(Jedynie tekst w języku estońskim jest autentyczny)
(Tekst mający znaczenie dla EOG)
(Dz.U.UE L z dnia 24 października 2025 r.)
KOMISJA EUROPEJSKA,
uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej,
uwzględniając dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/25/UE z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie udzielania zamówień przez podmioty działające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług pocztowych, uchylającą dyrektywę 2004/17/WE 1 , w szczególności jej art. 35 ust. 3,
po skonsultowaniu się z Komitetem Doradczym ds. Zamówień Publicznych,
a także mając na uwadze, co następuje:
1. STAN FAKTYCZNY
(1) W dniu 1 kwietnia 2025 r. Republika Estońska, reprezentowana przez Ministerstwo Finansów, przedłożyła Komisji wniosek na podstawie art. 35 ust. 1 dyrektywy 2014/25/UE ("wniosek") w imieniu AS Eesti Post ("Eesti Post" lub "wnioskodawca"), które jest przedsiębiorstwem prowadzącym działalność będącą przedmiotem tego wniosku. Zgodnie z wymogami art. 1 ust. 1 decyzji wykonawczej Komisji (UE) 2016/1804 2 wniosek zawiera informacje określone w załączniku I do tej decyzji wykonawczej.
(2) Wnioskodawca jest operatorem świadczącym usługi pocztowe w Estonii i podmiotem zamawiającym w rozumieniu art. 4 ust. 2 dyrektywy 2014/25/UE. Eesti Post jest jedynym operatorem świadczącym usługę powszechną w Estonii 3 . Wniosek dotyczy działalności związanej ze świadczeniem pewnych usług pocztowych oraz usług innych niż usługi pocztowe, o których mowa w art. 13 ust. 1 lit. a) i b) oraz art. 13 ust. 2 lit. b) i c) dyrektywy 2014/25/UE, świadczonych przez wnioskodawcę na terytorium Estonii. Usługi, których dotyczy wniosek, jak opisano we wniosku, są następujące:
a) krajowe (standardowe i ekspresowe) usługi doręczania paczek;
b) międzynarodowe (standardowe i ekspresowe) usługi doręczania paczek (przychodzących, wychodzących);
c) usługi w zakresie wydruku i konfekcjonowania;
d) usługi logistyczne świadczone przez stronę trzecią i czwartą (działalność międzynarodowa).
(3) Jeśli chodzi o kategorię "międzynarodowe (standardowe i ekspresowe) usługi doręczania paczek (przychodzących, wychodzących)", po wymianie korespondencji z Komisją wnioskodawca wskazał, że po dokonaniu przeglądu tej kategorii nie chce już włączać międzynarodowych ekspresowych usług doręczania paczek do zakresu wniosku 4 . W związku z tym w odniesieniu do tej kategorii usług niniejsza decyzja dotyczy wyłącznie międzynarodowych standardowych usług doręczania paczek (zob. motyw 22 i sekcja 3.2.1.3).
(4) Jeśli chodzi o kategorię "międzynarodowe (standardowe) usługi doręczania paczek", wnioskodawca twierdzi, że kategoria ta obejmuje doręczanie listów maxi o masie do 2 kg objętych zakresem powszechnej usługi pocztowej świadczonej przez Eesti Post, ponieważ wspomniane listy maxi można de facto uznać za "bardzo małe paczki" 5 dostarczane na poziomie międzynarodowym 6 . Komisja zgadza się z opinią wnioskodawcy, że listy maxi i bardzo małe paczki powinny stanowić część tego samego rynku; należy je jednak odróżnić od międzynarodowych standardowych usług doręczania paczek (zob. sekcja 3.2.1.4).
(5) Jeśli chodzi o kategorię "usługi logistyczne świadczone przez stronę trzecią i czwartą (działalność międzynarodowa)", po wymianie różnej korespondencji z Komisją wnioskodawca przyznał, że dyrektywa 2014/25/UE nie ma już zastosowania do zamówień udzielanych w celu świadczenia usług logistycznych przez stronę trzecią i czwartą i zgodził się, że zakres wyłączenia należy ograniczyć poprzez usunięcie tej kategorii z zakresu wniosku 7 . W związku z tym niniejsza decyzja nie dotyczy tej kategorii.
(6) Wnioskowi nie towarzyszyło uzasadnione i poparte dowodami stanowisko przyjęte przez niezależny organ krajowy, właściwy w odniesieniu do danego rodzaju działalności. Taki organ przeprowadziłby dogłębną analizę warunku stosowalności art. 34 ust. 1 dyrektywy 2014/25/UE do rodzajów działalności, których dotyczy wniosek, zgodnie z ust. 2 i 3 wspomnianego artykułu. Zgodnie z pkt 1 lit. a) i pkt 1 akapit drugi załącznika IV do dyrektywy 2014/25/UE, biorąc pod uwagę, że na podstawie art. 34 ust. 3 akapit pierwszy tej dyrektywy zakłada się, że w tym przypadku dostęp do rynków jest swobodny, oraz ze względu na braku uzasadnionego i popartego dowodami stanowiska niezależnego organu krajowego, Komisja ma przyjąć decyzję wykonawczą w sprawie wniosku w terminie 105 dni roboczych.
(7) Zgodnie z pkt 1 akapit trzeci załącznika IV do dyrektywy 2014/25/UE bieg terminu na przyjęcie aktów wykonawczych rozpoczyna się pierwszego dnia roboczego następującego po dacie otrzymania przez Komisję wniosku, o którym mowa w art. 35 ust. 1 powyższejdyrektywy, lub - jeżeli informacje przekazywane wraz z wnioskiem są niepełne - w dniu roboczym następującym po otrzymaniu pełnych informacji. Początkowo ustalony termin upływa zatem w dniu 8 września 2025 r. 8 Biorąc jednak pod uwagę, że Komisja musiała uzyskać i zbadać dalsze informacje, termin ten został przedłużony, za zgodą wnioskodawcy, do dnia 30 września 2025 r. 9 .
(8) W następstwie wniosków o udzielenie wyjaśnień, przesłanych przez Komisję za pomocą wiadomości email z: 9, 14, 22, 24, 28 i 30 kwietnia 2025 r.; 5, 8 i 27 maja 2025 r.; 3, 5, 10, 12, 16, 19 i 24 czerwca 2025 r. oraz 1 i 7 lipca 2025 r., wnioskodawca przekazał swoje odpowiedzi i dodatkowe informacje w wiadomościach email z: 11, 16, 17, 25 i 30 kwietnia 2025 r.; 7 i 15 maja 2025 r.; 2, 6, 10, 12, 16, 18, 19, 26, 27 i 30 czerwca 2025 r.; 3 i 9 lipca 2025 r.; 29 sierpnia 2025 r. oraz 3, 4, 5 i 8 września 2025 r.
2. RAMY PRAWNE
(9) Dyrektywa 2014/25/UE ma zastosowanie do udzielania zamówień na prowadzenia działalności związanej z usługami pocztowymi i innymi usługami, pod warunkiem że te ostatnie są świadczone przez podmiot świadczący również usługi pocztowe w rozumieniu dyrektywy 2014/25/UE, chyba że działalność ta jest wyłączona zgodnie z art. 34 tej dyrektywy.
(10) Na podstawie art. 34 ust. 1 dyrektywy 2014/25/UE zamówienia mające na celu umożliwienie prowadzenia działalności, do której ma zastosowanie ta dyrektywa, nie są objęte zakresem tej dyrektywy, jeżeli w państwie członkowskim, w którym działalność ta jest wykonywana, podlega ona bezpośrednio konkurencji na rynkach, do których dostęp nie jest ograniczony.
3. OCENA
(11) Niniejsza decyzja została podjęta na podstawie stanu prawnego i faktycznego z września 2025 r. oraz na podstawie informacji przedłożonych przez wnioskodawcę, a także informacji, które są dostępne publicznie. Decyzja ta może ulec zmianie, jeżeli nastąpią istotne zmiany stanu prawnego lub faktycznego, które spowodują, że warunki stosowania art. 34 ust. 1 dyrektywy 2014/25/UE nie będą już spełnione.
3.1. Nieograniczony dostęp do rynku
(12) Dostęp do rynku uznaje się za nieograniczony, jeżeli dane państwo członkowskie wdrożyło i stosuje odpowiednie unijne akty prawne otwierające dany sektor lub jego część na konkurencję. Odpowiednie akty prawne są wymienione w załączniku III do dyrektywy 2014/25/UE, w którym w przypadku usług pocztowych uwzględniono dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 97/67/WE 10 .
(13) Jak wskazał wnioskodawca 11 , Estonia wdrożyła 12 i stosuje dyrektywę 97/67/WE. W rezultacie dostęp do przedmiotowego rynku uznaje się za nieograniczony zgodnie z art. 34 ust. 3 dyrektywy 2014/25/UE.
3.2. Bezpośrednie podleganie konkurencji
(14) Oceny, czy działalność bezpośrednio podlega konkurencji, należy dokonać na podstawie różnych kryteriów, z których żadne nie jest samo w sobie decydujące. Jeśli chodzi o odnośne rodzaje działalności objęte niniejszą decyzją, jednym z kryteriów, które należy uwzględnić, jest udział w rynku najważniejszych podmiotów działających na danym rynku. Jako że warunki różnią się w odniesieniu do poszczególnych rodzajów działalności, których dotyczy wniosek, analiza sytuacji konkurencyjnej powinna uwzględniać różnice pomiędzy poszczególnymi rynkami.
(15) Ocena ta jest jednak ograniczona ze względu na mające zastosowanie krótkie terminy oraz konieczność oparcia się na danych dostępnych Komisji. Dane te pochodzą z udostępnionych wcześniej źródeł albo z informacji uzyskanych w kontekście wniosku i nie można ich uzupełniać za pomocą bardziej czasochłonnych metod, w tym w szczególności za pomocą publicznych ankiet wśród zainteresowanych podmiotów gospodarczych. Ocena bezpośredniego podlegania konkurencji, jaką przeprowadza się w kontekście dyrektywy 2014/25/UE, w konsekwencji pozostaje bez uszczerbku dla kompleksowego stosowania prawa konkurencji.
(16) Niniejsza decyzja pozostaje bez uszczerbku dla stosowania reguł konkurencji i dla innych obszarów prawa Unii. W szczególności kryteria i metodyka wykorzystane do celów oceny bezpośredniego podlegania konkurencji zgodnie z art. 34 dyrektywy 2014/25/UE nie zawsze są identyczne z tymi stosowanymi do celów oceny dokonywanej na podstawie art. 101 lub art. 102 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej lub na podstawie rozporządzenia Rady (WE) nr 139/2004 13 , co potwierdził Sąd Unii Europejskiej w wyroku w sprawie Österreichische Post AG/Komisja 14 .
(17) Celem niniejszej decyzji jest ustalenie, czy rodzaje działalności, których dotyczy wniosek, podlegają konkurencji (na rynkach, do których dostęp jest nieograniczony w rozumieniu art. 34 dyrektywy 2014/25/UE) w stopniu, który zapewni - również w przypadku, gdy brak jest reżimu wynikającego ze szczegółowych przepisów dotyczących zamówień określonych w dyrektywie 2014/25/UE - udzielanie zamówień związanych z prowadzeniem przedmiotowych rodzajów działalności w przejrzysty, niedyskryminacyjny sposób na podstawie kryteriów umożliwiających nabywcom znalezienie rozwiązania, które ostatecznie będzie najkorzystniejsze ekonomicznie.
3.2.1. Usługi pocztowe (krajowe usługi doręczania paczek i międzynarodowe standardowe usługi doręczania paczek)
3.2.1.1. Definicja rynku
3.2.1.1.1. Definicja rynku produktowego
(18) W swoich poprzednich decyzjach 15 Komisja dokonała rozróżnienia między krajowymi i międzynarodowymi usługami doręczania paczek. Komisja stwierdziła, że krajowe usługi doręczania paczek są świadczone przez przedsiębiorstwa działające w ramach krajowych sieci dystrybucyjnych, natomiast międzynarodowe usługi doręczania polegają na odbieraniu paczek, które mają zostać przetransportowane i doręczone za granicą, i są świadczone przez przedsiębiorstwa mające dostęp do sieci znajdujących się w państwach przeznaczenia. Stanowisko wnioskodawcy jest zbieżne z praktyką Komisji. W szczególności wnioskodawca podnosi, że zarówno krajowe, jak i międzynarodowe standardowe usługi doręczania paczek korzystają w Estonii z tej samej infrastruktury krajowej - głównie z sieci paczkomatów. Te ostatnie sieci korzystają z zintegrowanych systemów zautomatyzowanych punktów odbioru i doręczania paczek zlokalizowanych w całej Estonii, które nie są częścią sieci zapewnianej przez Eesti Post w ramach obowiązku świadczenia powszechnej usługi pocztowej 16 . Oznacza to, że paczki (w tym bardzo małe paczki) mogą być wprowadzane przez sieć urzędów pocztowych, a następnie dostarczane za pośrednictwem sieci paczkomatów w Estonii (pod warunkiem że pozwala na to kraj pochodzenia paczki) 17 . W istocie, w odróżnieniu od krajowych usług doręczania paczek, międzynarodowe standardowe usługi doręczania paczek wymagają dodatkowo umów między operatorami w celu świadczenia usług transgranicznych 18 . Chociaż większość uczestników rynku działających w Estonii korzysta z własnych sieci odnośnie do paczek ograniczonych do krajów bałtyckich, to w przypadku przesyłek międzynarodowych muszą oni uzyskać dostęp do sieci stron trzecich 19 .
(19) W swoich wcześniejszych decyzjach 20 Komisja stała również na stanowisku, że rynek usług w zakresie doręczania paczek (zarówno w skali międzynarodowej, jak i krajowej) można podzielić na segment usług ekspresowych i segment usług standardowych (zwanych także "odroczonymi"). Podział ten uwzględnia fakt, że usługi ekspresowe są szybsze i bardziej wiarygodne niż usługi standardowe, że każda z tych usług wymaga odmiennej infrastruktury oraz że usługi ekspresowe posiadają dodatkowe cechy usługi o wartości dodanej, takie jak usługi śledzenia i namierzania, i są zazwyczaj także droższe.
(20) W niniejszej sprawie różne struktury operatorów pocztowych w Estonii zapewniają znaczne możliwości zastąpienia po stronie podaży ekspresowych i standardowych usług doręczania 21 . Zarówno usługi ekspresowe, jak i standardowe korzystają z podobnych sieci logistycznych, a wszyscy operatorzy pocztowi korzystają z tej samej sieci do wysyłania zarówno produktów ekspresowych, jak i odroczonych. W tym względzie wszystkie kluczowe etapy krajowego łańcucha doręczania paczek, takie jak transport po odbiorze i przy doręczaniu, sortowanie, obsługa ramp i odprawa celna, są takie same w przypadku większości usług ekspresowych i standardowych 22 . Ponadto kluczowi operatorzy rynku oferują swoim klientom niegwarantowaną dostawę w ciągu następnego dnia zarówno w przypadku usług ekspresowych, jak i standardowych 23 .
(21) Jeśli chodzi o stronę popytu, wnioskodawca podkreśla popularność automatów do odbioru paczek znajdujących się w różnych skupiskach ludności w pobliżu lub wewnątrz obiektów handlowych w całej Estonii (a także w innych krajach bałtyckich), ponieważ umożliwiają one bezkontaktowe doręczanie i elastyczność co do tego, kiedy dana paczka trafia do klienta 24 . Komisja zauważa ponadto, że dodatkowe cechy usługi o wartości dodanej dostępne dla konsumentów, takie jak usługi śledzenia i namierzania przesyłek, są oferowane w niemal taki sam sposób w przypadku standardowych i ekspresowych usług doręczania paczek 25 .
(22) W związku z tym na podstawie powyższych elementów, jeśli chodzi o krajową usługę doręczania paczek, wnioskodawca uważa, że niewłaściwe byłoby podzielenie tego rynku na segment usług ekspresowych i segment usług standardowych, biorąc pod uwagę znaczne możliwości substytucji po stronie popytu i po stronie podaży 26 . Wnioskodawca uważa, że należy przyjąć, że istnieje jeden rynek krajowych ekspresowych i standardowych usług doręczania. Komisja podziela ten pogląd i stwierdza, że do celów niniejszej decyzji usługi ekspresowe i usługi standardowe w zakresie doręczania paczek należą do tego samego rynku. Jeśli chodzi o międzynarodowe ekspresowe usługi doręczania paczek, wnioskodawca uważa, że usługi te są otwarte na konkurencję 27 ; ponieważ jednak usługi te są wyłączone z zakresu wniosku, Komisja ogranicza swoją analizę do międzynarodowych standardowych usług doręczania paczek (sekcja 3.2.1.3).
(23) W niektórych przypadkach można przewidzieć podział rynku usług doręczania paczek na paczki dla konsumentów i przedsiębiorstw (np. krajowe i międzynarodowe usługi doręczania paczek prywatnych (C2X) oraz krajowe i międzynarodowe usługi doręczania paczek biznesowych (B2X)). Zdaniem wnioskodawcy, w przypadku krajowych usług doręczania paczek w Estonii, wszystkie przedsiębiorstwa korzystają z tej samej infrastruktury do obsługi paczek i świadczenia usług na rzecz konsumentów (C2X) i usług na rzecz przedsiębiorstw (B2X); paczki są sortowane centralnie i obsługiwane w ramach tej samej sieci transportu długodystansowego, co oznacza, że nie ma znaczącej różnicy infrastrukturalnej między C2X a B2X pod względem obsługi doręczeń 28 . Wnioskodawca przedstawił podobne uwagi w odniesieniu do usług międzynarodowych, wyjaśniając, że zasadniczo większość paczek międzynarodowych jest związana z handlem elektronicznym, a zatem stanowi część segmentu B2X 29 . W związku z tym Komisja stwierdza, że do celów niniejszej decyzji usługi C2X i usługi B2X należą do tego samego rynku zarówno w przypadku krajowych, jak i międzynarodowych usług doręczania paczek.
(24) Jeśli chodzi o potencjalne rozróżnienie między doręczaniem listów maxi o masie do 2 kg objętych zakresem powszechnej usługi pocztowej świadczonej przez Eesti Post i międzynarodowymi standardowymi usługami doręczania paczek, to z informacji przedstawionych przez wnioskodawcę wynika, że około [95-100] % listów maxi wykorzystuje się do dostarczania towarów nabywanych przez internet 30 . Głównym czynnikiem wpływającym na wolumen rynku jest sprzedaż międzynarodowa z dużych (głównie chińskich) sklepów, podczas gdy wolumen rynku krajowego jest marginalny (mniej niż [0-5] %) 31 . Zdaniem wnioskodawcy 32 , chociaż produkty te są klasyfikowane jako listy maxi ze względu na korzystanie z sieci Światowego Związku Pocztowego, należy je uznać de facto za paczki i za alternatywę dla "bardzo małych paczek" dostarczanych przez operatorów takich jak SmartPosti i DPD 33 . Obie usługi są podobne pod względem wielkości i funkcjonalności, a poziomy cen są zasadniczo porównywalne 34 .
(25) Z punktu widzenia klienta, w szczególności w odniesieniu do małych przesyłek w handlu elektronicznym, śledzenie listów maxi zapewnia doświadczenia związane z dostawą, które są w dużej mierze równoważne z doświadczeniami związanymi z doręczaniem małych paczek 35 . Obejmuje to podobne zdolności w zakresie szybkości dostawy, powiadamiania klientów i śledzenia. Co więcej, nawet gdyby ceny listów maxi były regulowane w ramach obowiązku świadczenia usługi powszechnej, nie usunęłoby to presji konkurencyjnej ze strony bardzo małych paczek, jak pokazuje stopniowy spadek udziału Eesti Post w tych usługach (zob. sekcja 3.2.1.4). Ponadto listy maxi obecnie często obsługuje się za pośrednictwem zaawansowanych sieci logistycznych, takich jak PRIME Tracked i IPC INTERCONNECT 36 , które oferują śledzenie, ustalone standardy dostawy i niezawodną usługę - podobnie do tego, czego oczekuje się od standardowych sieci paczek. W związku z tym z punktu widzenia konsumentów międzynarodowe listy maxi stanowią obecnie porównywalną opcję dla przesyłek w handlu elektronicznym 37 .
(26) Powyższe elementy wskazywałyby jednak raczej na to, że listy maxi o masie do 2 kg należy włączyć do tej samej kategorii co bardzo małe paczki, a nie do ogólnej kategorii międzynarodowych standardowych usług doręczania paczek. W związku z tym do celów niniejszej decyzji Komisja stwierdza, że listy maxi i bardzo małe paczki stanowią część tego samego rynku. Nie ma potrzeby decydowania, czy doręczanie listów maxi i bardzo małych paczek należy do tego samego rynku co międzynarodowe standardowe doręczanie innych paczek, czy też do odrębnego rynku, ponieważ wynik analizy pozostaje niezmieniony w przypadku obu definicji rynku produktowego (zob. sekcje 3.2.1.3 i 3.2.1.4) 38 .
3.2.1.1.2. Definicja rynku geograficznego
(27) Według wnioskodawcy właściwy rynek geograficzny zarówno dla krajowych, jak i międzynarodowych usług doręczania paczek należy zdefiniować jako krajowy i obejmujący terytorium Estonii 39 .
(28) W swoich wcześniejszych decyzjach 40 Komisja uznała, że rynki krajowych i międzynarodowych usług doręczania paczek oraz wszelkie ich segmenty, niezależnie od różnicy między krajowymi i międzynarodowymi usługami doręczania paczek, mają zasięg krajowy. Stanowisko wnioskodawcy jest zbieżne z praktyką Komisji.
(29) Ponieważ nic nie wskazuje na to, aby rynek geograficzny miał odmienny zakres, do celów niniejszej decyzji i bez uszczerbku dla unijnego prawa konkurencji można uznać, że zakres geograficzny krajowych i międzynarodowych usług doręczania paczek obejmuje terytorium Estonii.
3.2.I.2. Krajowe (standardowe i ekspresowe) usługi doręczania paczek - analiza rynkowa
(30) Od 2023 r. na rynku krajowych usług doręczania paczek działa 21 aktywnych operatorów 41 , w tym spółki zależne krajowych operatorów pocztowych, takich jak DPD i SmartPosti.
(31) Według informacji przedstawionych przez wnioskodawcę udział Eesti Post w rynku, pod względem wartości w tym segmencie rynku, wynosił [20-25] % w 2022 r., [20-25] % w 2023 r i [15-20] % w 2024 r. 42 .
(32) Udziały w rynku kluczowych konkurentów Eesti Post pod względem wartości w okresie od 2022 r. do 2024 r. są następujące: Jeśli chodzi o rok 2022, DPD [15-20] %, SmartPosti [10-15] %, Venipak [10-15] %, Jet Express [5-10] %. Udziały w rynku w 2023 r. są następujące: DPD [15-20] %, SmartPosti [10-15] %, Venipak [10-15] %, Jet Express [5-10] %. Jeśli chodzi o rok 2024, udziały w rynku kluczowych konkurentów Eesti Post są następujące: DPD [15-20] %, SmartPosti [10-15] %, Venipak [10-15] %, Jet Express [5-10] % 43 .
(33) Według informacji przedstawionych przez wnioskodawcę udział Eesti Post w rynku w ujęciu wolumenowym wynosił [20-25] % w 2022 r., [20-25] % w 2023 r. i [20-25] % w 2024 r. 44 .
(34) Udziały w rynku kluczowych konkurentów Eesti Post w ujęciu wolumenowym w okresie od 2022 r. do 2024 r. są następujące: jeśli chodzi o rok 2022, DPD [15-20] %, SmartPosti [10-15] %, Venipak [10-15] %, Jet Express [5-10] %. Udziały w rynku w 2023 r. są następujące: DPD [15-20] %, SmartPosti [10-15] %, Venipak [5-10] %, Jet Express [5-10] %. Jeśli chodzi o rok 2024, udziały w rynku kluczowych konkurentów Eesti Post są następujące: DPD [15-20] %, SmartPosti [10-15] %, Venipak [5-10] %, Jet Express [0-5] % 45 .
(35) Udział Eesti Post w rynku zmniejszał się nieznacznie na przestrzeni ostatnich trzech lat, w przeciwieństwie do udziałów w rynku kluczowych konkurentów tego przedsiębiorstwa, które często nieznacznie rosły. W rezultacie różnica między Eesti Post a jego głównymi konkurentami zmniejszała się na przestrzeni lat. Zmiana ta potwierdza ponadto, że Eesti Post podlega coraz większej presji konkurencyjnej. Ponadto fakt, że 26 % całego rynku, zarówno pod względem wartości, jak i wielkości, należy do innych mniejszych operatorów pocztowych, tym bardziej potwierdza, że działalność ta podlega konkurencji.
(36) Z informacji przedstawionych przez wnioskodawcę wynika, że w przeciwieństwie do tradycyjnych usług pocztowych, które wymagają zezwolenia, zezwolenie nie jest wymagane w przypadku świadczenia krajowych usług doręczania paczek 46 . Chociaż przedsiębiorstwa są zobowiązane do powiadomienia estońskiego organu ochrony konkurencji o rozpoczęciu działalności gospodarczej, wnioskodawca twierdzi, że proces powiadamiania jest dość prosty i nie stwarza żadnych barier dla podmiotów, które chcą wejść na rynek 47 . Przykładem na potwierdzenie, że wejście na rynek przebiega dość sprawnie, jest rejestracja w 2023 r. nowego operatora pocztowego w Estonii, Unisend Eesti OU 48 .
(37) Na podstawie informacji przedstawionych przez wnioskodawcę całkowite koszty wejścia na rynek można oszacować na 1-1,5 mln EUR 49 . Zdaniem wnioskodawcy stosunkowo niewielki rozmiar geograficzny Estonii i dobrze rozwinięta infrastruktura ułatwiłyby nowym konkurentom budowę konkurencyjnej sieci w rozsądnych ramach czasowych, które szacuje się na trzy do sześciu miesięcy 50 . Według wnioskodawcy nowi konkurenci mogą przyjąć "podejście etapowe" do wejścia na rynek, koncentrując się początkowo na regionach miejskich o dużej gęstości zaludnienia (np. Tallinn, Tartu), co umożliwi im uniknięcie kosztów związanych z obsługą obszarów wiejskich na wczesnych etapach penetracji rynku, a następnie mogą rozszerzyć swój zasięg w miarę rozwoju działalności 51 .
(38) Wnioskodawca stwierdził, że wejście na rynek Unisend Eesti OÙ w 2023 r. było postrzegane jako czynnik, który jeszcze bardziej zwiększy konkurencję na tym rynku. W szczególności, z informacji przedstawionych przez wnioskodawcę wynika, że od kwietnia 2025 r. przedsiębiorstwo Unisend Eesti OÙ obsługiwało 173 automaty ze skrytkami w całej Estonii 52 , co potwierdza ogólną tendencję do ekspansji.
(39) W świetle czynników opisanych powyżej do celów niniejszej decyzji i bez uszczerbku dla prawa konkurencji Komisja stwierdza, że działalność związana ze świadczeniem krajowych standardowych i ekspresowych usług doręczania paczek w Estonii podlega bezpośrednio konkurencji. W związku z tym można stwierdzić, że dyrektywa 2014/25/UE nie ma zastosowania do zamówień, które mają na celu wykonywanie działalności związanej z krajowymi usługami doręczania paczek, ponieważ spełnione są warunki ustanowione w art. 34 dyrektywy 2014/25/UE.
3.2.I.3. Międzynarodowe standardowe usługi doręczania paczek - analiza rynkowa
(40) Z informacji przedstawionych przez wnioskodawcę wynika, że na tym rynku działa 9 usługodawców, w tym spółki zależne krajowych operatorów pocztowych, takich jak DPD i SmartPosti, z których co najmniej pięciu ma udział w rynku powyżej 10 % 53 . Podobnie jak w przypadku rynku krajowego, nie ma barier prawnych ani regulacyjnych utrudniających wejście na rynek, jak wskazuje rejestracja operatora pocztowego Unisend Eesti OÙ w 2023 r. 54 , a do świadczenia międzynarodowych standardowych usług doręczania paczek nie jest wymagane zezwolenie 55 .
(41) Z informacji przedstawionych przez wnioskodawcę wynika, że jeżeli rynek międzynarodowych standardowych usług doręczania paczek zdefiniuje się jako nieobejmujący listów maxi i bardzo małych paczek, to udział Eesti Post w rynku pod względem wartości wyniósł [10-15] % w 2022 r., [20-25] % w 2023 r. i [15-20] % w 2024 r. 56 .
(42) Udziały w rynku kluczowych konkurentów Eesti Post pod względem wartości w okresie od 2022 r. do 2024 r. są następujące: jeśli chodzi o rok 2022, DHL [20-25] %, TNT/Fedex [20-25] %, DPD [15-20] %, SmartPosti [10-15] %, EKLT/UPS [5-10] %, Venipak [0-5] %. Udziały w rynku w 2023 r. są następujące: TNT/Fedex [20-25] %, DHL [15-20] %, DPD [10-15] %, SmartPosti [10-15] %, EKLT/UPS [5-10] %, Venipak [5-10] %. Jeśli chodzi o rok 2024, udziały w rynku kluczowych konkurentów Eesti Post są następujące: TNT/Fedex [20-25] %, DHL [15-20] %, DPD [15-20] %, SmartPosti [10-15] %, Venipak [5-10] %, EKLT/UPS [5-10] % 57 .
(43) Według informacji przedstawionych przez wnioskodawcę udział Eesti Post w tym rynku w ujęciu wolumenowym wynosił [10-15] % w 2022 r., [25-30] % w 2023 r. i [25-30] % w 2024 r. 58 .
(44) Udziały w rynku największych konkurentów Eesti Post w ujęciu wolumenowym w okresie od 2022 r. do 2024 r. są następujące: jeśli chodzi o rok 2022, DHL [15-20] %, TNT/Fedex [20-25] %, DPD [15-20] %, SmartPosti [15-20] %, EKLT/UPS [5-10] %, Venipak [0-5] %. Udziały w rynku w 2023 r. są następujące: TNT/Fedex [15-20] %, DHL [15-20] %, SmartPosti [15-20] %, DPD [10-15] %, EKLT/UPS [5-10] %, Venipak [5-10] %. Jeśli chodzi o rok 2024, udziały w rynku kluczowych konkurentów Eesti Post są następujące: TNT/Fedex [15-20] %, DHL [15-20] %, SmartPosti [10-15] %, DPD [10-15] %, Venipak [5-10] %, EKLT/UPS [5-10] % 59 .
(45) Wynik analizy nie ulega zmianie, jeżeli rynek ten obejmuje listy maxi i bardzo małe paczki. Udziały Eesti Post w rynku międzynarodowych standardowych usług doręczania paczek, gdzie usługi te definiuje się jako obejmujące listy maxi i bardzo małe paczki, są następujące: jeśli chodzi o rok 2021, [35-40] % w ujęciu wolumenowym i [20-25] % pod względem wartości; jeśli chodzi o rok 2022, [25-30] % w ujęciu wolumenowym i [15-20] % pod względem wartości; jeśli chodzi o rok 2023, [30-35] % w ujęciu wolumenowym i [20-25] % pod względem wartości 60 . Dla porównania udziały w rynku dwóch najbliższych konkurentów Eesti Post wynosiły (średnio) około [10-15] % w ujęciu wolumenowym i [15-20] % pod względem wartości w przypadku DPD oraz [10-15] % w ujęciu wolumenowym i [10-15] % pod względem wartości w przypadku SmartPosti 61 . Innymi silnymi konkurentami na tym samym rynku są podmioty prywatne, takie jak TNT/Fedex, którego udział w rynku w tym samym okresie wynosił (średnio) [15-20] % w ujęciu wolumenowym i [15-20] % pod względem wartości, czy też DHL, który miał wynik około [15-20] % w ujęciu wolumenowym i [15-20] % pod względem wartości 62 .
(46) Dane te pokazują, że świadczenie międzynarodowych standardowych usług doręczania paczek w Estonii jest raczej konkurencyjne.
(47) W świetle czynników opisanych w tej sekcji do celów niniejszej decyzji i bez uszczerbku dla prawa konkurencji Komisja stwierdza, że działalność związana ze świadczeniem międzynarodowych standardowych usług doręczania paczek (przychodzących, wychodzących) w Estonii podlega bezpośrednio konkurencji. W związku z tym można stwierdzić, że dyrektywa 2014/25/UE nie ma zastosowania do zamówień, które mają na celu wykonywanie działalności związanej z międzynarodowymi standardowymi usługami doręczania paczek (przychodzących, wychodzących), ponieważ spełnione są warunki ustanowione w art. 34 dyrektywy 2014/25/UE.
3.2.1.4. Listy maxi i bardzo małe paczki - analiza rynkowa
(48) W niniejszej sekcji przeanalizowano oszacowane przez wnioskodawcę udziały w rynku odpowiednich podmiotów 63 , gdzie listy maxi i bardzo małe paczki definiuje się jako odrębny rynek, różny od rynku międzynarodowych standardowych usług doręczania paczek.
(49) Wnioskodawca podniósł, że Eesti Post odnotowała znaczny spadek udziałów w rynku listów maxi. Na przykład w 2021 r. Eesti Post obsługiwało maksymalnie 4,5 mln listów maxi ([20-25] % w ujęciu wolumenowym i [10-15] % pod względem wartości), podczas gdy liczba ta zmniejszyła się do 1,6 mln listów maxi w 2023 r. ([5-10] % w ujęciu wolumenowym i poniżej [0-5] % pod względem wartości, tj. [1-5] mln EUR) oraz do 1,3 mln listów maxi w 2024 r., co oznacza spadek o około 71 % 64 . Według wnioskodawcy spadek Eesti Post wynika głównie ze zmian preferencji konsumentów. W szczególności wnioskodawca sugeruje, że konsumenci w coraz większym stopniu preferują małe paczki, które można wysyłać i odbierać za pośrednictwem łatwiej dostępnych automatów ze skrytkami, często czynnych przez całą dobę, oferujących bardziej elastyczne możliwości odbioru niż w przypadku tradycyjnych metod doręczania paczek 65 .
(50) Jeżeli chodzi o bardzo małe paczki, to zgodnie z informacjami przedstawionymi przez wnioskodawcę Eesti Post również odnotowało niewielki spadek z około 5,7 mln ([30-35] % w ujęciu wolumenowym i [10-15] % pod względem wartości) w 2021 r. do około 5,3 mln ([25-30] % w ujęciu wolumenowym i [5-10] % pod względem wartości) w 2023 r. 66 Dla porównania udziały w rynku dwóch innych dostawców bardzo małych paczek w Estonii (tj. SmartPosti/Itella oraz DPD) utrzymują się na stałym poziomie, wynosząc średnio [10-15] % w ujęciu wolumenowym i [5-10] % pod względem wartości w przypadku SmartPosti/Itella oraz [10-15] % w ujęciu wolumenowym i [5-10] % w przypadku DPD w tym samym okresie 67 .
(51) Z danych wskazanych w motywach 49 i 50 wynika, że w latach 2021-2023 Eesti Post straciło udział w rynku w porównaniu z innymi operatorami, którzy pozostają silnymi konkurentami. Ponadto, jak opisano powyżej w motywie 38, oczekuje się, że wejście na rynek nowego operatora (Unisend Eesti OÙ) spowoduje dalszą dynamikę na tym rynku.
(52) W świetle czynników opisanych w tej sekcji do celów niniejszej decyzji i bez uszczerbku dla prawa konkurencji Komisja stwierdza, że działalność związana ze świadczeniem usług w zakresie doręczania listów maxi i bardzo małych paczek w Estonii podlega bezpośrednio konkurencji. W związku z tym można stwierdzić, że dyrektywa 2014/25/UE nie ma zastosowania do zamówień, które mają na celu umożliwienie prowadzenia wyżej wymienionej działalności, ponieważ spełnione są warunki ustanowione w art. 34 dyrektywy 2014/25/UE.
3.2.2. Usługi inne niż usługi pocztowe
(53) Jeśli chodzi o usługi w zakresie wydruku i konfekcjonowania, są one oferowane jako pakiet usług wysyłki masowej, powszechnie stosowanych w odniesieniu do korespondencji masowej. Pakiet zawiera między innymi usługi w zakresie odbioru dokumentów, wydruku, kopertowania i foliowania oraz konfekcjonowania. W celu podniesienia efektywności kosztowej przedsiębiorstwa często zlecają takie procesy wewnętrzne osobom trzecim.
(54) Na podstawie informacji przedstawionych przez wnioskodawcę 68 oraz mając na uwadze wcześniejsze decyzje Komisji 69 , właściwy rynek produktowy można zdefiniować jako usługi w zakresie wydruku i konfekcjonowania przesyłek. Stanowisko wnioskodawcy jest zbieżne z praktyką Komisji 70 .
(55) Zgodnie z wcześniejszymi decyzjami Komisji rynek usług w zakresie wydruku i konfekcjonowania ma zasadniczo charakter krajowy. Po pierwsze, przemysł drukarski jest zorganizowany na skalę krajową, mimo przypadków zlecania samego druku za granicą. Po drugie, w cenach usług w różnych państwach członkowskich występują rozbieżności. Po trzecie, większość przedmiotowych usług wykonuje się na rzecz potencjalnych lub faktycznych nadawców krajowych w celu optymalizacji ich wewnętrznych procesów i redukcji kosztów 71 . Proponowana przez wnioskodawcę definicja usług innych niż usługi pocztowe jest zatem zgodna z dotychczasową praktyką Komisji 72 . Biorąc pod uwagę, że nie ma powodów, aby zakładać inny zakres rynku, do celów niniejszej decyzji rynek geograficzny usług w zakresie wydruku i konfekcjonowania ma zasięg krajowy.
3.2.2.I. Usługi w zakresie wydruku i konfekcjonowania - analiza rynkowa
(56) Przedsiębiorstwo Eesti Post, które jest jedynym dostawcą usług podlegającym przepisom dotyczącym zamówień publicznych na rynku usług w zakresie wydruku i konfekcjonowania w Estonii, miało udział w rynku wynoszący [25-30] % w 2022 r., [30-35] % w 2023 r. i [30-35] % w 2024 r., zarówno pod względem wartości, jak i w ujęciu wolumenowym 73 . Na podstawie informacji przedłożonych przez wnioskodawcę w ramach długoterminowego planu strategicznego Eesti Post planuje stopniowe wycofanie tej usługi w zakresie wydruku i konfekcjonowania do sierpnia 2026 r. Ze względu na to planowane zakończenie świadczenia usługi Eesti Post nie przewiduje żadnych znaczących inwestycji na tym rynku 74 .
(57) Udziały w rynku głównych konkurentów Eesti Post są następujące: przedsiębiorstwo Unified Post AS miało udział w rynku wynoszący [55-60] % w 2022 r., [50-55] % w 2023 r. i [50-55] % w 2024 r. zarówno pod względem wartości, jak i w ujęciu wolumenowym 75 ; Przedsiębiorstwo Joon OÙ miało udział w rynku wynoszący [10-15] % w 2022 r., [5-10] % w 2023 r. i [10-15] % w 2024 r. zarówno pod względem wartości, jak i w ujęciu wolumenowym 76 . Ponadto należy stwierdzić, że ci konkurenci, w przeciwieństwie do Eesti Post, nie stosują przepisów dotyczących zamówień publicznych, co dawałoby im dodatkową przewagę konkurencyjną nad Eesti Post.
(58) Z informacji przedstawionych przez wnioskodawcę wynika, że działalność na właściwym rynku usług w zakresie wydruku i konfekcjonowania nie podlega żadnym wymogom regulacyjnym ograniczającym wejście na rynek 77 . Ponadto w 2022 r. w segmencie działalności sklasyfikowanym jako "poligrafia i reprodukcja zapisanych nośników informacji" działało 381 przedsiębiorstw. Zdaniem wnioskodawcy, chociaż segment ten jest szerszy niż rynek usług w zakresie wydruku i konfekcjonowania, obecność znacznej liczby aktywnych przedsiębiorstw w tym szerszym segmencie działalności świadczy o tym, że sektor ten jest raczej konkurencyjny i ogólnie dostępny 78 . Jak wskazano we wniosku, koszty wejścia na rynek można oszacować na 150-180 tys. EUR, co według wnioskodawcy pozwala na wygenerowanie udziału w rynku w wysokości co najmniej 10 % 79 .
(59) W świetle czynników opisanych w tej sekcji do celów niniejszej decyzji i bez uszczerbku dla prawa konkurencji Komisja stwierdza, że działalność związana ze świadczeniem usług w zakresie wydruku i konfekcjonowania w Estonii podlega bezpośrednio konkurencji. W związku z tym można stwierdzić, że dyrektywa 2014/25/UE nie ma zastosowania do zamówień, które mają na celu umożliwienie prowadzenia działalności związanej z usługami w zakresie wydruku i konfekcjonowania, ponieważ spełnione są warunki ustanowione w art. 34 ust. 1 dyrektywy 2014/25/UE,
PRZYJMUJE NINIEJSZĄ DECYZJĘ:
Sporządzono w Brukseli dnia 30 września 2025 r.
W piątek, 19 grudnia 2025 roku, Senat przyjął bez poprawek uchwalone na początku grudnia przez Sejm bardzo istotne zmiany w przepisach dla pracodawców obowiązanych do tworzenia Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych. Odnoszą się one do tych podmiotów, w których nie działają organizacje związkowe. Ustawa trafi teraz na biurko prezydenta.
19.12.2025
Nowe okresy wliczane do okresu zatrudnienia mogą wpłynąć na wymiar urlopów wypoczynkowych osób, które jeszcze nie mają prawa do 26 dni urlopu rocznie. Pracownicy nie nabywają jednak prawa do rozliczenia urlopu za okres sprzed dnia objęcia pracodawcy obowiązkiem stosowania art. 302(1) Kodeksu pracy, wprowadzającego zaliczalność m.in. okresów prowadzenia działalności gospodarczej czy wykonywania zleceń do stażu pracy.
19.12.2025
Wszyscy pracodawcy, także ci zatrudniający choćby jednego pracownika, będą musieli dokonać wartościowania stanowisk pracy i określić kryteria służące ustaleniu wynagrodzeń pracowników, poziomów wynagrodzeń i wzrostu wynagrodzeń. Jeszcze więcej obowiązków będą mieli średni i duzi pracodawcy, którzy będą musieli raportować lukę płacową. Zdaniem prawników, dla mikro, małych i średnich firm dostosowanie się do wymogów w zakresie wartościowania pracy czy ustalenia kryteriów poziomu i wzrostu wynagrodzeń wymagać będzie zewnętrznego wsparcia.
18.12.2025
Minister finansów i gospodarki podpisał cztery rozporządzenia wykonawcze dotyczące funkcjonowania KSeF – potwierdził we wtorek resort finansów. Rozporządzenia określają m.in.: zasady korzystania z KSeF, w tym wzór zawiadomienia ZAW-FA, przypadki, w których nie ma obowiązku wystawiania faktur ustrukturyzowanych, a także zasady wystawiania faktur uproszczonych.
16.12.2025
Od 1 stycznia 2026 r. zasadą będzie prowadzenie podatkowej księgi przychodów i rozchodów przy użyciu programu komputerowego. Nie będzie już można dokumentować zakupów, np. środków czystości lub materiałów biurowych, za pomocą paragonów bez NIP nabywcy. Takie zmiany przewiduje nowe rozporządzenie w sprawie PKPiR.
15.12.2025
Senat zgłosił w środę poprawki do reformy orzecznictwa lekarskiego w ZUS. Zaproponował, aby w sprawach szczególnie skomplikowanych możliwe było orzekanie w drugiej instancji przez grupę trzech lekarzy orzeczników. W pozostałych sprawach, zgodnie z ustawą, orzekać będzie jeden. Teraz ustawa wróci do Sejmu.
10.12.2025| Identyfikator: | Dz.U.UE.L.2025.2059 |
| Rodzaj: | Decyzja |
| Tytuł: | Decyzja wykonawcza 2025/2059 w sprawie stosowania art. 34 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/25/UE do zamówień udzielanych w celu prowadzenia rodzajów działalności związanych ze świadczeniem pewnych usług pocztowych i usług innych niż pocztowe w Estonii |
| Data aktu: | 30/09/2025 |
| Data ogłoszenia: | 24/10/2025 |