(ERRS/2019/7)(2019/C 366/04)
(Dz.U.UE C z dnia 30 października 2019 r.)
RADA GENERALNA EUROPEJSKIEJ RADY DS. RYZYKA SYSTEMOWEGO,
uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej,
uwzględniając rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1092/2010 z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie unijnego nadzoru makroostrożnościowego nad systemem finansowym i ustanowienia Europejskiej Rady ds. Ryzyka Systemowego 1 , w szczególności art. 3, art. 16 i art. 18,
a także mając na uwadze, co następuje:
(1) Sektor nieruchomości odgrywa ważną rolę w gospodarce, a zmiany w nim zachodzące mogą mieć istotny wpływ na system finansowy. Wcześniejsze kryzysy finansowe pokazały, że destabilizujące zmiany zachodzące na rynkach nieruchomości mogą mieć poważne konsekwencje dla stabilności systemu finansowego oraz całej gospodarki, co może także prowadzić do przenoszenia się niekorzystnych zjawisk między krajami. Niekorzystne zmiany na rynku nieruchomości w niektórych państwach członkowskich spowodowały w przeszłości duże straty kredytowe lub negatywnie wpłynęły na sferę gospodarki realnej. Skutki te odzwierciedlają ścisłe powiązania pomiędzy sektorem nieruchomości, dostawcami finansowania i innymi sektorami gospodarki. Ponadto silna pętla informacji zwrotnej pomiędzy systemem finansowym a realną gospodarką nasila wszelkie negatywne zmiany.
(2) Powiązania te są ważne, ponieważ oznaczają, że ryzyka mające swoje źródło w sektorze nieruchomości mogą mieć skutki systemowe o charakterze procyklicznym. Podatności systemu finansowego na zagrożenia mają tendencję do kumulowania się w fazie wzrostu cyklu rynku nieruchomości. Postrzegane niższe ryzyko finansowania oraz łatwiejszy dostęp do niego mogą przyczynić się do szybkiej ekspansji akcji kredytowej i inwestycji, wywierając, wraz ze zwiększonym popytem na nieruchomości, presję na wzrost cen nieruchomości. Jako że skutkiem powyższej sytuacji jest wyższa wartość zabezpieczeń, która dodatkowo sprzyja popytowi na kredyty oraz ich podaży, te samonapędzające się procesy mogą powodować potencjalne skutki o znaczeniu systemowym. Natomiast w fazie spadkowej cyklu rynku nieruchomości bardziej restrykcyjne warunki udzielania kredytów, większa niechęć do podejmowania ryzyka i presja zniżkowa w odniesieniu do cen nieruchomości mogą niekorzystnie wpływać na odporność kredytobiorców i kredytodawców, pogarszając tym samym sytuację gospodarczą.
(3) Podatność na zagrożenia związane z nieruchomościami mieszkalnymi może być źródłem ryzyka systemowego i może wpływać na stabilność finansową zarówno bezpośrednio, jak i pośrednio. Skutki bezpośrednie to straty kredytowe z tytułu portfeli hipotecznych z powodu niekorzystnych warunków gospodarczych lub finansowych oraz równoczesnych negatywnych zmian na rynku nieruchomości mieszkalnych. Skutki pośrednie mogą być związane z zmianą poziomu konsumpcji gospodarstw domowych, co może prowadzić do dalszych konsekwencji dla realnej gospodarki i stabilności finansowej.
(4) Zgodnie z motywem 4 rozporządzenia ERRS/2013/1 2 ostatecznym celem polityki makroostrożnościowej jest przyczynianie się do ochrony stabilności systemu finansowego jako całości, w tym poprzez wzmacnianie odporności systemu finansowego i ograniczanie powstawania ryzyk systemowych, a tym samym zapewnianie trwałego wkładu sektora finansowego do wzrostu gospodarczego.
(5) W tym celu organy makroostrożnościowe mogą stosować jeden lub większą liczbę środków makroostrożnościowych opartych na kapitale określonych w dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/36/UE 3 i rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 575/2013 4 lub środków makroostrożnościowych ukierunkowanych na kredytobiorców, opierających się wyłącznie na prawie krajowym, w zależności od oceny ryzyk. Środki oparte na kapitale mają na celu przede wszystkim zwiększenie odporności systemu finansowego, natomiast środki ukierunkowane na kredytobiorców mogą być odpowiednie zwłaszcza w celu zapobieżenia dalszemu narastaniu ryzyk systemowych.
(6) Ponadto w zaleceniu ERRS/2013/1 zaleca się, aby państwa członkowskie ustanowiły ramy prawne umożliwiające organom makroostrożnościowym wykonywanie bezpośredniej kontroli lub kompetencji doradczych w odniesieniu do instrumentów makroostrożnościowych wskazanych w tym zaleceniu.
(7) W 2016 r. Europejska Rada ds. Ryzyka Systemowego (ERRS) przeprowadziła ocenę podatności na zagrożenia w sektorze nieruchomości mieszkalnych w całej Unii 5 . Ocena ta umożliwiła ERRS zidentyfikowanie w kilku państwach podatności na zagrożenia w średnim okresie jako źródeł ryzyka systemowego dla stabilności finansowej, co doprowadziło do wydania ostrzeżeń dla ośmiu państwom, w tym Niderlandom 6 .
(8) W 2016 r. głównym obszarem podatności na zagrożenia zidentyfikowanym na rynku nieruchomości mieszkalnych w Niderlandach było wysokie zadłużenie gospodarstw domowych, przy czym w przypadku znacznej części dłużników hipotecznych ich całkowite zadłużenie przekraczało wartość ich nieruchomości mieszkalnych. Ta podatność na zagrożenia wynika między innymi z faktu, że chociaż wzrasta udział nowych, spłacanych kredytów hipotecznych, znaczna część istniejących kredytów hipotecznych nie jest spłacana, mimo że w 2016 r. nie odnotowano oznak zawyżenia cen, a ceny nieruchomości mieszkalnych w dużych miastach powróciły do poziomów sprzed kryzysu.
(9) ERRS zakończyła niedawno systematyczną, prognostyczną ocenę podatności na zagrożenia w sektorze nieruchomości mieszkalnych na całym Europejskim Obszarze Gospodarczym (EOG) 7 .
(10) Jeśli chodzi o Niderlandy, ta niedawna ocena wykazała, że od 2016 r. zadłużenie gospodarstw domowych nieznacznie się zmniejszyło, a odsetek nowych nieamortyzujących kredytów hipotecznych również uległ dalszemu zmniejszeniu. Z drugiej strony, od 2016 r. ceny nieruchomości mieszkalnych nadal rosną, co prowadzi do miejscowego zawyżenia cen w dużych miastach. W tym kontekście wskaźnik wysokości kredytu do wartości zabezpieczenia (LTV) w odniesieniu do nowych kredytów hipotecznych pozostaje wysoki, w szczególności ze względu na fakt, że limit regulacyjny wynoszący 100 %, który ma zastosowanie do wskaźnika LTV, nie wymaga dodatkowego zabezpieczenia w przypadku spadku cen nieruchomości. Podatność na zagrożenia wynikające z tych zmian w odniesieniu do stabilności finansowej nie znalazła odzwierciedlenia w stosowaniu wag ryzyka w odniesieniu do kredytów hipotecznych w Niderlandach, które należą do najniższych w EOG.
(11) Od 2016 r. kontynuowano stopniowe obniżanie prawnie wiążącego limitu wskaźnika LTV; w 2018 r. został on obniżony do 100 % (ze 106 % w 2012 r.). W 2018 r. rząd Niderlandów ogłosił również, że stopniowo zmniejszy maksymalną stopę odliczenia odsetek od kredytów hipotecznych - z 49,5 % w 2018 r. do około 37 % w 2023 r.
(12) Mimo że niderlandzki organ makroostrożnościowy (Financieel Stabiliteitscomité) zalecił dalsze obniżenie prawnie wiążącego limitu wskaźnika LTV do poziomu 90 %, rząd Niderlandów, który jest odpowiedzialny za wdrożenie takich środków, zdecydował się nie stosować się do tego zalecenia. Ponadto, ponieważ obecne ramy prawne nie przewidują mechanizmu "działaj lub wyjaśnij brak działania" w odniesieniu do zaleceń wydanych przez organ makroostrożnościowy, rząd Niderlandów nie był formalnie zobowiązany do wyjaśnienia organowi makroostrożnościowemu swojej bezczynności, i wyjaśnił swoje stanowisko jedynie niderlandzkiemu parlamentowi. Jednakże w celu wyeliminowania zidentyfikowanych w Niderlandach obszarów podatności na zagrożenia w odniesieniu do miejscowego zawyżenia cen nieruchomości mieszkalnych i zabezpieczenia nowych kredytów hipotecznych, zmniejszyć należy limit odnoszący się do wskaźnika LTV. Ponadto nie istnieją obecnie środki makroostrożnościowe oparte na kapitale - na przykład wyższe wagi ryzyka dla kredytów hipotecznych - ograniczające zagrożenia związane z poziomem zabezpieczenia istniejących kredytów hipotecznych oraz potencjalnymi efektami wtórnymi zadłużenia gospodarstw domowych.
(13) Chociaż wskaźnik obsługi zadłużenia do dochodu (DSTI) w odniesieniu do kredytów hipotecznych ma istotne cechy ograniczające ryzyko, takie jak założenia dotyczące potencjalnego wzrostu stóp procentowych, niektóre elementy obecnej metodologii kalibracji limitów wskaźnika DSTI w Niderlandach zmniejszają skuteczność tego środka i mogą zwiększać jego skutki procykliczne dla cyklu finansowego i gospodarczego. Jakkolwiek wprowadzono korekty (takie jak np. zastosowanie czteroletnich średnich wskaźników jako danych wejściowych do kalibracji) mające na celu ograniczenie procyklicznych elementów tej metodologii, to jednak niektóre z tych elementów pozostają niezmienione.
(14) Chociaż przyczyny podatności na zagrożenia zidentyfikowane w Luksemburgu mają w dużej mierze charakter cykliczny, stoją za nimi także czynniki strukturalne, co skutkuje wyższym poziomem ryzyka systemowego. Tymi czynnikami są: (i) brak podaży mieszkań, co wywiera presję na ceny nieruchomości mieszkalnych i zadłużenie gospodarstw domowych, które decydują się na zakup własnych nieruchomości mieszkalnych, oraz (ii) możliwość odliczenia od podatku odsetek od kredytów hipotecznych, co może stanowić zachętę dla gospodarstw domowych do nadmiernego zadłużania się.
(15) W związku z tym ERRS stwierdza, że środki makroostrożnościowe stosowane w Niderlandach są częściowo odpowiednie i częściowo wystarczające do wyeliminowania podatności na zagrożenia związane z zadłużeniem gospodarstw domowych w średnim okresie. Konieczne są zatem dalsze działania w zakresie polityki ukierunkowane na ograniczenie tych podatności na zagrożenia, mogących być źródłem ryzyka systemowego. Środki zaproponowane w niniejszym zaleceniu mają na celu uzupełnienie istniejących środków makroostrożnościowych w Niderlandach.
(16) Biorąc pod uwagę fakt, że podatności na zagrożenia wynikają w pewnym stopniu z czynników strukturalnych, które wykraczają poza politykę makroostrożnościową, konieczne są inne strategie ukierunkowane na uzupełnienie i wsparcie aktualnych środków makroostrożnościowych, tak aby w bardziej skuteczny i efektywny sposób odpowiedzieć na czynniki przyczyniające się do narastania ryzyka systemowego na rynku nieruchomości mieszkalnych w Niderlandach, nie powodując nadmiernych kosztów dla niderlandzkiego systemu gospodarki realnej i systemu finansowego.
(17) Celem niniejszego zalecenia jest zarekomendowanie: a) ustanowienia w prawie niderlandzkim mechanizmu "działaj lub wyjaśnij brak działania" w odniesieniu do zaleceń wydawanych przez organ makroostrożnościowy, dotyczących uruchomienia prawnie wiążących środków ukierunkowanych na kredytobiorców; b) zaostrzenia istniejącego prawnie wiążącego limitu wskaźnika LTV; c) zmiany metodologii określania maksymalnego limitu wskaźnika DSTI; oraz d) uruchomienia środków opartych na kapitale w celu zapewnienia odporności sektora bankowego na zidentyfikowane w Niderlandach obszary podatności na zagrożenia w średnim terminie. Niniejsze zalecenie ma również na celu podkreślenie potrzeby szerszych działań w zakresie polityki mających na celu ograniczenie czynników sprzyjających rosnącemu zadłużeniu gospodarstw domowych lub je wspierających.
(18) Niniejsze zalecenie nie narusza kompetencji banków centralnych Unii w zakresie polityki pieniężnej.
(19) Zalecenia ERRS są publikowane po poinformowaniu Rady Unii Europejskiej o takim zamiarze przez Radę Generalną i umożliwieniu Radzie Unii Europejskiej zajęcia stanowiska w tym zakresie, oraz po poinformowaniu adresatów zaleceń o zamiarze ich opublikowania,
PRZYJMUJE NINIEJSZE ZALECENIE:
Sporządzono we Frankfurcie nad Menem dnia 27 czerwca 2019 r.
|
W imieniu Rady Generalnej ERRS |
|
Francesco MAZZAFERRO |
|
Szef Sekretariatu ERRS |
