Senatorowie proponują głęboką przebudowę systemu wyborczego – od zasad ustalania liczby mandatów w okręgu wyborczym, przez strukturę komisji, po zasady pracy obwodów. Projekt zakłada przywrócenie sędziowskiego składu komisji, utworzenie stanowiska sekretarza OKW oraz ograniczenie liczby komisarzy wyborczych. Łączy rozwiązania oczekiwane od lat z takimi, które mogą zwiększyć ryzyko sporów politycznych. Eksperci oceniają, że propozycja jest ambitna, lecz wymagająca dalszego dopracowania.
Ostatnie wybory parlamentarne i prezydenckie pokazały, przepisy wyborcze potrzebują zmian. W Sejmie od kilku miesięcy procedowany jest projekt poselski, a teraz własną inicjatywę przygotowali senatorowie. Uzasadniają, że ich projekt realizuje część postulatów organizacji społecznych, rekomendacji Państwowej Komisji Wyborczej (PKW) oraz Krajowego Biura Wyborczego. Niektóre regulacje mają odwrócić zmiany wprowadzone przez PiS w nowelizacji Kodeksu wyborczego z 2018 r. (ustawa z 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych). Inne proponowane zmiany wprowadza nowe4 rozwiązania oraz modyfikacje dotychczasowych przepisów.
O problemach i postulatach zmian pisaliśmy w:
Choć konstytucyjna zasada mówi, że głosy wyborców powinny być równe, to takie nie są. I to od dawna. Głos w Warszawie ma trzy razy mniejszą wartość niż na przykład w Elblągu. Mają tego świadomość politycy, wiedzą o tym wyborcy. Od lat, przed każdymi wyborami parlamentarnymi wraca sprawa turystyki wyborczej.
W dużych miastach liczba mandatów nie odzwierciedla rzeczywistej liczby mieszkańców, podczas gdy w niektórych mniejszych okręgach reprezentacja pozostaje nieproporcjonalnie wysoka. Prowadzi to do sytuacji, w której głos jednego obywatela nie wszędzie ma tę samą wagę, a zasada ta powinna być fundamentem całego systemu wyborczego – wskazuje Filip Pazderski, prawnik i socjolog z Fundacji Batorego.
Ostatnia korekta granic okręgów i liczby mandatów miała miejsce w 2021 roku, za rządów koalicji PO-PSL. Każda bowiem zmiana wymaga pełnej procedury ustawodawczej, co w praktyce uniemożliwia bieżące aktualizacje. Senacka propozycja ma rozwiązać problem niedostosowania liczby mandatów w okręgach do zmian demograficznych. Zagwarantować równość wyborów oraz umożliwić regularne i sprawne dostosowanie liczby posłów do liczby mieszkańców w okręgach, bez konieczności i każdorazowego uchwalania nowelizacji ustawy.
Czytaj też w LEX: Brak korekty demograficznej wynikającej z art. 203 Kodeksu wyborczego jako zarzut w ramach indywidualnych środków prawnych >
Proponowane rozwiązanie zakłada, że Kodeks wyborczy określałby wyłącznie numery, granice i siedziby okręgów. Sama liczba mandatów byłaby ustalana uchwałą PKW na podstawie danych z Centralnego Rejestru Wyborców. PKW miałaby obowiązek corocznej weryfikacji zasadności zmian do 31 grudnia. W przypadku niewykonania tego obowiązku uchwałę miałby podjąć zastępczo Sąd Najwyższy.
Od dawna krytykowaliśmy model, w którym dostosowanie liczby mandatów do zmian liczby ludności pozostaje w praktyce pod wpływem bieżących decyzji politycznych. Proponowana automatyzacja tego mechanizmu oraz powierzenie określania liczby mandatów PKW to krok w stronę większej neutralności i przewidywalności systemu – wskazuje Zofia Lutkiewicz, prezes Fundacji Odpowiedzialna Polityka.
Zgłasza jednoczenie wątpliwości dotyczące przejęcia przez Sąd Najwyższy kompetencji PKW w przypadku niezrealizowania obowiązku. Zwraca uwagę, że podział mandatów jest elementem konstrukcji wyborów i – w przypadku naruszenia zasad konstytucyjnych, w szczególności równości i proporcjonalności – powinien podlegać kontroli w ramach protestów wyborczych. W proponowanym modelu Sąd Najwyższy mógłby orzekałby de facto orzekać we własnej sprawie.
Przeczytaj również: Głos głosowi nierówny, ale turystyka wyborcza może być ryzykowna
Ostatnich wyborów prezydenckich pilnowała rekordowa armia wyborcza - 267 tysięcy członków obwodowych komisji wyborczej.. Co 10. członek komisji został wybrany z komitetu wyborczego, który nie wystawił kandydat, bo choć Państwowa Komisja Wyborcza zarejestrowała 44 z nich (jednym z wymogów jest zebranie 1000 podpisów poparcia), to tylko 13 z nich zdołało zarejestrować kandydata na prezydenta. Wielu ekspertów mówi wprost: cześć komitetów wyborczych jest tworzona z założenia wyłącznie po to, aby „znajomi królika” mieli szansę dorobić sobie w obwodowych komisjach wyborczych.
Państwowa Komisja Wyborcza ma świadomość, że obecna regulacja może prowadzić do pewnych patologii w obsadzie obwodowych komisji wyborczych – przyznaje Marcin Chmielnicki, rzecznik prasowy PKW. Organ wyborczy wielokrotnie apelował o zmiany w tym zakresie.
Senacki projekt ma więc uniemożliwić zgłaszanie kandydatów przez komitety, które finalnie nie biorą udziału w wyborach oraz zlikwidować nieuzasadnione uprzywilejowanie komitetów posiadających mandaty z poprzednich wyborów. Pełnomocnik wyborczy będzie mógł zgłaszać kandydatów do obwodowych komisji wyłącznie w okręgach, w których jego komitet faktycznie zarejestrował listę lub kandydata. Zabronione będzie również zgłaszanie jedocześnie przewodniczącego i jego zastępcy przez tego samego pełnomocnika.
O kontrowersjach przeczytaj w: Wiele komitetów wyborczych powstaje tylko po to, by dać zarobić znajomym
Senatorowie proponują też powrót do modelu sprzed 2018 roku, czyli powoływania członków okręgowych komisji wyborczych (OKW) wyłącznie spośród sędziów, a nie tak jak dziś osób z wykształceniem wyższym prawniczym, co ich zdaniem nie daje rękojmi apolityczności powoływanych osób. W przypadku problemów kadrowych (np. w związku z obłożeniem sędziego obowiązkami) dopuszczalne byłoby powołanie sędziego w stanie spoczynku, o ile nie ukończył on 70 lat. Kandydatury sędziów będzie zgłaszał minister sprawiedliwości, po uzgodnieniu ich liczby z PKW.
Projekt przewiduje powrót do rozwiązań sprzed 2018 roku, czyli powoływania członków OKW wyłącznie spośród sędziów. W sytuacji gdyby były problemy z obsadą sędziów (np. w związku z obłożeniem obowiązkami), projekt pozwala PKW powołać w skład okręgowej komisji wyborczej sędziego w stanie spoczynku, o ile nie ukończył on 70 lat. Kandydatury sędziów będzie zgłaszał minister sprawiedliwości, po uzgodnieniu ich liczby z PKW. Okręgowe komisje wyborcze będzie powoływać PKW.
Powierzenie wyznaczania sędziów do składu okręgowej komisji wyborczej ministrowi, a nie komisarzowi wyborczemu, jest podyktowane koniecznością zapewnienia, że Minister Sprawiedliwości, jako organ sprawujący nadzór nad działalnością administracyjną sądów, ma najszersze pojęcie o aktualnym nasyceniu poszczególnych okręgów wyborczych sędziami, jak i obłożeniu sędziów obowiązkami orzeczniczymi – uzasadniają autorzy zmian.
Projekt zmienia też sposób powołania urzędników wyborczych w gminie. Nadal powoływać ich ma Szef Krajowego Biura Wyborczego, ale wyłącznie spośród pracowników urzędu gminy, na wniosek wójta tej gminy, który ma ręczyć za kompetencje powoływanych osób.
Proponowana nowelizacja realizuje też częściowo postulat profesjonalizacji obwodowych komisji wyborczych. Wprowadza stanowisko sekretarza obwodowej komisji wyborczej - profesjonalnego, apolitycznego członka komisji odpowiedzialnego za koordynację najważniejszych działań komisji m.in.: przyjmowanie i sprawdzanie kart do głosowania, nadzorowanie przebiegu głosowania, koordynacja ustalania wyników, sporządzanie i podpisywanie protokołu oraz jego upublicznienie, pakowanie i przekazywanie protokołów odpowiednim organom. W praktyce sekretarz ma przejąć wiele dotychczasowych obowiązków przewodniczącego komisji.
Sekretarza miałby powoływać komisarz wyborczy spośród kandydatów zgłaszanych przez wójta. Kandydat musiałby też spełniać określone w projekcie warunki m.in.: być pracownikiem administracji rządowej lub samorządowej albo mieć min. dwuletni staż pracy w takich jednostkach, albo być nauczycielem mianowanym/dyplomowanym. Miałby otrzymywać dietę w wysokości 130 proc. diety przewodniczącego komisji, a także uzyskać prawo do wniesienia protestu wyborczego dotyczącego ważności wyborów lub wyniku.
Czytaj też w LEX: Ochrona danych osobowych w świetle nowych regulacji o reklamie politycznej >
Zdaniem Zofii Lutkiewicz, samo utworzenie tej funkcji nie rozwiąże wszystkich problemów organizacyjnych. Rola i zakres kompetencji sekretarza powinny zostać przemyślane szerzej, a część szczegółowych rozwiązań – zamiast w Kodeksie wyborczym – mogłaby zostać uregulowana w uchwałach PKW.
Równolegle konieczne jest systemowe wzmocnienie szkoleń członków obwodowych komisji wyborczych – profesjonalizacja całych zespołów jest kluczowa dla jakości przebiegu dnia głosowania i ustalania wyników – wskazuje eksperta.
Kompetencja powoływania komisarzy została odebrana ministrowi spraw wewnętrznych i przekazana ministrowi sprawiedliwości, który jest jednak aktywnym politykiem albo przedstawicielem partii rządzącej. Oznacza to, że nadal istnieje potencjalny wpływ polityczny na sposób funkcjonowania organów wyborczych w 49 regionach. System powoływania komisarzy i urzędników wyborczych powinien być maksymalnie odpolityczniony, tak aby wyeliminować pokusę wykorzystywania tych narzędzi do bieżących celów politycznych - podkreśla ekspert.
Projekt przewiduje także zmniejszenie maksymalnej liczby mieszkańców, dla których tworzy się stałe obwody głosowania, z 4 tys. do 3 tys. mieszkańców (uzasadnieniem jest redukcja kolejek przed lokalami).
Nowelizacja zakłada również zmiany w powoływaniu komisarzy wyborczych w trzech aspektach:
Zofia Lutkiewicz wskazuje, że części dotyczącej administracji wyborczej projekt zawiera zarówno racjonalne propozycje, jak i rozwiązania wymagające ostrożności. Pozytywnie ocenia zmniejszenie liczby komisarzy wyborczych i bardziej logiczne ich rozmieszczenie geograficzne.
Warto jednak doprecyzować zasady wyboru komisarzy. Należy rozważyć, czy minister nie powinien obligatoryjnie przedstawiać większej liczby kandydatów niż liczba stanowisk, aby PKW miała realny wybór oraz rezerwę. Uważamy też, że zmiany powinny następować po upływie kadencji, a nie poprzez ich wygaszanie. Stabilność administracji wyborczej jest wartością samą w sobie. W kontekście trwającej debaty o kształcie polskiego sądownictwa ostrożności wymaga także propozycja ograniczenia możliwości pełnienia funkcji w administracji wyborczej wyłącznie do sędziów – postuluje Zofia Lutkiewicz.
Projekt proponuje również, aby Sąd Najwyższy mógł podejmować uchwałę zmieniającą wyniki głosowania, jeśli protest wyborczy okaże się zasadny i mający wpływ na wynik głosowania. Uchwała ta nie wpłynie jednak na ostateczne wyniki wyborów ani na przydział mandatu. Jej celem ma być jedynie ujawnienie społeczeństwu rzeczywistych lub możliwie najbardziej realnych wyników głosowania. Projektodawcy podkreślają, że rozwiązanie to ma zwiększyć transparentność, odpowiedzieć na społeczne oczekiwania i pomóc odbudować zaufanie do procesu wyborczego oraz instytucji państwa.
Projekt przewiduje także:
Ta ostatnia propozycja budzi wątpliwości Fundacji Odpowiedzialna Polityka.
Przepis wymaga precyzyjniejszego określenia przesłanek jego zastosowania. Brak delegacji dla PKW może prowadzić do niejednolitej praktyki, a silne akcentowanie sztywnych terminów może wywołać presję kosztem rzetelności pracy komisji – wskazuje Zofia Lutkiewicz.
Jej zdaniem niejasne są też propozycje dotyczące skutków pozytywnie rozpatrzonych protestów wyborczych w sytuacjach wymagających korekty wyniku głosowania. Projekt nie precyzuje, w jakim składzie Sąd Najwyższy miałby podejmować uchwały w tych sprawach. Niezrozumiałe jest także założenie, że wszystkie protesty mające wpływ na wynik głosowania w obwodzie nie będą miały wpływu na wynik wyborów jako całości.
Jeżeli ustawodawca zmierza w stronę większej jawności i możliwości korekty wyników, logicznym zakończeniem tej procedury powinno być przygotowanie przez PKW korekty obwieszczenia o wynikach – uważa Zofia Lutkiewicz.
Zofia Lutkiewicz zwraca uwagę, że projekt zawiera wiele od dawna postulowanych, potrzebnych zmian, ale łączy w jednym akcie kwestie systemowe, organizacyjne i techniczne, co zwiększa ryzyko, że spór polityczny wokół całości zablokuje również rozwiązania pilne, np. korektę demograficzną. Część elementów jest też już przedmiotem prac sejmowych.
Projekt wymaga dalszych, pogłębionych prac legislacyjnych. Propozycje mogą bezpośrednio wpłynąć na zaufanie do procesu wyborczego, dlatego powinny być procedowane w sposób przejrzysty, spójny i umożliwiający szerokie porozumienie polityczne. Tylko wtedy będą wzmacniać stabilność systemu wyborczego, a nie generować kolejne wątpliwości i napięcia instytucjonalne – podsumowuje ekspertka.
