Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego Wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 1367/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 6 września 2006 r. w sprawie zastosowania postanowień Konwencji z Aarhus o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska do instytucji i organów Wspólnoty[COM(2020) 642 final - 2020/0289 (COD)].

1.

Wnioski i zalecenia

1.1.

EKES z zadowoleniem przyjmuje wniosek Komisji 1 dotyczący wzmocnienia mechanizmu wewnętrznej procedury odwoławczej zawartego w rozporządzeniu w sprawie konwencji z Aarhus 2 i docenia jego potencjał.

1.2.

EKES popiera cztery działania priorytetowe określone w komunikacie Komisji, mianowicie zobowiązanie państw członkowskich do dokonania pełnej i prawidłowej transpozycji wymogów w zakresie dostępu do wymiaru sprawiedliwości wynikających z prawa wtórnego UE, potrzebę uwzględnienia przez współprawodawców przepisów dotyczących dostępu do wymiaru sprawiedliwości w nowym i zmienionym prawie UE odnoszącym się do kwestii z zakresu środowiska, przegląd przez państwa członkowskie krajowych przepisów ustawodawczych i wykonawczych, które uniemożliwiają dostęp do wymiaru sprawiedliwości lub go utrudniają, oraz obowiązek zagwarantowania przez sądy krajowe osobom fizycznym i organizacjom pozarządowym prawa do skutecznego środka prawnego na mocy prawa UE.

1.3.

EKES zwraca jednak uwagę Komisji, że jej wniosek zawiera luki prawne, które mogą być wykorzystywane przez różne instytucje do uniknięcia odpowiedzialności.

1.4.

Na przykład EKES nie popiera propozycji Komisji dotyczącej wyłączenia aktów UE wymagających "krajowych środków wykonawczych", ponieważ istnieje realna możliwość, że wyłączenie unieważni lub zdewaluuje wniosek Komisji.

1.5.

EKES obawia się również, że umożliwienie organizacjom społeczeństwa obywatelskiego przeprowadzania przeglądu dopiero po przyjęciu środków wykonawczych wyłączyłoby wiele - a nawet większość - aktów i zaniechań UE z wewnętrznej procedury odwoławczej.

1.6.

Pomimo argumentów przedstawionych przez Komisję EKES zauważa, że niewiążące prawnie akty UE mogą mieć istotny wpływ zarówno na wdrażanie prawodawstwa UE, jak i na jego interpretację przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE).

1.7.

Partnerzy społeczni są kluczowymi podmiotami w dziedzinie ochrony środowiska, dlatego też EKES apeluje o ich wyraźne uznanie w odniesieniu do dostępu do wymiaru sprawiedliwości.

1.8.

EKES podkreśla również, że nowe rozporządzenie powinno umożliwiać wewnętrzną procedurę odwoławczą w odniesieniu do decyzji Komisji dotyczących pomocy państwa.

1.9.

EKES uważa, że należy zapewnić odpowiednią ochronę organizacji społeczeństwa obywatelskiego przed dodatkowymi obciążeniami (np. dodatkowymi kosztami i środkami biurokratycznymi) zarówno na szczeblu krajowym, jak i unijnym, tak aby sądowa procedura odwoławcza była dostępna w praktyce.

2.

Kontekst

2.1.

Wprowadzenie do konwencji z Aarhus i wniosku ustawodawczego Komisji

2.1.1.

Konwencja Europejskiej Komisji Gospodarczej ONZ (EKG ONZ) o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (konwencja z Aarhus) została przyjęta w dniu 25 czerwca 1998 r. 3 W konwencji tej określono szereg praw przysługujących społeczeństwu (osobom fizycznym i stowarzyszeniom takich osób) w odniesieniu do środowiska. Składa się ona z trzech filarów:

–

prawo każdej osoby do otrzymywania informacji dotyczących środowiska, które są w posiadaniu władz publicznych ("dostęp do informacji dotyczących środowiska"); może to obejmować informacje o stanie środowiska, ale także o polityce lub podjętych środkach, lub o stanie zdrowia i bezpieczeństwa ludzi, jeśli stan środowiska może mieć na to wpływ; wnioskodawcy są uprawnieni do uzyskania tych informacji w ciągu jednego miesiąca od złożenia wniosku i bez konieczności podawania powodów ich żądania; ponadto władze publiczne są zobowiązane, na mocy konwencji, do aktywnego rozpowszechniania informacji dotyczących środowiska będących w ich posiadaniu,

–

prawo do udziału w podejmowaniu decyzji dotyczących środowiska; władze publiczne powinny umożliwiać społeczeństwu i organizacjom pozarządowym działającym na rzecz ochrony środowiska zgłaszanie uwag dotyczących na przykład propozycji przedsięwzięć mających wpływ na środowisko lub planów i programów mających znaczenie dla środowiska, należycie uwzględniać te uwagi przy podejmowaniu decyzji oraz zapewniać informacje o ostatecznych decyzjach i ich powodach ("udział społeczeństwa w podejmowaniu decyzji dotyczących środowiska"),

2.1.2.

UE jest stroną konwencji z Aarhus. Rozporządzenie w sprawie konwencji z Aarhus przyjęte w 2006 r. 4 przyczynia się do realizacji zobowiązań instytucji i organów UE wynikających z tej konwencji.

2.1.3.

W komunikacie w sprawie Europejskiego Zielonego Ładu 5 Komisja zobowiązała się, że "rozważy przegląd rozporządzenia w sprawie konwencji z Aarhus w celu poprawy dostępu do administracyjnej i sądowej kontroli na szczeblu UE dla obywateli i organizacji pozarządowych, które mają obawy co do legalności decyzji wywierających wpływ na środowisko" oraz "podejmie również działania w celu poprawy ich dostępu do wymiaru sprawiedliwości przed sądami krajowymi we wszystkich państwach członkowskich".

2.1.4.

W dniu 14 października 2020 r. Komisja Europejska przyjęła wniosek ustawodawczy zmieniający rozporządzenie w sprawie konwencji z Aarhus 6 , mający na celu "usprawnienie wdrażania konwencji z Aarhus" poprzez zmianę mechanizmu wewnętrznej procedury odwoławczej "na potrzeby organizacji pozarządowych w odniesieniu do aktów administracyjnych i zaniechań instytucji i organów UE".

2.1.5.

W oparciu o wyroki TSUE odnoszące się do znaczenia konwencji z Aarhus w porządku prawnym Unii, Komisja Europejska podkreśliła w swym wniosku, że procedury sądowe i administracyjne dotyczące dostępu do wymiaru sprawiedliwości w zakresie prawa ochrony środowiska są zasadniczo objęte prawem państw członkowskich. Każde usprawnienie dostępu do administracyjnej i sądowej procedury odwoławczej na poziomie UE ma zatem charakter uzupełniający w stosunku do dostępu do wymiaru sprawiedliwości w unijnych sprawach dotyczących środowiska na poziomie sądów krajowych w państwach członkowskich.

2.1.6.

Sądy krajowe mają obowiązek udzielić dostępu do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska na podstawie art. 9 ust. 2 i art. 9 ust. 3 konwencji, również przy wdrażaniu unijnego prawa ochrony środowiska. Jeżeli jednak na szczeblu krajowym zainteresowane organizacje pozarządowe odkryją niedociągnięcia w przyjętych procedurach administracyjnych, powinny w pierwszej kolejności wnieść środek zaskarżenia do właściwego sądu krajowego w danym państwie członkowskim. Następnie zyskują one dostęp do TSUE w drodze procedury odesłania prejudycjalnego przewidzianej w art. 267 TFUE. Procedura ta może również dotyczyć ważności aktów przyjętych przez instytucje Unii.

2.2.

Streszczenie dokumentu Komisji Europejskiej

2.2.1.

Zmiany proponowane przez Komisję mają w szczególności na celu poprawę możliwości zwracania się przez organizacje pozarządowe działające na rzecz ochrony środowiska do instytucji UE o wszczęcie procedury odwoławczej dotyczącej aktów, które ich zdaniem mogą naruszać unijne prawo ochrony środowiska.

2.2.2.

Powinno to sprzyjać otwartości i odpowiedzialności w zakresie ochrony środowiska, przyczynić się do większej przejrzystości i skuteczniejszej realizacji celów UE dotyczących ochrony środowiska, a tym samym pomóc w osiągnięciu systemowych zmian społecznych wymaganych w ramach Europejskiego Zielonego Ładu.

2.2.3.

Wniosek zmienia rozporządzenie (WE) nr 1367/2006, które zostało przyjęte przez Parlament Europejski i Radę w 2006 r. w następstwie ratyfikowania przez UE konwencji z Aarhus w 2005 r.

2.2.4.

W 2017 r. Komitet ds. Przestrzegania Konwencji z Aarhus stwierdził, że UE nie wypełniła swoich zobowiązań w zakresie dostępu do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska. Wniosek ustawodawczy Komisji ma zapewnić uwzględnienie tych ustaleń.

2.2.5.

Wnioskowi ustawodawczemu towarzyszy komunikat Komisji 7 mający na celu ułatwienie dostępu do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska osobom fizycznym i organizacjom pozarządowym w państwach członkowskich UE.

2.2.6.

Organy krajowe i lokalne podejmują wiele ważnych decyzji podczas stosowania unijnego prawa ochrony środowiska, na przykład przy udzielaniu pozwoleń na projekty infrastrukturalne lub instalacje przemysłowe, które mogą zanieczyszczać środowisko i glebę, powietrze lub wodę.

2.2.7.

Ważne jest, aby poprawić również kontrolę publiczną nad tymi decyzjami. Komisja podejmie środki, aby pomóc państwom członkowskim w usprawnieniu ich systemów, takie jak szkolenia, wymiana informacji i budowanie zdolności, ale jest również gotowa podjąć działania prawne w przypadku naruszania prawa UE.

2.3.

Dalsze kroki

2.3.1.

Wniosek Komisji będzie teraz przedmiotem negocjacji Parlamentu Europejskiego i Rady, a następnie zostanie przez nie przyjęty. Komisja będzie konstruktywnie współpracować z obiema tymi instytucjami, aby ułatwić przyjęcie zmienionego rozporządzenia w sprawie konwencji z Aarhus przed spotkaniem stron konwencji z Aarhus w październiku 2021 r.

3.

Uwagi ogólne

3.1.

EKES przypomina wnioski ze swojej poprzedniej opinii zatytułowanej "Dostęp do wymiaru sprawiedliwości na szczeblu krajowym w odniesieniu do środków wykonawczych dotyczących prawa UE w zakresie ochrony środowiska" 8 :

3.1.1.

EKES uznaje, że spójność w dostępie do wymiaru sprawiedliwości w całej UE jest niezbędnym czynnikiem leżącym u podstaw jednolitego rynku i spójnego wdrażania w obrębie UE praw zapisanych w unijnym prawodawstwie. Ponadto spójność ta zapewnia rynkom i inwestorom niezbędną jasność i pewność.

3.1.2.

EKES popiera konwencję z Aarhus oraz jej pełne wdrożenie przez UE i w ramach UE. W tym celu strony konwencji powinny w pełni zatwierdzić ustalenia dotyczące przestrzegania konwencji, dokonane przez Komitet ds. Przestrzegania Konwencji z Aarhus, który został powołany przez te same strony.

3.1.3.

W globalnym kontekście, kiedy dochodzi do nękania i prześladowania obrońców środowiska, UE powinna odgrywać wiodącą rolę w ułatwianiu dostępu do wymiaru sprawiedliwości.

3.1.4.

Ważne jest priorytetowe potraktowanie - wraz z organizacjami pozarządowymi zajmującymi się środowiskiem oraz społeczeństwem obywatelskim - szerokiego i ambitnego podejścia do sposobów i obszarów możliwej poprawy przez UE wykonywania postanowień konwencji i zapewnienia dostępu do wymiaru sprawiedliwości w obrębie instytucji UE i przez te instytucje. Należy również opracować równoległe i komplementarne podejście do kwestii dostępu do wymiaru sprawiedliwości w obrębie instytucji UE i przez te instytucje, wraz z powiązanymi wytycznymi i działaniami wdrażającymi.

3.2.

EKES przypomina również swoje stanowisko wyrażone w opinii zatytułowanej "Działania UE na rzecz poprawy przestrzegania prawa ochrony środowiska i zarządzania środowiskiem" 9 , zgodnie z którym aktualne braki podważają publiczne zaufanie do skuteczności przepisów UE, i zwraca się do państw członkowskich i Komisji Europejskiej, by zmobilizowały znaczące środki w celu zatrudnienia dodatkowych pracowników na potrzeby kontroli wdrażania zarządzania środowiskiem i przepisów ochrony środowiska.

3.3.

EKES, odnosząc się do swojej opinii zatytułowanej "Bardziej konstruktywna rola społeczeństwa obywatelskiego we wdrażaniu prawa ochrony środowiska" 10 , ponownie apeluje, by Komisja Europejska:

3.3.1.

pracowała nad poprawą dostępu społeczeństwa obywatelskiego do wymiaru sprawiedliwości (np. nad prawem organizacji społeczeństwa obywatelskiego do wniesienia sprawy do Trybunału Sprawiedliwości oraz nad tym, by istnieli wyspecjalizowani sędziowie i prokuratorzy na szczeblu unijnym, krajowym i lokalnym);

3.3.2.

zapewniła osobom fizycznym możliwość bezpośredniego zwracania się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej - tak jak to się dzieje w przypadku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka - w kwestiach dotyczących transpozycji prawa UE do prawa krajowego w razie wyczerpania krajowych środków odwoławczych;

3.3.3.

rozważyła ustanowienie wobec państw członkowskich nakazu ochrony środowiska w kwestiach innych niż sytuacje nadzwyczajne; przewidywałby on zawieszenie prac w oczekiwaniu na decyzję sądu pierwszej instancji w przypadku wystąpienia jakichkolwiek bezpośrednich szkód dla środowiska;

3.3.4.

stworzyła odpowiedni mechanizm zapewniający inwestowanie środków uzyskiwanych z kar zapłaconych za szkody środowiskowe w działania mające wesprzeć ochronę środowiska.

4.

Uwagi szczegółowe

4.1.

EKES z zadowoleniem przyjmuje wniosek Komisji dotyczący wzmocnienia mechanizmu wewnętrznej procedury odwoławczej zawartego w rozporządzeniu w sprawie konwencji z Aarhus i docenia jego potencjał.

4.2.

EKES popiera cztery działania priorytetowe określone w komunikacie Komisji, mianowicie zobowiązanie państw członkowskich do dokonania pełnej i prawidłowej transpozycji wymogów w zakresie dostępu do wymiaru sprawiedliwości wynikających z prawa wtórnego UE, potrzebę uwzględnienia przez współprawodawców przepisów dotyczących dostępu do wymiaru sprawiedliwości w nowym i zmienionym prawie UE odnoszącym się do kwestii z zakresu środowiska, przegląd przez państwa członkowskie krajowych przepisów ustawodawczych i wykonawczych, które uniemożliwiają dostęp do wymiaru sprawiedliwości lub go utrudniają, oraz obowiązek zagwarantowania przez sądy krajowe osobom fizycznym i organizacjom pozarządowym prawa do skutecznego środka prawnego na mocy prawa UE.

4.3.

EKES podkreśla jednak, że działania te nie zastępują odpowiedniego dostępu do TSUE za pomocą wniosku o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej ani potrzeby przyjęcia dyrektywy horyzontalnej regulującej dostęp do wymiaru sprawiedliwości na szczeblu państw członkowskich.

4.4.

EKES zgadza się z Komisją co do potrzeby poprawy wdrażania i egzekwowania unijnego prawa ochrony środowiska przez państwa członkowskie oraz instytucje UE ze względu na konieczność realizacji celów i obietnic w ramach Europejskiego Zielonego Ładu.

4.5.

EKES ostrzega w związku z tym Komisję, że omawiany wniosek zawiera problematyczne luki prawne, które mogą być wykorzystywane przez instytucje do uniknięcia odpowiedzialności.

4.6.

EKES przypomina Komisji, że organizacje społeczeństwa obywatelskiego, w tym wszyscy partnerzy społeczni, domagają się od UE zapewnienia solidnych mechanizmów egzekwowania prawa umożliwiających im pociąganie instytucji UE do odpowiedzialności w przypadku, gdy nie realizują one celów w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi.

4.7.

EKES uważa, że jeżeli do omawianego wniosku nie zostaną wprowadzone odpowiednie zmiany, nie przyczyni się on do pociągania instytucji UE do odpowiedzialności ani nie zapewni przestrzegania zobowiązań UE wynikających z prawa międzynarodowego.

4.8.

EKES nie popiera propozycji Komisji, by wyłączyć akty UE wymagające "krajowych środków wykonawczych". Istnieje realna możliwość, że wyłączenie unieważni lub zdewaluuje wniosek Komisji.

4.9.

Ponieważ często nie jest jasne, które akty UE będą wymagały środków wykonawczych, EKES uważa, że można by uniknąć opóźnień i niepewności prawa, gdyby we wniosku umożliwiono organizacjom społeczeństwa obywatelskiego zwracanie się o wszczęcie procedury odwoławczej dotyczącej takich aktów nie tylko dopiero po przyjęciu środków wykonawczych. EKES obawia się, że sformułowanie to spowoduje wykluczenie wielu, a nawet większości, aktów i zaniechań UE z wewnętrznej procedury odwoławczej. EKES podkreśla w związku z tym, że dostęp do sądów krajowych, z możliwością odesłania prejudycjalnego, nie zastępuje dostępu do mechanizmu wewnętrznej procedury odwoławczej.

4.10.

EKES uważa, że definicja aktów administracyjnych powinna być zgodna z od dawna utrwalonym orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE), tak aby wszystkie prawnie wiążące akty były objęte mechanizmem wewnętrznej procedury odwoławczej, w tym akty przygotowawcze stanowiące podstawę rozporządzeń, a tym samym by były zgodne z zasadą ostrożności, która ma zasadnicze znaczenie dla sporów dotyczących środowiska.

4.11.

EKES uważa również, że definicja aktów administracyjnych podlegających kontroli administracyjnej i sądowej nie jest wyczerpująca i wymaga zdecydowanego wyjaśnienia w tym sensie, że wszystkie akty administracyjne dotyczące środowiska mogą być analizowane.

4.12.

EKES jest również zdania, że niewiążące prawnie akty UE mogą mieć istotny wpływ zarówno na wdrażanie prawodawstwa UE, jak i na jego interpretację przez TSUE. Tego rodzaju akty powinny zatem również podlegać wewnętrznej procedurze odwoławczej.

4.13.

EKES podkreśla również, że wniosek powinien umożliwiać wewnętrzną procedurę odwoławczą w odniesieniu do decyzji Komisji dotyczących pomocy państwa. Jak potwierdził TSUE 11 , Komisja Europejska musi przestrzegać unijnego prawa ochrony środowiska podczas przyjmowania decyzji dotyczących pomocy państwa, dlatego też kluczowe znaczenie ma możliwość zakwestionowania tych decyzji przez organizacje społeczeństwa obywatelskiego, jeżeli uznają one, że Komisja nie spełniła tego wymogu.

4.14.

EKES uważa, że należy zapewnić odpowiednią ochronę organizacji społeczeństwa obywatelskiego przed dodatkowymi obciążeniami (np. dodatkowymi kosztami i środkami biurokratycznymi) zarówno na szczeblu krajowym, jak i unijnym, tak aby sądowa procedura odwoławcza była dostępna w praktyce.

4.15.

Rozporządzenie w sprawie konwencji z Aarhus powinno stanowić, że TSUE podczas przeprowadzania sądowej procedury odwoławczej w odniesieniu do decyzji dotyczącej wewnętrznej procedury odwoławczej musi zbadać zgodność z prawem materialnym i formalnym tej decyzji.

4.16.

EKES podkreśla potrzebę spójnego uregulowania w tym sensie, że wszelkie proceduralne terminy kontroli administracyjnej lub sądowej mają zastosowanie dopiero wtedy, gdy znana jest treść zaskarżonego aktu administracyjnego dotyczącego ważnego interesu publicznego chronionego prawem ochrony środowiska i nieodwracalności szkód ekologicznych. Jest to konieczne, aby uniknąć praktyk mogących naruszać art. 9 konwencji z Aarhus i orzecznictwo TSUE (zob. sprawa C-261/18, Komisja przeciwko Irlandii 12 ), które prowadzą do arbitralności.

4.17.

Co nie mniej ważne, partnerzy społeczni są kluczowymi podmiotami w dziedzinie ochrony środowiska, dlatego też EKES apeluje o wyraźne dostrzeżenie ich roli w kontekście do dostępu do wymiaru sprawiedliwości. EKES uważa, że art. 11 rozporządzenia z Aarhus jest obecnie niezgodny z art. 2 ust. 5 konwencji z Aarhus i że należy go zmienić, aby nie ograniczać dostępu organizacji społeczeństwa obywatelskiego do wymiaru sprawiedliwości, pod warunkiem że wystarczy, by organizacja pozarządowa miała między innymi na celu ochronę środowiska.

Wnioski o konsultację	Parlament Europejski, 19.10.2020
	Rada, 20.10.2020
Podstawa prawna	Art. 192 ust. 1 i art. 304 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej
Decyzja Prezydium	28.10.2020
Sekcja odpowiedzialna	Sekcja Rolnictwa, Rozwoju Wsi i Środowiska Naturalnego
Data przyjęcia przez sekcję	11.1.2021
Data przyjęcia na sesji plenarnej	27.1.2021
Sesja plenarna nr	557
Wynik głosowania	254/2/7
(za/przeciw/wstrzymało się)

Identyfikator:	Dz.U.UE.C.2021.123.66
Rodzaj:	opinia
Tytuł:	Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego Wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 1367/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 6 września 2006 r. w sprawie zastosowania postanowień Konwencji z Aarhus o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska do instytucji i organów Wspólnoty[COM(2020) 642 final - 2020/0289 (COD)].
Data aktu:	2006-09-06
Data ogłoszenia:	2021-04-09

	Christa SCHWENG
	Przewodnicząca
	Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego

Dz.U.UE.C.2021.123.66