Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego "Wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej oraz uchylającego wspólne działanie Rady 98/700/WSiSW, rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1052/2013 oraz rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/1624" - Wkład Komisji Europejskiej w spotkanie przywódców w Salzburgu w dniach 19-20 września 2018 r. [COM(2018) 631 final - 2018/0330 (COD)].

1.

Wnioski i zalecenia

1.1.

Komitet jest przekonany, że na obszarze, na którym możliwy jest swobodny przepływ osób, granice zewnętrzne stanowią wspólne granice, a osoby wkraczające na jakąkolwiek część terytorium Unii wkraczają na wspólną przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości Unii Europejskiej, ze wszystkimi prawami i obowiązkami, które z tego wynikają dla obywateli oraz dla instytucji krajowych i europejskich.

1.2.

EKES stanowczo wzywa do usprawnienia zarządzania migracjami przez podejmowanie wspólnie z państwami wysiłków na rzecz zwalczania głębokich przyczyn skłaniających ludzi do poszukiwania lepszego życia poza swoją ojczyzną.

1.3.

Ze względu na brak wspólnych dla wszystkich państw członkowskich ram prawnych dotyczących wspólnej polityki w dziedzinie migracji i pomocy rozwojowej w krajach, z których pochodzą emigranci, EKES zaleca, by wstrzymać się z przekazaniem Komisji uprawnień do przyjmowania aktów dotyczących samodzielnego ustalania wspólnej polityki.

1.4.

EKES popiera stanowczo propozycję wyposażenia Agencji we własny stały pion operacyjny liczący 10 tys. osób, która w ten sposób zyskałaby zdolność konieczną do tego, by we współpracy z państwami członkowskimi zapewnić:

1.5.

EKES zaleca, by współpraca Agencji z organami administracji krajowej, która tradycyjnie odpowiada za kontrole graniczne, była określana i organizowana na szczeblu europejskim.

1.6.

Zdaniem EKES-u równie istotne jest, by opracować jasną i wspólną definicję zadań Agencji i w ten sposób zapobiec powielaniu funkcji i konfliktów kompetencji. Dlatego zwraca się, by w jasny i przejrzysty sposób określono strukturę zarządzania między pracownikami upoważnionymi przez Agencję i urzędnikami krajowymi.

1.7.

EKES zaleca, by w obliczu szczególnych i wyjątkowo trudnych wyzwań na granicach zewnętrznych Agencja miała możliwość podjęcia działań, na wniosek zainteresowanego państwa członkowskiego, w zakresie organizacji i koordynacji szybkich interwencji na granicy, w tym przez uzgodnione z zainteresowanym państwem członkowskim i koordynowane przez to państwo rozmieszczanie zespołów ze stałej służby z własnym nowoczesnym wyposażeniem. Przy czym zainteresowane państwo członkowskie powinno zachować kontrolę nad zarządzaniem granicami i odpowiedzialność w tym zakresie.

1.8.

EKES zgadza się z zaleceniami dla pracowników Agencji, zarówno odnośnie do poszanowania życia ludzkiego i ograniczeń dotyczących użycia broni palnej, jak i odmowy bądź wydawania wiz na granicy, gdyż w obu przypadkach chodzi o istotne prerogatywy administracji odpowiedzialnej za porządek publiczny w państwach członkowskich.

1.8.1.

W tym względzie Komitet zaleca, by w obu przypadkach państwa członkowskie przywołały zasadę pomocniczości i by regulamin pracowniczy Agencji priorytetowo traktował pewne wymogi, zwłaszcza w zakresie zachowania poufności.

1.9.

EKES zaleca stanowczo, by przeanalizowano wnikliwie mechanizmy kontroli omówione w załączniku V, rozdział 3 wniosku, na wypadek naruszenia przepisów przez pracowników. Mechanizmy te powinny przewidywać skierowanie sprawy do sądów UE.

1.10.

Ze względu na rolę przypisaną Agencji, na wypadek zatrzymania osób i ich ewentualnego powrotu do krajów pochodzenia, Komitet zaleca, by personelowi statutowemu zapewniono moduły szkoleniowe mające na celu poszanowanie praw podstawowych.

1.11.

Komitet uważa, że niezbędne jest, by Agencja przeznaczyła sporą część swego budżetu na modernizację wyposażenia.

1.12.

Zdaniem EKES-u wieloletni cykl polityki strategicznej w zakresie europejskiego zintegrowanego zarządzania granicami powinien zostać opracowany przez PE i Radę, po konsultacji z Komitetem, natomiast roczne planowanie należy przekazać Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej wraz z obowiązkiem rocznych sprawozdań ze zrealizowanych działań, wykorzystanego budżetu i wykonanych zadań.

1.13.

Jeżeli chodzi o współpracę międzynarodową, Komitet zaleca ścisłe powiązanie działań przewidzianych we wniosku dotyczącym rozporządzenia z opracowywaniem innych stosownych kierunków polityki, zwłaszcza poprzez umowę z Kotonu.

1.14.

Komitet zaleca, by poprzez uczestnictwo odpowiednich organizacji rozwinięto forum konsultacyjne wspomagające Agencję. Wnosi, by do działalności forum włączono również za jego własnym pośrednictwem zorganizowane społeczeństwo obywatelskie.

2.

Wprowadzenie

2.1.

Na obszarze, w którym możliwy jest swobodny przepływ osób, granice zewnętrzne, liczące obecnie ponad 50 tys. kilometrów, stanowią wspólne granice, w związku z czym problemy bezpieczeństwa w jednym państwie członkowskim lub na jego granicach zewnętrznych mogą potencjalnie wpływać na wszystkie państwa członkowskie.

2.1.1.

Wzajemne zaufanie jest zatem podstawą wspólnej przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, zwłaszcza w obliczu nowych wyzwań, powszechnych zagrożeń i nieprzewidywalnych zjawisk, które wymagają ściślejszej współpracy, interwencji wykwalifikowanych pracowników i lepszego informowania, w związku z czym zasadniczo należy dążyć do konkretnej realizacji zasady solidarności, która łączy i wzmacnia ogół wartości wszystkich państw członkowskich.

2.2.

Zasady dotyczące granic zostały wprowadzone w ramach Traktatu z Lizbony w tytule V części trzeciej TFUE, w rozdziale poświęconym politykom dotyczącym kontroli granicznej, azylu i imigracji, przewidującym ustanowienie "systemu zintegrowanego zarządzania granicami zewnętrznymi" określonego w art. 77 ust. 1 lit. c) TFUE, i mają na celu stworzenie "przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości"

2.3.

Z litery samych traktatów wynika, że swobodnemu przepływowi obywateli w Unii powinna koniecznie odpowiadać wspólna polityka w zakresie zarządzania przepływami migracyjnymi osób z państw trzecich i ich kontroli.

2.3.1.

Dalsze przedłużanie obecnych i niewystarczających kontroli na granicach zewnętrznych lub ponowne wprowadzenie kontroli wewnętrznych, które nie spełniają potrzeb dzisiejszych czasów, spowodowałoby wysokie koszty gospodarcze dla całej UE, z poważną szkodą dla jednolitego rynku, który jest jednym z największych osiągnięć integracji europejskiej.

2.4.

Europejskie zintegrowane zarządzanie granicami, oparte na szablonie czteropoziomowej kontroli dostępu, obejmuje:

2.5.

Po utworzeniu, w latach 2002-2003, sieci ekspertów krajowych pod auspicjami wspólnego zespołu ekspertów o nazwie SCIFA 1 utworzono europejską agencję koordynującą kontrolę graniczną, ustanawiając agencję Frontex 2 .

2.6.

W celu ulepszenia kontroli zewnętrznych granic państw członkowskich i strefy Schengen w oparciu o doświadczenia Europejskiej Agencji Straży Granicznej i Przybrzeżnej agencja koordynująca została zastąpiona w 2016 r. 3 przez Europejską Straż Graniczną i Przybrzeżną mającą na celu:

2.7.

Europejska Agencja Straży Granicznej i Przybrzeżnej od momentu ustanowienia w październiku 2016 r. stanowiła newralgiczne centrum UE w zakresie operacji powrotowych 4 , skutecznie wspierające państwa członkowskie w operacjach powrotowych migrantów niemających prawa do pozostania w UE.

2.8.

Parlament Europejski wypowiedział się w tej sprawie w różnych rezolucjach i wyraził "głębokie zaniepokojenie odnośnie do wdrażania rozporządzenia w sprawie Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej ((UE) 2016/1624)", a także podkreślił konieczność, "aby Europejska Agencja Straży Granicznej i Przybrzeżnej prowadziła operacje wielozadaniowe w odpowiedzi na zapotrzebowanie na obecność zasobów poszukiwawczo-ratowniczych na morzu" 5 oraz konieczność wprowadzenia strategii europejskiego zintegrowanego zarządzania granicami.

2.9.

Komitet przyjął rezolucję 6 w obronie strefy Schengen, w której zwrócił się do Rady i państw członkowskich o zapewnienie swobodnego przepływu osób, a także podkreślił w swojej opinii 7 potrzebę zapewnienia "poprawy przejrzystości zarządzania agencją Frontex i jej działań, a także większej rozliczalności agencji".

2.10.

EKES położył również nacisk 8 na potrzebę poprawy "współpracy między agencją Frontex a władzami krajowymi", "koordynacji między poszczególnymi agencjami i instytucjami, które posiadają kompetencje w dziedzinie kontroli granicznych, patrolowania wybrzeży, bezpieczeństwa morskiego, ratownictwa morskiego, ceł i rybołówstwa", a także zwrócił uwagę, że zarządzaniu granicami zewnętrznymi powinno towarzyszyć "jednoczesne przekształcenie wspólnego europejskiego systemu azylowego".

2.11.

"W przypadku osób znajdujących się w sytuacji zagrożenia życia lub bezpieczeństwa na zewnętrznych - lądowych lub morskich - granicach Unii, pierwszym obowiązkiem straży granicznej i innych organów działających na miejscu jest ratowanie takich osób i udzielenie im właściwej pomocy" 9 .

2.12.

EKES, jak podkreślono w Europejskim programie w zakresie migracji oraz w globalnym porozumieniu w sprawie bezpiecznej, uporządkowanej i legalnej migracji 10 , stanowczo wzywa do usprawnienia zarządzania migracjami przez zwalczanie "głębokich przyczyn skłaniających ludzi do poszukiwania lepszego życia w innym miejscu".

3.

Wniosek Komisji

3.1.

Wniosek KE ma na celu zreformowanie Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej poprzez określenie nowych zdolności Agencji, w szczególności poprzez ustanowienie stałej służby Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej oraz nabywanie przez Agencję własnego sprzętu także w celu odpowiedniego wykonywania innych nowych lub zaktualizowanych zadań.

3.2.

Na podstawie ogólnych kosztów związanych z dotychczasowym i przyszłym mandatem wynoszących 1,22 mld EUR w latach 2019-2020 i 11,27 mld EUR w latach 2021-2027 Komisja proponuje ustanowienie do 2020 r. stałej służby Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej posiadającej uprawnienia wykonawcze i liczącej 10 tys. pracowników operacyjnych EBCG 11 , tak aby Agencja posiadała własny skuteczny i elastyczny pion operacyjny w celu dostosowania jej zaangażowania do potrzeb operacyjnych.

3.3.

Utworzenie stałej służby powinno umożliwić prawidłowe funkcjonowanie europejskiej straży granicznej i przybrzeżnej, w ramach której państwa członkowskie, Unia oraz agencje UE 12 , zwłaszcza Europejska Agencja Straży Granicznej i Przybrzeżnej, powinny być odpowiednio skoordynowane i współpracować na rzecz osiągnięcia wspólnych i współdzielonych celów politycznych.

3.4.

Z zakresu stosowania wniosków wyklucza się Królestwo Danii, Irlandię i Zjednoczone Królestwo (z wyjątkiem ewentualnej możliwości współpracy, którą należy określić), natomiast ich zastosowanie zostałoby zawieszone odnośnie do Gibraltaru. Z kolei ich zastosowanie zostałoby rozszerzone na Islandię, Konfederację Szwajcarską i Księstwo Liechtensteinu jako rozwinięcie przepisów dotyczących Schengen.

4.

Uwagi ogólne

4.1.

Komitet jest przekonany, że na obszarze, na którym możliwy jest swobodny przepływ osób, granice zewnętrzne powinny być uznawane za wspólne granice, a osoby wkraczające na jakąkolwiek część terytorium Unii wkraczają na wspólną przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, ze wszystkimi prawami i obowiązkami, które z tego wynikają.

4.2.

EKES uważa, że zbyt długo zwlekano z wdrożeniem systemu zintegrowanego zarządzania granicami zewnętrznymi, przewidzianego w art. 77 ust. 2 lit. d) TFUE, zgodnie ze wspólną dla wszystkich państw członkowskich definicją, którą należy bezzwłocznie przyjąć.

4.3.

Komitet podziela pogląd, zgodnie z którym przez zapewnienie Agencji własnego, solidnego pionu operacyjnego UE powinna dysponować niezbędnymi zdolnościami ochrony granic zewnętrznych, zapobiegania wtórnym przepływom oraz skutecznej realizacji operacji powrotów migrantów o nieuregulowanym statusie.

4.4.

Komitet był pierwszą instytucją, która zaproponowała utworzenie europejskiej straży granicznej 13 i w pełni popiera ten cel ukierunkowany na zapewnienie bezpieczeństwa granic zewnętrznych przez utworzenie stałej służby i skuteczne europejskie zintegrowane zarządzanie granicami zewnętrznymi. W duchu wspólnej odpowiedzialności zadaniem Agencji powinno być regularne monitorowanie zarządzania granicami zewnętrznymi, nie tylko dzięki wiedzy o sytuacji i analizie ryzyka, ale również dzięki obecności w państwach członkowskich ekspertów będących jej pracownikami.

4.5.

EKES uważa, że w wypadku szczególnych i wyjątkowo trudnych wyzwań na granicach zewnętrznych Agencja ma możliwość podjęcia działań, na wniosek państwa członkowskiego, w zakresie organizacji i koordynacji szybkich interwencji na granicy, w tym przez uzgodnione z zainteresowanym państwem członkowskim i koordynowane przez to państwo rozmieszczanie zespołów ze stałej służby Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej. Przy czym zainteresowane państwo członkowskie pozostaje odpowiedzialne za zarządzanie swoimi odcinkami granic zewnętrznych.

4.6.

EKES popiera, aby Komisja podejmowała decyzje o pojedynczych interwencjach agencji "w sytuacjach wyjątkowych i zgodnie z przejrzystą procedurą, informując o tym natychmiast europejskich prawodawców" 14 . Uważa jednak, że jest za wcześnie na przekazanie Komisji stałych uprawnień do przyjmowania aktów odnośnie do samodzielnego ustalania priorytetów polityki i opracowywania wytycznych strategicznych w sprawie zintegrowanego zarządzania granicami, biorąc pod uwagę brak wspólnych i przyjętych przez wszystkie państwa członkowskie ram w zakresie unijnej polityki migracyjnej i pomocy rozwojowej w krajach pochodzenia migrantów.

4.7.

Komitet popiera natomiast możliwość przekazania Komisji uprawnień wykonawczych odnośnie do podręczników EUROSUR i FADO, wspólnych standardów dotyczących obrazów sytuacji i zarządzania ryzykiem oraz wsparcia finansowego dla stałej służby.

4.8.

Zdaniem EKES-u wieloletni cykl polityki strategicznej w zakresie europejskiego zintegrowanego zarządzania granicami powinien zostać opracowany przez PE i Radę, po konsultacji z Komitetem, podczas gdy roczne planowanie należy przekazać Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej zgodnie z planem działań określonym przez zarząd Agencji z zastrzeżeniem rocznych sprawozdań ze zrealizowanych działań, wykorzystanego budżetu i wykonanych zadań.

4.9.

Komitet uważa, że należy rozwinąć forum konsultacyjne mające na celu wspieranie dyrektora wykonawczego i zarządu Agencji w kwestiach związanych z prawami podstawowymi i wdrażaniem wieloletniego cyklu polityki strategicznej, z udziałem Europejskiego Urzędu Wsparcia w dziedzinie Azylu (EASO), Agencji Praw Podstawowych Unii Europejskiej, Wysokiego Komisarza Narodów Zjednoczonych ds. Uchodźców i innych odpowiednich organizacji. Wzywa, by za jego własnym pośrednictwem włączono zorganizowane społeczeństwo obywatelskie w działalność tego forum.

5.

Uwagi szczegółowe

5.1.

EKES stanowczo zaleca wnikliwe przeanalizowanie mechanizmów kontroli, o których mowa w załączniku V, zarówno odnośnie do zastosowania broni palnej, jak i odmowy lub przyznawania wiz na granicach, gdyż w obu przypadkach chodzi o istotne uprawnienia organów administracji odpowiedzialnych za porządek publiczny w państwach członkowskich.

5.1.1.

Taką samą uwagę należy zwrócić na załącznik III i V, by zapewnić spójność przepisów krajowych i europejskich i zapobiegać różnicom w postępowaniu osób, które pracują wprawdzie w tym samym miejscu i posiadają jednakowe kompetencje i kwalifikacje, lecz zostały zaangażowane na odmiennych zasadach.

5.2.

Należy w jednoznaczny sposób zagwarantować poziom obowiązków przewidziany w państwach członkowskich, szczególnie w odniesieniu do poufności.

5.3.

EKES uważa, że ze względu na obecność różnych służb na granicach - ds. ceł, zdrowia roślin, bezpieczeństwa, finansów, imigracji i repatriacji, mediacji kulturowej, a także urzędników zajmujących się prawami podstawowymi, pracowników EASO i ETIAS, analityków EUROSUR, urzędników łącznikowych oraz krajowych funkcjonariuszy kontroli granicznej i funkcjonariuszy Agencji - niezbędne jest zapewnienie materiałów do ustawicznego kształcenia zawodowego wspólnych dla różnych służb i agencji 15 .

5.4.

Konieczne jest również zapewnienie, by pracownicy Agencji i służby krajowe nie byli traktowani w odmienny sposób i by mieli takie same warunki pracy, szkolenia, kompetencje i kwalifikacje, a także by wykonywali jednakowe zadania.

5.5.

Jeżeli chodzi o współpracę międzynarodową, Komitet zaleca ścisłe powiązanie działań przewidzianych we wniosku dotyczącym rozporządzenia z innymi stosownymi nurtami polityki, a także z działaniami objętymi umowami gospodarczo-handlowymi, szczególnie w ramach dialogu między UE i krajami AKP prowadzonego na mocy umowy z Kotonu.

Wniosek o konsultację	Komisja, 29.10.2018
	Parlament Europejski, 22.10.2018
Podstawa prawna	Art. 304 TFUE
Sekcja odpowiedzialna	Sekcja Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Obywatelstwa
Data przyjęcia na sesji plenarnej	12.12.2018
Sesja plenarna nr	539
Wynik głosowania	127/1/5
(za/przeciw/wstrzymało się)

Identyfikator:	Dz.U.UE.C.2019.110.62
Rodzaj:	opinia
Tytuł:	Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego "Wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej oraz uchylającego wspólne działanie Rady 98/700/WSiSW, rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1052/2013 oraz rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/1624" - Wkład Komisji Europejskiej w spotkanie przywódców w Salzburgu w dniach 19-20 września 2018 r. [COM(2018) 631 final - 2018/0330 (COD)].
Data aktu:	2019-03-22
Data ogłoszenia:	2019-03-22

	Luca JAHIER
	Przewodniczący
	Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego

Dz.U.UE.C.2019.110.62