Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego - Przegląd europejskich ram prawnych dotyczących zamówień publicznych (opinia rozpoznawcza)
Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-SpołecznegoPrzegląd europejskich ram prawnych dotyczących zamówień publicznych
(C/2026/870)
(Dz.U.UE C z dnia 27 lutego 2026 r.)
Sprawozdawca: Philip VON BROCKDORFF
| Wniosek o konsultację | Komisja Europejska, 20.3.2025 |
| Podstawa prawna | Art. 304 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej |
| Sekcja odpowiedzialna | Sekcja Jednolitego Rynku, Produkcji i Konsumpcji |
| Data przyjęcia przez sekcję | 14.11.2025 |
| Data przyjęcia na sesji plenarnej | 4.12.2025 |
| Sesja plenarna nr | 601 |
| Wynik głosowania (za/przeciw/wstrzymało się) | 155/93/15 |
1. Wnioski i zalecenia
1.1. Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny (EKES) zgadza się, że przegląd obowiązującego prawa UE jest konieczny, aby je uprościć, obniżyć koszty administracyjne i sprzyjać dalszej harmonizacji na jednolitym rynku, a także wspierać innowacje, konkurencję oraz poprawić efektywność i prawidłowość wydatków publicznych z myślą o lepszym wykorzystaniu środków publicznych. Ponadto uważa, że reforma powinna wspierać wzrost gospodarczy w UE, rokowania zbiorowe, wysokiej jakości miejsca pracy, ochronę klimatu oraz, w stosownych przypadkach, inicjatywę "Made in Europe", jak stwierdziła przewodnicząca Komisji w orędziu o stanie Unii.
1.2. EKES uważa, że zrównoważona unijna polityka zamówień publicznych może wykraczać poza wąski paradygmat niedoskonałości rynku, tak by umożliwiać zamówienia strategiczne i ukierunkowane na dobrobyt publiczny, uwzględniać kryteria społeczne i środowiskowe i dotyczące innowacji jako równorzędne cele oraz zapewniać równy dostęp do zamówień publicznych podmiotom prywatnym.
1.3. Ponieważ pieniądze podatników są wydawane w ramach zamówień publicznych, zamówienia muszą być udzielane na podstawie oferty najkorzystniejszej ekonomicznie, przy czym należy też podkreślić znaczenie kryteriów pozacenowych, np. jakości, innowacji, kryteriów środowiskowych, zrównoważonego rozwoju i kwestii społecznych, zwłaszcza praw pracowniczych i układów zbiorowych. EKES jest również zdania, że najniższa cena nie powinna być jedynym kryterium decydującym o udzieleniu zamówienia.
1.4. EKES apeluje o przyjęcie całościowego podejścia do polityki w zakresie usług świadczonych w interesie ogólnym. Ponadto należy również w pełni respektować autonomię organów publicznych. Świadczenie usług publicznych, partnerstwa publicznopubliczne i wewnętrzne świadczenie usług muszą zawsze pozostać jedną z możliwości.
1.5. EKES jest zdania, że zamówień publicznych nie powinno się udzielać przedsiębiorstwom, które systematycznie naruszają podstawowe prawa pracownicze lub ignorują układy zbiorowe, którymi są związane.
1.6. W ramach przeglądu dyrektyw UE w sprawie zamówień publicznych powinna zostać utrzymana możliwość stosowania zamówień wewnętrznych w przypadku podmiotów prawnych kontrolowanych przez większość, uregulowana w art. 12 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/24/UE 1 , oraz bezpośredniego udzielania zamówienia, z zastrzeżeniem spełnienia stosownych kryteriów prawnych i przy ograniczeniu do minimum zakłóceń konkurencji.
1.7. Utrzymanie art. 77 dyrektywy 2014/24/UE jest kluczowe: umożliwia udzielanie zamówień w sektorach zdrowia, opieki społecznej, edukacji i kultury konkretnie organizacjom niekomercyjnym i podmiotom gospodarki społecznej.
1.8. EKES zaleca wprowadzenie prawnego obowiązku oceny skutków obowiązujących progów dla zamówień publicznych na usługi.
1.9. Zamówienia publiczne mogą wspierać sprawiedliwą społecznie, zrównoważoną ekologicznie i odporną gospodarczo Europę dla dobra wspólnego.
1.10. Ponadto EKES apeluje o dodanie obowiązkowych klauzul zmiany ceny, aby uwzględnić zmiany związane z wynagrodzeniami w układach zbiorowych lub przepisach prawa pracy, inflację oraz inne istotne czynniki wpływające na wykonanie umowy, takie jak koszty energii.
2. Kontekst opinii
2.1. Zamówienia publiczne stanowią olbrzymi obszar działalności gospodarczej, wynoszący około 14 % PKB, co odpowiada kwocie ponad 2,4 bln EUR rocznie, wydawanej przez departamenty rządowe i podmioty państwowe na usługi publiczne, roboty budowlane i dostawy w takich sektorach, jak: energetyka, zdrowie, transport i edukacja. Ramy zamówień publicznych są wykorzystywane do regulowania sposobu, w jaki instytucje zamawiające i podmioty zamawiające nabywają towary, roboty budowlane i usługi. Celem harmonizacji przepisów dotyczących zamówień publicznych na szczeblu europejskim jest stworzenie jednolitego rynku i otwarcie zamówień na konkurencję. EKES jest zdania, że zamówienia publiczne powinny nadal poprawiać efektywność i prawidłowość wydatków publicznych oraz zapewniać lepsze wykorzystanie środków publicznych, ale powinny być również narzędziem wzmacniania wzrostu gospodarczego w UE, ochrony klimatu, rozwoju regionalnego, sprawiedliwości społecznej, wysokiej jakości miejsc pracy i usług. Potencjał ten nie był jednak do tej pory wykorzystywany w wystarczającym stopniu ze względu na brak profesjonalnych zasobów umożliwiających przeprowadzanie tych procedur. Ogranicza to autonomię regionalną i skuteczność jednolitego rynku. Kolejnym punktem jest to, że obecne przepisy dotyczące zamówień publicznych i brak skutecznej warunkowości społecznej spowodowały presję na obniżenie kosztów pracy i ograniczenie rokowań zbiorowych, a tym samym wpłynęły na warunki pracy i płace.
2.2. W prawodawstwie UE określone są obecnie minimalne przepisy dotyczące zamówień publicznych. W związku z tym warto by przeanalizować orzecznictwo Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, a także wnioski Europejskiego Trybunału Obrachunkowego 2 . Te wnioski razem wzięte pokazują, że przepisy dotyczące zamówień publicznych są często zbyt złożone i mają niewystarczająco strategiczny charakter, aby osiągnąć ważne cele. W sprawozdaniu Trybunału Obrachunkowego stwierdzono również, że w ciągu ostatniej dekady konkurencja w zakresie zamówień publicznych zmniejszyła się, a reforma dyrektyw UE z 2014 r. nie zdołała tego odwrócić.
2.3. Bardzo wyraźnie zaznaczono to również w raportach Enrica Letty 3 i Maria Draghiego 4 - zwrócono tam uwagę na znaczenie zamówień publicznych jako działalności gospodarczej, która może w pełni wspierać cele polityczne, gospodarcze i społeczne UE. W związku z tym celem zamówień publicznych powinno być zapewnienie uczciwej konkurencji między oferentami gospodarczymi: nieuczciwa konkurencja ma negatywny wpływ zarówno na pracowników, jak i na przedsiębiorstwa działające w dobrej wierze. Układ zbiorowy należy zatem uznać w dziedzinie zamówień publicznych za obiektywnie weryfikowalne kryterium. Ponadto nie wykorzystano jeszcze potencjału zamówień publicznych - często wrażliwych na ceny - w zakresie zakupu inteligentnych, ekologicznych i społecznie odpowiedzialnych produktów i usług. Chociaż dyrektywy dopuszczają stosowanie obiektywnych kryteriów jakości, ich praktyczne stosowanie pozostaje niespójne 5 .
2.4. W odpowiedzi na te raporty w wytycznych politycznych na lata 2024-2029 przewodnicząca Komisji Europejskiej zainicjowała przegląd dyrektyw w sprawie zamówień publicznych. Przegląd i uproszczenie przepisów i procedur dotyczących zamówień publicznych ma kluczowe znaczenie dla wspierania kompasu konkurencyjności dla UE. W tym kontekście Komisja rozpoczęła ocenę trzech aktów ustawodawczych regulujących zamówienia publiczne w UE ("jak kupować"): dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/23/UE 6 (dyrektywa w sprawie koncesji), dyrektywy 2014/24/UE (dyrektywa w sprawie zamówień publicznych) oraz dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/25/UE 7 (dyrektywa sektorowa).
2.5. Ocena obejmuje lata 2016-2024 oraz wszystkie państwa członkowskie i państwa EOG. Przedmiotem oceny będą przepisy dotyczące zamówień publicznych i ich wpływ na konkurencyjność.
3. Uwagi ogólne
3.1. Jak stwierdzono w sekcji 2, co roku organy publiczne w całej Europie wydają ponad 2 bln EUR na towary, usługi i prace w ramach procedur udzielania zamówień publicznych. Dla wielu przedsiębiorstw, zwłaszcza małych i średnich (MŚP), wygranie przetargu publicznego może mieć ogromne znaczenie. Jednak dla MŚP szczególnie uciążliwe mogą być fragmentaryczne procedury i złożone wymogi.
3.2. Jednym z problemów, z jakimi mają do czynienia przedsiębiorstwa ubiegające się o zamówienia publiczne w UE, jest fragmentacja tych zamówień. Mimo że Unia Europejska posiada przepisy mające na celu ich harmonizację, każde państwo członkowskie nadal stosuje własny system. Rygorystyczne przepisy dotyczące zamówień publicznych doprowadziły również do koncentracji rynku, ponieważ koszty transakcji często są zbyt wysokie dla MŚP.
3.3. Ze względu na tę fragmentację przedsiębiorstwa muszą sprawdzać wiele stron internetowych, często dostępnych wyłącznie w języku narodowym, co przedsiębiorstwom z zewnątrz jeszcze bardziej utrudnia zrozumienie wymogów. Ponadto ze względu na koncentrację rynku podmioty publiczne mają coraz większe trudności z otrzymaniem minimalnej liczby ofert od potencjalnych dostawców.
3.4. Kolejnym wyzwaniem jest brak przejrzystości. Teoretycznie przedsiębiorstwa powinny mieć równy dostęp do informacji na temat ofert oraz jasnych kryteriów przy udzielaniu zamówień. W praktyce jednak przejrzystość często jest niemożliwa ze względu na niekompletne wykazy udzielanych zamówień.
3.5. Kolejnym wyzwaniem, przed którym stoją przedsiębiorstwa, jest złożoność administracyjna. Przedsiębiorstwa i organy publiczne muszą poruszać się w gąszczu dokumentów, formularzy i kontroli zgodności, a to obciążenie administracyjne może być przytłaczające, zwłaszcza dla mniejszych przedsiębiorstw.
3.6. Jeżeli MŚP i przedsiębiorstwa typu startup lub przedsiębiorstwa rozpoczynające działalność nie zdobywają zamówień publicznych lub są z nich wypierane, oznacza to utratę szans na konkurencję i innowacje. W badaniu, które Komisja Europejska przeprowadziła w 2017 r., stwierdzono, że 5-20 % wydatków na zamówienia publiczne można by zaoszczędzić dzięki zwiększonej konkurencji. Brak konkurencji może przekładać się na nieefektywność i niską jakość usług publicznych. Większość dużych zamówień można by na przykład podzielić na części, co dałoby MŚP równe szanse na udział.
3.7. EKES podkreśla istotne znaczenie zasady społecznie odpowiedzialnych zamówień publicznych, dzięki której organy publiczne mają osiągać pozytywne wyniki społeczne - takie jak zatrudnienie, włączenie społeczne i poszanowanie praw pracowniczych - przy jednoczesnym wspieraniu przedsiębiorstw gospodarki społecznej. Społecznie odpowiedzialne zamówienia publiczne przynoszą również wartość gospodarczą dzięki uwzględnieniu szerszych skutków, ograniczeniu wydatków socjalnych i poprawie dobrobytu społecznoekonomicznego.
3.8. Jest oczywiste, że chociaż zamówienia publiczne oferują ogromne możliwości, ich pełny potencjał, zwłaszcza na szczeblu UE, nie jest wykorzystywany. Ma to ograniczający wpływ na potencjał wzrostu gospodarczego wewnątrz UE, a także poza nią, gdy przedsiębiorstwa konkurują na rynkach międzynarodowych.
3.9. Niezbędne są wzmożone wysiłki na rzecz specjalnych szkoleń dla instytucji zamawiających i podmiotów zamawiających na temat sposobów planowania, przygotowywania i monitorowania zamówień. Dla instytucji zamawiających kluczowa jest też dobra znajomość rynku. Ponieważ pieniądze podatników są wydawane w ramach zamówień publicznych, muszą one być udzielane na zasadzie oferty najkorzystniejszej ekonomicznie.
4. Uwagi szczegółowe
4.1. EKES zgadza się, że przegląd obowiązującego prawodawstwa UE jest konieczny, aby je uprościć i sprzyjać dalszej harmonizacji na jednolitym rynku, pobudzić transgraniczne zamówienia publiczne, a także wspierać innowacje, konkurencję i wysokiej jakości usługi publiczne w całej UE. Ponadto uważa, że reforma powinna wspierać wzrost gospodarczy w UE, rokowania zbiorowe, wysokiej jakości miejsca pracy, ochronę klimatu oraz, w stosownych przypadkach, inicjatywę "Made in Europe", jak stwierdziła przewodnicząca Komisji Europejskiej w orędziu o stanie Unii.
4.2. Ograniczone zamówienia publiczne wymagają odpowiedniego uzasadnienia, a organy muszą zapewnić dostęp do zamówień przedsiębiorstwom prywatnym. EKES jest zdania, że polityka UE w zakresie zamówień publicznych może uwzględniać cele społeczne, środowiskowe i dotyczące innowacji. Dostęp do zamówień publicznych powinien być zawsze powiązany z poszanowaniem prawa do rokowań zbiorowych, a także z przestrzeganiem odpowiednich regulacji pracowniczych i społecznych oraz obowiązujących układów zbiorowych podpisanych przez najbardziej reprezentatywnych partnerów społecznych na mocy krajowego prawa pracy i zgodnie z praktykami krajowymi.
4.3. EKES jest zdania, że koordynacja na szczeblu UE powinna zapobiegać fragmentacji, ale zarazem utrzymywać krajowe lub regionalne możliwości działania, zwłaszcza gdy realizowane są cele społeczne, środowiskowe lub cele w zakresie dobrobytu publicznego. Apel o koordynację jest uzasadniony, jeżeli ma ona na celu przejrzystość, porównywalność i uproszczenie administracyjne - na przykład dzięki znormalizowanym e-formularzom, wspólnym progom, interoperacyjnym bazom danych lub ogólnounijnym wskaźnikom zamówień publicznych. Taka koordynacja nie powinna jednak podważać społecznych i strategicznych celów krajowych, takich jak m.in. tworzenie wartości regionalnej. Dlatego wszelka normalizacja musi być mierzona na podstawie kryteriów proporcjonalności, skuteczności i spójności celów, a nie tylko zmniejszenia odchyleń. Ponadto należy wprowadzić oddzielny rozdział dotyczący usług intelektualnych, uwzględniający ich wyjątkowe cechy oraz zawierający dostosowane do potrzeb zasady kwalifikowalności, progi dotyczące zamówień publicznych i warunki współpracy 8 . To samo powinno odnosić się do sektora działalności gospodarczej i sektorów pracochłonnych.
4.4. EKES jest zdania, że przetargi publiczne muszą być rozstrzygane na podstawie kryterium "najkorzystniejszy ekonomicznie", aby jak najlepiej wykorzystać pieniądze podatników. Dlatego oferta najkorzystniejsza ekonomicznie (MEAT) mogłaby być złotym standardem. Koszty nie powinny zatem być jedynym decydującym kryterium i kryteria udzielania zamówień powinny być oparte na istotnych względach pozacenowych: jakości, innowacjach, kwestiach środowiskowych, rozwoju zrównoważonym i aspektach społecznych, zwłaszcza takich jak prawa pracownicze i układy zbiorowe. EKES zgadza się również z wszelkimi zmianami przepisów, które prowadzą do wzmocnienia i zinstytucjonalizowania mechanizmów wspólnego udzielania zamówień. Mechanizmy te ułatwiłyby wielu unijnym przedsiębiorstwom udział we wspólnych zakupach w celu skompensowania rosnących kosztów związanych z inwestycjami strategicznymi dzięki korzyściom skali i lepszej pozycji negocjacyjnej 9 .
4.5. EKES apeluje o przyjęcie całościowego podejścia do polityki w zakresie usług świadczonych w interesie ogólnym, w przeciwieństwie do obecnego podejścia sektorowego w polityce UE, a także o uznanie kluczowej roli nowoczesnych usług świadczonych w interesie ogólnym w propagowaniu trwałego dobrobytu i konkurencyjności. W tym duchu EKES wzywa Komisję do podjęcia kroków w związku z raportem Letty i opracowania planu działania w zakresie usług świadczonych w interesie ogólnym 10 .
4.6. EKES jest zdania, że zamówień publicznych należy udzielać przedsiębiorstwom, które w pełni przestrzegają praw pracowniczych, prawa do rokowań zbiorowych i warunków określonych w układach zbiorowych. Przedsiębiorstwa korzystające z łańcuchów dostaw, w których nie przestrzega się praw człowieka, nie powinny mieć możliwości udziału w przetargach publicznych. Komitet zaznacza również, że przy udzielaniu zamówień publicznych istnieje obowiązek spełnienia norm pracy określonych przez MOP, unijnych i krajowych przepisów prawa pracy oraz warunków określonych w układach zbiorowych - zarówno na szczeblu krajowym, jak i regionalnym - w tym warunków zawartych w powszechnie lub ogólnie obowiązujących układach zbiorowych oraz sektorowych układach zbiorowych. Obowiązek ten należy wskazać w ogłoszeniu o zamówieniu i musi on dotyczyć wszystkich podmiotów gospodarczych zgodnie z warunkami wykonania i kryteriami kwalifikacji. Prawo do rokowań zbiorowych, zapewnienie sprawiedliwych warunków pracy i poszanowanie układów zbiorowych powinny być zawsze obowiązkowymi kryteriami udzielenia zamówienia. Zapewni to przewagę oferentom, których pracownicy - w tym pracownicy podwykonawców - są objęci układami zbiorowymi. Należy również ograniczyć kaskadowe zawieranie nadmiernej liczby umów wynikającej z długiego łańcucha podwykonawców. Biorąc pod uwagę nadużycia w łańcuchach podwykonawców i trudności w egzekwowaniu przepisów, unijne przepisy dotyczące zamówień publicznych powinny promować bezpośrednie miejsca pracy i obejmować bardziej rygorystyczne przepisy dotyczące podwykonawstwa, w tym poprzez zapewnienie równego traktowania, wprowadzenie odpowiedzialności solidarnej, stosowanie odstraszających sankcji i ograniczenie długości łańcuchów podwykonawców do maksymalnie jednego lub dwóch podpoziomów.
4.7. Na tej samej zasadzie przedsiębiorstwa, które uciekają przed opodatkowaniem do rajów podatkowych, nie powinny otrzymywać zamówień publicznych. EKES zaleca ustanowienie szczegółowych kryteriów wykluczenia w przypadku unikania opodatkowania i uchylania się od opodatkowania, przejrzystość w zakresie struktur własności oraz stworzenie funkcjonalnej europejskiej czarnej listy rajów podatkowych. Przepisy dotyczące większej przejrzystości, nadzoru i walki z korupcją muszą być obowiązkowe. Środki służące przejrzystości nie powinny jednak stać się nowym obciążeniem biurokratycznym uniemożliwiającym przedsiębiorstwom, w szczególności MŚP, udział w przetargach.
4.8. W ramach przeglądu dyrektyw UE w sprawie zamówień publicznych powinna zostać utrzymana możliwość stosowania zamówień wewnętrznych w przypadku podmiotów prawnych kontrolowanych przez większość, uregulowana w art. 12 dyrektywy 2014/24/UE, oraz bezpośredniego udzielania zamówienia, z zastrzeżeniem spełnienia stosownych kryteriów prawnych i przy ograniczeniu do minimum zakłóceń konkurencji. EKES jest również zdania, że bezpośrednie udzielanie zamówień na podstawie art. 4 dyrektywy 2014/24/UE może być sprawdzonym instrumentem umożliwiającym publicznym instytucjom zamawiającym szybkie, łatwe i zgodne z prawem reagowanie na określone potrzeby, zwłaszcza w sektorach opieki społecznej, kultury i dobrobytu publicznego, jednakże należy z niego korzystać ostrożnie, a równocześnie trzeba zapewnić sprawiedliwy charakter procedury.
4.9. Utrzymanie art. 77 dyrektywy 2014/24/UE jest kluczowe: umożliwia udzielanie zamówień w sektorach zdrowia, opieki społecznej, edukacji i kultury konkretnie organizacjom niekomercyjnym i podmiotom gospodarki społecznej. Chroni to te wrażliwe obszary przed niekorzystnymi przesunięciami w handlu, propaguje uczciwą konkurencję dla organizacji niekomercyjnych oraz wzmacnia spójność społeczną, różnorodność kulturową i usługi ukierunkowane na dobrobyt publiczny.
4.10. EKES potwierdza swoje poparcie dla wykorzystania zamówień publicznych do realizacji celów polityki społecznej sprzyjającej włączeniu społecznemu, w tym zapewnienia obowiązkowych wymogów dostępności, aby wyjść naprzeciw potrzebom osób starszych i osób z niepełnosprawnościami. Podkreśla dowiedzioną wartość zamówień zastrzeżonych dla wspierania zatrudnienia osób z niepełnosprawnościami i popiera dalsze stosowanie tego typu zamówień w odniesieniu do przedsiębiorstw gospodarki społecznej działających na otwartym rynku pracy w określonych sektorach.
4.11. EKES zaleca prawny obowiązek oceny wpływu istniejących progów, np. 5 186 000 EUR w przypadku zamówień publicznych na roboty budowlane lub 750 000 EUR w przypadku zamówień publicznych na usługi społeczne i inne szczególne usługi wymienione w załącznikach dotyczących handlu wewnętrznego, zgodnie z motywem 134. Jednocześnie należy ocenić znaczenie i wskaźniki powodzenia transgranicznego ubiegania się o zamówienia, w tym w sektorach usług społecznych (które charakteryzują się bardzo niskim poziomem zamówień transgranicznych). EKES zaleca również wspieranie interesów MŚP i przedsiębiorstw społecznych, m.in. poprzez zmianę progów, co ułatwiłoby gminom udzielanie zamówień MŚP 11 .
4.12. Ponadto stabilność finansowa umów, zwłaszcza w sektorach pracochłonnych i budownictwie, wpływa na warunki pracy pracowników o krytycznym znaczeniu oraz na jakość usług świadczonych w interesie ogólnym obywatelom UE. W związku z tym EKES wzywa do wprowadzenia obowiązkowych klauzul zmiany ceny, aby uwzględnić zmiany wynagrodzeń w układach zbiorowych lub przepisach prawa pracy, a także roczne stopy inflacji powyżej poziomu 2 % określonego przez Europejski Bank Centralny, zmiany cen energii i wszelkie inne istotne zmiany, które mają wpływ na wykonanie umowy.
Bruksela, dnia 4 grudnia 2025 r.
| Identyfikator: | Dz.U.UE.C.2026.870 |
| Rodzaj: | opinia |
| Tytuł: | Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego - Przegląd europejskich ram prawnych dotyczących zamówień publicznych (opinia rozpoznawcza) |
| Data aktu: | 2026-02-27 |
| Data ogłoszenia: | 2026-02-27 |