a także mając na uwadze, co następuje:(1) Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/241 3 , którym ustanowiono Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności, weszło w życie w dniu 19 lutego 2021 r. Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności zapewnia wsparcie finansowe na rzecz realizacji reform i inwestycji, co pociąga za sobą impuls fiskalny finansowany przez Unię. Przyczynia się on do odbudowy gospodarczej oraz wdrażania zrównoważonych i pobudzających wzrost gospodarczy reform i inwestycji, których celem jest w szczególności promowanie zielonej i cyfrowej transformacji, zwiększając jednocześnie odporność i potencjalny wzrost gospodarek państw członkowskich. Pomaga również wzmocnić stabilność finansów publicznych oraz pobudzić wzrost gospodarczy i tworzenie miejsc pracy w średnim i długim okresie. Maksymalny wkład finansowy dla każdego państwa członkowskiego w ramach Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności zostanie zaktualizowany w czerwcu 2022 r., zgodnie z art. 11 ust. 2 rozporządzenia (UE) 2021/241.
(2) W dniu 24 listopada 2021 r. Komisja przyjęła roczną analizę zrównoważonego wzrostu gospodarczego, rozpoczynając tym samym europejski semestr na rzecz koordynacji polityki gospodarczej na 2022 r. Należycie uwzględniono w niej Zobowiązanie społeczne z Porto, podpisane w dniu 7 maja 2021 r., do dalszego wdrażania Europejskiego filaru praw socjalnych, proklamowanego przez Parlament Europejski, Radę i Komisję w dniu 17 listopada 2017 r. W dniu 25 marca 2022 r. Rada Europejska zatwierdziła priorytety rocznej analizy zrównoważonego wzrostu gospodarczego na 2022 r. W dniu 24 listopada 2021 r., na podstawie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1176/2011, Komisja przyjęła również sprawozdanie przedkładane w ramach mechanizmu ostrzegania, w którym wskazała Włochy jako jedno z państw członkowskich, w przypadku których potrzebna będzie szczegółowa ocena sytuacji. W tym samym dniu Komisja przyjęła również zalecenie dotyczące zalecenia Rady w sprawie polityki gospodarczej w strefie euro oraz wniosek dotyczący wspólnego sprawozdania o zatrudnieniu na 2022 r., w którym przeanalizowano wdrażanie wytycznych dotyczących zatrudnienia i zasad Europejskiego filaru praw socjalnych. W dniu 5 kwietnia 2022 r. Rada przyjęła zalecenie w sprawie polityki gospodarczej w strefie euro 4 ("zalecenie dla strefy euro na 2022 r."), a w dniu 14 marca 2022 r. - wspólne sprawozdanie o zatrudnieniu.
(3) Inwazja Rosji na Ukrainę, która nastąpiła wkrótce po globalnej pandemii, znacząco zmieniła kontekst geopolityczny i gospodarczy. Skutki tej inwazji odczuwane przez gospodarki państw członkowskich to między innymi wyższe ceny energii, żywności i surowców oraz słabsze perspektywy wzrostu gospodarczego. Wyższe ceny energii stanowią duże obciążenie zwłaszcza dla gospodarstw domowych znajdujących się w najtrudniejszej sytuacji, które doświadczają ubóstwa energetycznego lub są nim zagrożone, oraz dla przedsiębiorstw najbardziej podatnych na podwyżki cen energii. Unia doświadcza również bezprecedensowego napływu osób uciekających z Ukrainy. Skutki gospodarcze wynikające z prowadzonej przez Rosję wojny napastniczej w różnym stopniu odciskają się na poszczególnych państwach członkowskich. W tym kontekście w dniu 4 marca 2022 r. decyzją wykonawczą Rady (UE) 2022/382 5 uruchomiono po raz pierwszy dyrektywę Rady 2001/55/WE 6 , przyznając wysiedleńcom z Ukrainy prawo do legalnego pobytu w Unii, a także dostęp do kształcenia i szkolenia, rynku pracy, opieki zdrowotnej, mieszkań i opieki społecznej.
(4) Biorąc pod uwagę szybko zmieniającą się sytuację gospodarczą i geopolityczną, europejski semestr ponownie służy do zakrojonej na szeroką skalę koordynacji polityki gospodarczej i polityki zatrudnienia w 2022 r., ewoluując jednocześnie zgodnie z wymogami dotyczącymi wdrażania Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności, jak opisano w rocznej analizie zrównoważonego wzrostu gospodarczego na 2022 r. Realizacja przyjętych planów odbudowy i zwiększania odporności jest istotna dla realizacji priorytetów polityki w ramach europejskiego semestru, ponieważ plany te uwzględniają wszystkie stosowne zalecenia krajowe, wydane w cyklach europejskiego semestru w latach 2019 i 2020, lub znaczną część tych zaleceń. Zalecenia dla poszczególnych krajów na lata 2019 i 2020 pozostają aktualne również w odniesieniu do planów odbudowy i zwiększania odporności, które są uzupełniane, aktualizowane lub zmieniane zgodnie z art. 14, 18 i 21 rozporządzenia (UE) 2021/241, obok wszelkich innych zaleceń dla poszczególnych krajów wydanych do dnia przedłożenia takich uzupełnionych, zaktualizowanych lub zmodyfikowanych planów odbudowy i zwiększania odporności.
(5) Ogólna klauzula wyjścia przewidziana w pakcie stabilności i wzrostu została uruchomiona w marcu 2020 r. W swoim komunikacie z dnia 3 marca 2021 r., zatytułowanym "Rok od wybuchu pandemii COVID-19: działania z zakresu polityki fiskalnej", Komisja przedstawiła swoją opinię, z której wynika że decyzję w sprawie dezaktywacji ogólnej klauzuli wyjścia lub dalszego jej stosowania należy podejmować w ramach oceny ogólnej stanu gospodarki, przy czym jednym z kluczowych kryteriów ilościowych powinien być poziom aktywności gospodarczej w Unii lub w strefie euro w porównaniu z poziomami sprzed kryzysu (na koniec 2019 r.). Zwiększona niepewność i poważne ryzyko pogorszenia się perspektyw gospodarczych w związku z wojną w Europie, bezprecedensowe podwyżki cen energii oraz utrzymujące się zakłócenia w łańcuchu dostaw uzasadniają przedłużenie na 2023 r. ogólnej klauzuli wyjścia przewidzianej w pakcie stabilności i wzrostu.
(6) Zgodnie z podejściem przyjętym w zaleceniu Rady z dnia 18 czerwca 2021 r. 7 , zawierającym opinię Rady na temat programu stabilności Włoch na 2021 r., ogólny kurs polityki fiskalnej jest obecnie najlepiej mierzony zmianą wydatków pierwotnych (po skorygowaniu o działania dyskrecjonalne po stronie dochodów oraz z wyłączeniem tymczasowych środków nadzwyczajnych wynikających z kryzysu związanego z COVID-19), ale z uwzględnieniem wydatków finansowanych z bezzwrotnego wsparcia (dotacji) w ramach Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności oraz innych funduszy unijnych, w stosunku do średniookresowego potencjalnego wzrostu 8 . Wykraczając poza ogólny kurs polityki fiskalnej, aby ocenić, czy krajowa polityka fiskalna ma ostrożny charakter, a jej struktura sprzyja trwałej odbudowie gospodarczej zgodnej z celami zielonej i cyfrowej transformacji, należy zwrócić uwagę także na zmiany bieżących wydatków pierwotnych (po skorygowaniu o działania dyskrecjonalne po stronie dochodów oraz z wyłączeniem tymczasowych środków nadzwyczajnych wynikających z kryzysu związanego z COVID-19) i inwestycji finansowanych z zasobów krajowych 9 .
(7) W dniu 2 marca 2022 r. Komisja przyjęła komunikat zawierający ogólne wytyczne dotyczące polityki fiskalnej w 2023 r. (zwane dalej "wytycznymi fiskalnymi"), aby wesprzeć państwa członkowskie w przygotowaniu programów stabilności i konwergencji, a tym samym wzmocnić koordynację polityki. Opierając się na perspektywach makroekonomicznych w prognozie z zimy 2022 r., Komisja zwróciła uwagę, że w 2023 r. stosowne wydawałoby się przejście od ogółem wspierającego kursu polityki fiskalnej w latach 2020-2022 do zasadniczo neutralnego ogólnego kursu polityki fiskalnej, przy jednoczesnym zachowaniu gotowości do reagowania na zmieniającą się sytuację gospodarczą. Komisja stwierdziła, że zalecenia fiskalne na 2023 r. nadal powinny być różne dla poszczególnych państw członkowskich i uwzględniać potencjalne efekty zewnętrzne dla innych krajów. Komisja wezwała państwa członkowskie do uwzględnienia wytycznych w ich programach stabilności i konwergencji. Komisja zobowiązała się, że będzie ściśle monitorować sytuację gospodarczą i w razie potrzeby dostosuje swoje wytyczne polityczne, najpóźniej pod koniec maja 2022 r. w wiosennym pakiecie europejskiego semestru.
(8) W odniesieniu do wytycznych fiskalnych zalecenia fiskalne na 2023 r. biorą pod uwagę gorsze perspektywy gospodarcze, zwiększoną niepewność i dalsze ryzyko pogorszenia się koniunktury oraz wyższą inflację, niż zakładano w prognozie Komisji z zimy 2022 r. W związku z powyższym działania fiskalne muszą mieć na celu rozwijanie inwestycji publicznych na rzecz zielonej i cyfrowej transformacji oraz bezpieczeństwa energetycznego, a także zachowanie siły nabywczej gospodarstw domowych znajdujących się w najtrudniejszej sytuacji, tak aby złagodzić skutki podwyżek cen energii i pomóc ograniczyć presję inflacyjną wynikającą z efektów drugiej rundy za pomocą ukierunkowanych i tymczasowych środków. Polityka fiskalna musi pozostać elastyczna, aby można było ją dostosować do szybko zmieniających się okoliczności, w tym wyzwań, jakie pojawiają się w zakresie obrony i bezpieczeństwa w związku z prowadzoną przez Rosję wojną napastniczą przeciwko Ukrainie, oraz musi być zróżnicowana w poszczególnych państwach członkowskich w zależności od ich sytuacji fiskalnej i gospodarczej, w tym ich narażenia na kryzys i napływ wysiedleńców z Ukrainy.
(9) W dniu 30 kwietnia 2021 r. Włochy przedstawiły Komisji swój krajowy plan odbudowy i zwiększania odporności, zgodnie z art. 18 ust. 1 rozporządzenia (UE) 2021/241. Zgodnie z art. 19 rozporządzenia (UE) 2021/241 Komisja oceniła adekwatność, skuteczność, efektywność oraz spójność planu odbudowy i zwiększania odporności, zgodnie z wytycznymi dotyczącymi oceny zamieszczonymi w załączniku V do tego rozporządzenia. W dniu 13 lipca 2021 r. Rada przyjęła decyzję wykonawczą w sprawie zatwierdzenia oceny planu odbudowy i zwiększania odporności Włoch 10 . Uruchomienie transz jest uzależnione od przyjęcia przez Komisję decyzji, zgodnie z art. 24 ust. 5 rozporządzenia (UE) 2021/241, stwierdzającej, że Włochy osiągnęły w zadowalający sposób odpowiednie kamienie milowe i wartości docelowe określone w decyzji wykonawczej Rady. Osiągnięcie w zadowalający sposób zakłada, że działania związane z uprzednio osiągniętymi kamieniami milowymi i wartościami docelowymi nie zostały odwrócone.
(10) W dniu 27 kwietnia 2022 r. Włochy przedłożyły swój krajowy program reform na 2022 r. oraz swój program stabilności na 2022 r., zgodnie z terminem ustanowionym w art. 4 rozporządzenia (WE) nr 1466/97. W celu uwzględnienia powiązań między tymi dwoma programami poddano je równoczesnej ocenie. Zgodnie z art. 27 rozporządzenia (UE) 2021/241 krajowy program reform na 2022 r. odzwierciedla również półroczne sprawozdania Włoch z postępów w realizacji ich planu odbudowy i zwiększania odporności.
(11) W dniu 23 maja 2022 r. Komisja opublikowała sprawozdanie krajowe dotyczące Włoch 2022. Oceniono w nim postępy Włoch we wdrażaniu stosownych zaleceń dla tego kraju przyjętych przez Radę w latach 2019, 2020 i 2021 i podsumowano realizację przez Włochy planu odbudowy i zwiększania odporności, z uwzględnieniem tabeli wyników w zakresie odbudowy i zwiększania odporności. Na podstawie tej analizy w sprawozdaniu krajowym wskazano luki dotyczące wyzwań, których nie uwzględniono w planie odbudowy i zwiększania odporności lub uwzględniono je jedynie częściowo, a także nowych i pojawiających się wyzwań, w tym związanych z inwazją Rosji na Ukrainę. Oceniono w nim również postępy Włoch we wdrażaniu Europejskiego filaru praw socjalnych oraz w realizacji głównych celów Unii dotyczących zatrudnienia, umiejętności i ograniczania ubóstwa, a także postępy w realizacji celów Organizacji Narodów Zjednoczonych w zakresie zrównoważonego rozwoju.
(12) Komisja przeprowadziła szczegółową ocenę sytuacji dla Włoch na podstawie art. 5 rozporządzenia (UE) nr 1176/2011 i opublikowała jej wyniki w dniu 23 maja 2022 r. Komisja stwierdziła, że Włochy borykają się z nadmiernymi zakłóceniami równowagi makroekonomicznej. W szczególności Włochy nadal są podatne na zagrożenia związane z wysokim długiem sektora instytucji rządowych i samorządowych i słabym wzrostem wydajności w kontekście wrażliwości rynku pracy i pewnych słabości sektora finansowego.
(13) W dniu 23 maja 2022 r. Komisja wydała sprawozdanie na podstawie art. 126 ust. 3 Traktatu. W sprawozdaniu tym omówiono sytuację budżetową Włoch, ponieważ ich deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych przekroczył w 2021 r. określoną w Traktacie wartość referencyjną wynoszącą 3 % produktu krajowego brutto (PKB), a dług sektora instytucji rządowych i samorządowych przekroczył określoną w Traktacie wartość referencyjną wynoszącą 60 % PKB, w związku z czym państwo to nie przestrzegało wartości odniesienia dotyczącej redukcji długu. W sprawozdaniu stwierdzono, że kryterium deficytu i kryterium długu nie zostały spełnione. Zgodnie z komunikatem z dnia 2 marca 2022 r. Komisja uznała w ramach swojej oceny wszystkich istotnych czynników, że zapewnienie zgodności z wartością odniesienia dotyczącą redukcji długu wiązałoby się ze zbyt trudnym i skoncentrowanym na wstępie wysiłkiem fiskalnym, który mógłby zagrozić wzrostowi gospodarczemu. W związku z tym zapewnienie zgodności z wartością odniesienia dotyczącą redukcji długu nie jest, zdaniem Komisji, uzasadnione w obecnych wyjątkowych warunkach gospodarczych. Zgodnie z zapowiedzią Komisja nie zaproponowała wszczęcia nowych procedur nadmiernego deficytu wiosną 2022 r. i ponownie oceni, czy konieczne jest zaproponowanie wszczęcia takich procedur jesienią 2022 r.
(14) W swoim zaleceniu z dnia 20 lipca 2020 r. 11 Rada zaleciła Włochom przyjęcie w latach 2020 i 2021 wszelkich środków, zgodnie z ogólną klauzulą wyjścia, niezbędnych do skutecznego zaradzenia pandemii COVID-19, wspomożenia gospodarki, a następnie wsparcia jej odbudowy. Ponadto zaleciła Włochom - gdy pozwolą na to warunki ekonomiczne - prowadzenie polityk fiskalnych mających na celu osiągnięcie ostrożnej sytuacji fiskalnej w średnim terminie i zapewnienie długookresowej zdolności do obsługi długu, przy jednoczesnym zwiększeniu inwestycji. Według danych zweryfikowanych przez Eurostat, deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych Włoch zmniejszył się z 9,6 % PKB w 2020 r. do 7,2 % w 2021 r. Działania w zakresie polityki fiskalnej podjęte przez Włochy wspierały odbudowę gospodarki w 2021 r., przy czym wartość tymczasowych nadzwyczajnych środków wyniosła 3,5 % PKB (spadek z 4,4 % PKB w 2020 r.). Środki przyjęte przez Włochy w 2021 r. były zgodne z zaleceniem Rady z dnia 20 lipca 2020 r. Środki dyskrecjonalne w ramach polityki budżetowej, które rząd przyjął w latach 2020 i 2021, miały w większości charakter tymczasowy lub były zrównoważone środkami kompensacyjnymi. Jednocześnie niektóre środki dyskrecjonalne, które rząd przyjął w latach 2020 i 2021, nie miały charakteru tymczasowego lub nie były zrównoważone środkami kompensacyjnymi; obejmowały one głównie obniżenie składek na ubezpieczenie społeczne w uboższych regionach, przedłużenie ulgi podatkowej od dochodów z tytułu zatrudnienia oraz wprowadzenie dodatku rodzinnego. Według danych zweryfikowanych przez Eurostat dług sektora instytucji rządowych i samorządowych zmniejszył się ze 155,3 % PKB w 2020 r. do 150,8 % PKB w 2021 r.
(15) Scenariusz makroekonomiczny, na którym oparto prognozy budżetowe w programie stabilności na 2022 r., jest korzystny w 2022 r. i realistyczny w dalszym okresie. Rząd prognozuje, że realny PKB wzrośnie w 2022 r. o 3,1 %, a w 2023 r. - o 2,4 %. Z kolei w prognozie Komisji z wiosny 2022 r. przewiduje się niższy wzrost realnego PKB - o 2,4 % w 2022 r. i o 1,9 % w 2023 r., głównie ze względu na ostrożniejsze prognozy dotyczące popytu krajowego. W programie stabilności na 2022 r. rząd oczekuje, że w 2022 r. deficyt nominalny spadnie do poziomu 5,6 % PKB, a w 2023 r. - do 3,9 % PKB 12 . Spadek w 2022 r. wynika głównie ze wzrostu działalności gospodarczej oraz zniesienia większości środków nadzwyczajnych. W programie stabilności na 2022 r. przewidziano, że relacja długu sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB spadnie w 2022 r. do 147,0 %, a w 2023 r. - do 145,2 %. Przy uwzględnieniu środków z zakresu polityki znanych w dniu granicznym prognozy deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych w latach 2022 i 2023 przewidziany w prognozie Komisji z wiosny 2022 r. ma wynieść, odpowiednio, 5,5 % PKB i 4,3 % PKB. W porównaniu z programem stabilności na 2022 r. deficyt przewidywany w prognozie Komisji z wiosny 2022 r. jest prawie taki sam w 2022 r., ale wyższy w 2023 r., głównie ze względu na niższy wzrost gospodarczy. W prognozie Komisji z wiosny 2022 r. nie uwzględniono natomiast dodatkowych środków wsparcia na 2022 r., zapowiedzianych w programie stabilności na 2022 r., ponieważ przed datą graniczną nie były dostępne szczegółowe informacje. W prognozie Komisji z wiosny 2022 r. przewiduje się wyższą relację długu sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB, która w 2022 r. ma wynieść 147,9 %, a w 2023 r. - 146,8 %. Różnica ta wynika z wyższych poziomów deficytu oraz z niższego wzrostu gospodarczego. Według prognozy Komisji z wiosny 2022 r. średniookresowy (średnia z 10 lat) wzrost produktu potencjalnego szacowany jest na 0,4 %. Szacunki te nie uwzględniają jednak wpływu reform, które są częścią planu odbudowy i zwiększania odporności i które mogą zwiększyć potencjalny wzrost gospodarczy Włoch.
(16) W 2022 r. rząd stopniowo wycofywał większość środków wprowadzonych w reakcji na kryzys związany z COVID-19, w związku z czym prognozuje się, że tymczasowe nadzwyczajne środki zmaleją z 3,5 % PKB w 2021 r. do 1,1 % PKB w 2022 r. Na deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych mają wpływ środki, które przyjęto, aby przeciwdziałać gospodarczym i społecznym skutkom wzrostu cen energii, których wartość w prognozie Komisji z wiosny 2022 r. szacuje się na 0,5 % PKB w 2022 r. i które mają być stopniowo wycofywane w 2023 r. 13 . Środki te obejmują głównie transfery socjalne kierowane do uboższych gospodarstw domowych, obniżki podatków pośrednich od zużycia energii oraz dotacje dla przedsiębiorstw energetycznych. Środki te ogłoszono jako tymczasowe. Jeżeli jednak ceny energii pozostaną wysokie w 2023 r., niektóre z tych środków mogłyby zostać utrzymane. Niektóre z tych środków nie są ukierunkowane, w szczególności ogólne obniżki podatków pośrednich od zużycia energii (VAT i stałych opłat). Na deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych ma również wpływ koszt zapewnienia tymczasowej ochrony wysiedleńcom z Ukrainy, który według prognozy Komisji z wiosny 2022 r. ma wynieść 0,1 % PKB w 2022 r. i w 2023 r. 14 .
(17) W zaleceniu z dnia 18 czerwca 2021 r. Rada zaleciła, by w 2022 r. Włochy skorzystały z Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności do finansowania dodatkowych inwestycji wspierających odbudowę i jednocześnie prowadziły ostrożną politykę fiskalną. Państwo to powinno ponadto utrzymać inwestycje finansowane z zasobów krajowych. Rada zaleciła również Włochom ograniczenie wzrostu wydatków bieżących finansowanych z zasobów krajowych. Zaleciła też, by Włochy prowadziły - gdy warunki ekonomiczne na to pozwolą - politykę fiskalną mającą na celu osiągnięcie ostrożnej sytuacji fiskalnej w średnim okresie oraz zapewnienie stabilności finansów publicznych w średnim okresie, przy jednoczesnym zwiększeniu inwestycji w celu pobudzenia potencjału wzrostu gospodarczego.
(18) Według prognozy Komisji z wiosny 2022 r. oraz z uwzględnieniem informacji zawartych w programie stabilności Włoch na 2022 r. prognozuje się, że kurs polityki fiskalnej w 2022 r. będzie wspierający, na poziomie - 2,7 % PKB 15 . Włochy planują dalsze wspieranie odbudowy gospodarki poprzez wykorzystanie Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności do finansowania dodatkowych inwestycji, zgodnie z zaleceniem Rady. Prognozuje się, że pozytywny wpływ, jaki na działalność gospodarczą mają wydatki finansowane z dotacji w ramach Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności oraz innych funduszy unijnych, wzrośnie o 0,9 % PKB w porównaniu z 2021 r. Przewiduje się, że inwestycje finansowane z zasobów krajowych będą miały ekspansywny wpływ na kurs polityki fiskalnej, który wyniesie 0,3 punktu procentowego w 2022 r. 16 . W związku z tym Włochy planują utrzymać inwestycje finansowane z zasobów krajowych, zgodnie z zaleceniem Rady. Prognozuje się, że wzrost bieżących wydatków pierwotnych finansowanych z zasobów krajowych (po skorygowaniu o nowe działania po stronie dochodów) w 2022 r. będzie mieć ekspansywny wpływ na ogólny kurs polityki fiskalnej, który wyniesie 1,3 punktu procentowego. Ten znaczący ekspansywny wpływ obejmuje dodatkowy wpływ środków mających zaradzić gospodarczym i społecznym skutkom wzrostu cen energii (0,2 % PKB) 17 , a także koszty zapewnienia tymczasowej ochrony wysiedleńcom z Ukrainy (0,1 % PKB). Wzrost wydatków bieżących odzwierciedla również wyższe wydatki na wynagrodzenia pracowników sektora instytucji rządowych i samorządowych w związku z odnowieniem zamówień publicznych na lata 2019-2021, których znaczna część (wynosząca ^ % PKB) zostanie zaksięgowana w 2022 r.; dodatkowe zasoby przeznaczono w budżecie również na sektor opieki zdrowotnej (0,1 % PKB). Po stronie dochodów prognozuje się, że do ekspansywnego kursu polityki fiskalnej przyczyni się również obniżenie podatku dochodowego od osób fizycznych i regionalnego podatku od działalności produkcyjnej (0,4 % PKB). W związku z tym, zgodnie z aktualnymi szacunkami Komisji, Włochy nie ograniczają w wystarczającym stopniu wzrostu wydatków bieżących netto finansowanych z zasobów krajowych w 2022 r.
(19) W prognozie Komisji z wiosny 2022 r. przewiduje się, że w 2023 r. kurs polityki fiskalnej będzie na poziomie - 1,2 % PKB, przy założeniu kontynuacji dotychczasowej polityki 18 . Prognozuje się, że w 2023 r. Włochy będą nadal wykorzystywać dotacje w ramach Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności do finansowania dodatkowych inwestycji wspierających odbudowę. Prognozuje się, że pozytywny wpływ, jaki na działalność gospodarczą mają wydatki finansowane z dotacji w ramach Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności oraz innych funduszy unijnych, wzrośnie o 0,7 punktu procentowego PKB w porównaniu z 2022 r.
Przewiduje się, że inwestycje finansowane z zasobów krajowych będą miały ekspansywny wpływ na kurs polityki fiskalnej, który wyniesie 0,2 punktu procentowego w 2023 r. 19 . Jednocześnie przewiduje się, że wzrost bieżących wydatków pierwotnych finansowanych z zasobów krajowych (po skorygowaniu o nowe działania po stronie dochodów) w 2023 r. będzie mieć zasadniczo neutralny wpływ na ogólny kurs polityki fiskalnej, który wyniesie - 0,2 punktu procentowego. Obejmuje to wpływ wycofywania środków wprowadzonych w obliczu wzrostu cen energii (0,5 % PKB). Jednocześnie przewiduje się, że do wzrostu wydatków bieżących netto przyczyni się również wzrost transferów socjalnych (0,4 % PKB), ze względu na ich indeksację do stopy inflacji z poprzedniego roku, oraz dodatkowe zasoby zapisane w budżecie dla sektora opieki zdrowotnej (0,1 % PKB), które nie są zrównoważone środkami kompensacyjnymi. W związku z tym zasadniczo neutralny wpływ wydatków bieżących finansowanych z zasobów krajowych zależy od stopniowego wycofywania, zgodnie z obecnym planem, środków podejmowanych w obliczu wzrostu cen energii.
(20) W programie stabilności na 2022 r. przewiduje się, że deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych będzie stopniowo obniżać się do 3,3 % PKB w 2024 r. i do 2,8 % do 2025 r. W związku z tym planuje się, że do 2025 r. deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych spadnie poniżej 3 % PKB. Prognozy te zakładają zmniejszenie wydatków ogółem o około 3 punkty procentowe PKB oraz spadek dochodów ogółem o około 2 punkty procentowe PKB w latach 2023-2025. W programie stabilności na 2022 r. przewidziano, że relacja długu sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB obniży się do 2025 r., mianowicie obniżając się w 2024 r. do 143,4 %, a w 2025 r. - do 141,4 % PKB. Z analizy przeprowadzonej przez Komisję wynika, że zagrożenie dla długookresowej zdolności do obsługi długu wydaje się wysokie w średnim okresie.
(21) Zgodnie z art. 19 ust. 3 lit. b) rozporządzenia (UE) 2021/241 i kryterium 2.2 załącznika V do tego rozporządzenia plan odbudowy i zwiększania odporności zawiera obszerny zestaw wzajemnie wzmacniających się reform i inwestycji do realizacji, które należy zakończyć do dnia 31 sierpnia 2026 r., wraz z orientacyjnym harmonogramem ich realizacji. Odnoszą się one do wszystkich wyzwań gospodarczych i społecznych, które zostały wskazane w stosownych zaleceniach krajowych skierowanych do Włoch przez Radę w ramach europejskiego semestru w latach 2019 i 2020, obok zaleceń dla tego kraju wydanych do dnia przyjęcia planu odbudowy i zwiększania odporności, lub znacznej części tych wyzwań. Skuteczna i szybka realizacja planu odbudowy i zwiększania odporności może w szczególności przynieść trwałe zmiany strukturalne i w związku z tym mieć trwały wpływ na gospodarkę i społeczeństwo Włoch. Oczekuje się, że szereg reform w kluczowych obszarach polityki pozwoli wyeliminować utrzymujące się od dawna bariery dla wzrostu gospodarczego. Plan odbudowy i zwiększania odporności przewiduje w szczególności reformy mające sprzyjać zmianom strukturalnym w funkcjonowaniu administracji publicznej i systemu sądownictwa oraz poprawie ogólnego otoczenia działalności gospodarczej. Planowane reformy i inwestycje w sektorach edukacji, rozwoju umiejętności i badań naukowych mogą w perspektywie długoterminowej zwiększyć kapitał ludzki i potencjał badawczy. Przewidywane reformy rynku pracy i inwestycje służące poprawie perspektyw zatrudnienia, w szczególności ludzi młodych i kobiet, mają potencjał zwiększenia podaży pracy, zapewnienia równego dostępu do umiejętności i ostatecznie wspierania wzrostu gospodarczego. Oczekuje się, że reformy np. w sektorach transportu i gospodarki wodnej poprawią efektywność ekonomiczną pod względem strukturalnym, m.in. poprzez bardziej systematyczne stosowanie procedur konkurencyjnych przy udzielaniu zamówień na usługi.
(22) Oczekuje się, że realizacja planu odbudowy i zwiększania odporności Włoch przyczyni się do dalszych postępów w zielonej i cyfrowej transformacji. Działania wspierające realizację celów klimatycznych we Włoszech stanowią 37,5 % łącznej alokacji w ramach planu odbudowy i zwiększania odporności, a działania wspierające realizację celów cyfrowych stanowią 25 % łącznej alokacji w ramach tego planu. Pełna realizacja planu odbudowy i zwiększania odporności, zgodnie z odpowiednimi kamieniami milowymi i wartościami docelowymi, pomoże Włochom szybko przezwyciężyć skutki kryzysu związanego z COVID-19, wzmacniając jednocześnie ich odporność. Systematyczne angażowanie partnerów społecznych i innych odpowiednich zainteresowanych stron pozostaje ważne dla pomyślnej realizacji planu odbudowy i zwiększania odporności, a także innych polityk gospodarczych i polityk zatrudnienia wykraczających poza zakres tego planu, ponieważ służy zapewnieniu szerokiego poczucia odpowiedzialności za cały program polityczny.
(23) W dniu 17 stycznia 2022 r. Włochy przedłożyły dokumenty programowe dotyczące polityki spójności w odniesieniu do umowy partnerstwa, przewidziane w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/1060 20 , a następnie przedłożyły Komisji Europejskiej przewidziane w tym rozporządzeniu pierwsze programy dotyczące polityki spójności. Zgodnie z rozporządzeniem (UE) 2021/1060 Włochy mają uwzględnić w programowaniu funduszy polityki spójności na lata 2021-2027 stosowne zalecenia krajowe. Jest to jeden z warunków wstępnych poprawy skuteczności i zmaksymalizowania wartości dodanej wsparcia finansowego otrzymywanego z funduszy polityki spójności, przy jednoczesnym przyczynianiu się do koordynacji, komplementarności i spójności między tymi funduszami polityki spójności a innymi instrumentami i funduszami unijnymi.
Pomyślne wdrożenie Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności oraz programów polityki spójności zależy również od usunięcia przeszkód dla inwestycji wspierających zieloną i cyfrową transformację oraz zrównoważony rozwój terytorialny.
(24) Oprócz wyzwań gospodarczych i społecznych uwzględnionych w planie odbudowy i zwiększania odporności Włochy mierzą się z szeregiem dodatkowych wyzwań, które dotyczą ich systemu podatkowego. Polityka zwiększająca efektywność systemu podatkowego może przyczynić się do wyeliminowania utrzymujących się od dawna zakłóceń równowagi makroekonomicznej. W perspektywie średnio- i długoterminowej bardziej efektywny system podatkowy, sprzyjający wzrostowi gospodarczemu, pomógłby zmniejszyć wysoki dług sektora instytucji rządowych i samorządowych, zwiększyć wydajność i tworzyć miejsca pracy, szczególnie dla kobiet.
(25) Obciążenie podatkowe pracy we Włoszech jest wysokie, a profil efektywnych krańcowych stawek podatku dochodowego od osób fizycznych charakteryzuje się ostrymi nieciągłościami. Pod koniec 2021 r. Włochy podjęły działania w odniesieniu do tych wyzwań, w szczególności poprzez wprowadzenie powszechnego świadczenia na dziecko i obniżenie stawek podatku dochodowego od osób fizycznych. Środki te mają umiarkowanie zwiększyć podaż pracy, szczególnie w przypadku kobiet. Klin podatkowy pozostaje na wszystkich poziomach dochodów bardzo wysoki w porównaniu z innymi państwami członkowskimi. Jednocześnie w niewystarczającym stopniu wykorzystuje się inne źródła dochodów, mniej szkodliwe dla wzrostu gospodarczego, co pozostawia pole do dalszego zmniejszania obciążeń podatkowych pracy w sposób neutralny dla budżetu. Wartości katastralne służące za podstawę obliczania wysokości podatku od nieruchomości są w dużej mierze przestarzałe. Wydatki podatkowe, m.in. z tytułu VAT, są liczne i mają szeroki zakres; należy podjąć działania służące ich racjonalizacji. Wreszcie, choć dochody z podatków energetycznych we Włoszech są stosunkowo wysokie, ich struktura nie zachęca w wystarczającym stopniu do przechodzenia na czystsze technologie, m.in. ze względu na powszechne stosowanie dotacji szkodliwych dla środowiska. Wymienione kwestie uwzględniono w projekcie ustawy o reformie podatkowej, przedstawionym przez rząd pod koniec 2021 r., który po przyjęciu wymagałby wdrożenia w drodze dekretów ustawodawczych.
(26) Celem wniosku Komisji w sprawie planu REPowerEU - przygotowanego na podstawie mandatu powierzonego Komisji przez szefów państw lub rządów Unii w Deklaracji wersalskiej - jest jak najszybsze uniezależnienie Unii od importu paliw kopalnych z Rosji. W tym celu Komisja zamierza określić najodpowiedniejsze projekty, inwestycje i reformy na poziomie krajowym, regionalnym i unijnym w porozumieniu z państwami członkowskimi. Środki te służą zmniejszeniu ogólnej zależności od paliw kopalnych, a także znalezieniu innych źródeł importu paliw kopalnych niż Rosja.
(27) Włochy są w bardzo dużym stopniu uzależnione od importu energii z Rosji, w szczególności od importu gazu: import ten dostarcza 43 % gazu na rynku włoskim (nieznacznie poniżej średniej unijnej wynoszącej 44 %), przy czym gaz stanowi 42 % koszyka energetycznego kraju. Zależność od Rosji w przypadku surowej ropy naftowej jest niższa - wynosi 11 %, czyli mniej niż średnia unijna (26 %), przy czym ropa naftowa stanowi 32 % włoskiego koszyka energetycznego 21 . Choć bezpieczeństwo dostaw gazu ziemnego w perspektywie krótkoterminowej nie jest we Włoszech poważnie zagrożone dzięki znacznej pojemności magazynowej oraz połączeniom gazociągowym z Afryką Północną i Azerbejdżanem, to w wyniku inwazji Rosji na Ukrainę mogą pojawić się trudności w perspektywie średnio- i długoterminowej. Włochy mają możliwość pokonania wąskich gardeł w celu zwiększenia przepustowości przesyłu energii zarówno w kraju, jak i z krajami sąsiednimi. Zaleca się, aby nowe inwestycje w infrastrukturę i sieci związane z gazem były w miarę możliwości dostosowane do przyszłych wyzwań, tak by przez zmianę w przyszłości ich przeznaczenia do celów wykorzystania paliw zrównoważonych można było zapewnić ich długoterminowy zrównoważony charakter. Włochy dokonują obecnie dywersyfikacji swojego koszyka energetycznego, zwiększając udział odnawialnych źródeł energii, w szczególności energii słonecznej, wiatrowej, wodoru i zrównoważonego biometanu. Niemniej jednak, m.in. w świetle potencjalnych wyzwań wynikających z obecnej sytuacji geopolitycznej, istnieje możliwość przyspieszenia i zwiększenia skali wykorzystania odnawialnych źródeł energii zgodnie z krajowym planem w dziedzinie energii i klimatu. Włochy mają możliwość dalszego wprowadzania środków ułatwiających zatwierdzanie projektów w dziedzinie energii odnawialnej. Ponadto cele Włoch w zakresie efektywności energetycznej mogą nie być wystarczające do sprostania opisywanym wyzwaniom oraz ambicjom w ramach pakietu "Gotowi na 55". Strategia na rzecz efektywności energetycznej w sektorze budowlanym opiera się głównie na środkach tymczasowych i powinna zostać uzupełniona strategią średnio- i długoterminową, w tym bardziej zdecydowanymi środkami w zakresie efektywności energetycznej w przedsiębiorstwach, szczególnie w przemyśle. Ponadto istnieje potrzeba przyspieszenia dekarbonizacji sektora transportu, m.in. poprzez szybsze udostępnianie punktów ładowania pojazdów elektrycznych oraz przyspieszenie realizacji kluczowych projektów dotyczących kolei, transportu rowerowego i transportu publicznego. Realizacja przez Włochy celów pakietu "Gotowi na 55" będzie wymagać dalszego zwiększenia ambicji w zakresie redukcji emisji gazów cieplarnianych oraz zwiększenia wykorzystania energii ze źródeł odnawialnych i poprawy efektywności energetycznej.
(28) Chociaż przyspieszenie transformacji w kierunku neutralności klimatycznej oraz odchodzenia od paliw kopalnych spowoduje znaczne koszty restrukturyzacji w kilku sektorach, Włochy mogą skorzystać z mechanizmu sprawiedliwej transformacji w kontekście polityki spójności, aby złagodzić społeczno-gospodarcze skutki transformacji w najbardziej dotkniętych nimi regionach. Ponadto Włochy mogą wykorzystać Europejski Fundusz Społeczny Plus, ustanowiony rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/1057 22 , do poprawy możliwości zatrudnienia i wzmocnienia spójności społecznej.
(29) W świetle dokonanej przez Komisję oceny Rada przeanalizowała program stabilności na 2022 r., a jej opinia 23 znajduje odzwierciedlenie w zaleceniu 1.
(30) W kontekście bliskich powiązań między gospodarkami państw członkowskich należących do strefy euro i ich wspólnego wkładu w funkcjonowanie unii gospodarczej i walutowej Rada zaleciła państwom członkowskim należącym do strefy euro podjęcie działań, w tym poprzez ich plany odbudowy i zwiększania odporności, w celu wdrożenia zaleceń określonych w zaleceniu dotyczącym polityki gospodarczej strefy euro na 2022 r. W przypadku Włoch kwestia ta znajduje odzwierciedlenie w szczególności w zaleceniach 1 i 2.
(31) W świetle dokonanej przez Komisję szczegółowej oceny sytuacji i niniejszej oceny Rada przeanalizowała krajowy program reform na 2022 r. i program stabilności na 2022 r. Zalecenia Rady na mocy art. 6 rozporządzenia (UE) nr 1176/2011 znajdują odzwierciedlenie w zaleceniach 1 i 2. Zalecenia 1 i 2 przyczyniają się również do wdrożenia zaleceń dla strefy euro na 2022 r., w szczególności pierwszego, drugiego i czwartego z nich. Polityki fiskalne, o których mowa w zaleceniu 1, pomagają m.in. przeciwdziałać zakłóceniom równowagi związanym z wysokim długiem sektora instytucji rządowych i samorządowych. Polityki, o których mowa w zaleceniu 2, przyczyniają się m.in. do wyeliminowania zakłóceń równowagi związanych z wysokim długiem sektora instytucji rządowych i samorządowych i utrzymującą się słabą dynamiką wydajności w kontekście wrażliwości rynku pracy i pewnych słabości sektora bankowego,
NINIEJSZYM ZALECA Włochom podjęcie w latach 2022 i 2023 działań mających na celu:
1 Dz.U. L 209 z 2.8.1997, s. 1.
2 Dz.U. L 306 z 23.11.2011, s. 25.
3 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 2021/241 z dnia 12 lutego 2021 r. ustanawiające Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności (Dz.U. L 57 z 18.2.2021, s. 17).
4 Zalecenie Rady z dnia 5 kwietnia 2022 r. w sprawie polityki gospodarczej w strefie euro (Dz.U. C 153 z 7.4.2022, s. 1).
5 Decyzja wykonawcza Rady (UE) 2022/382 z dnia 4 marca 2022 r. stwierdzająca istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkująca wprowadzeniem tymczasowej ochrony (Dz.U. L 71 z 4.3.2022, s. 1).
6 Dyrektywa Rady 2001/55/WE z dnia 20 lipca 2001 r. w sprawie minimalnych standardów przyznawania tymczasowej ochrony na wypadek masowego napływu wysiedleńców oraz środków wspierających równowagę wysiłków między państwami członkowskimi związanych z przyjęciem takich osób wraz z jego następstwami (Dz.U. L 212 z 7.8.2001, s. 12).
7 Zalecenie Rady z dnia 18 czerwca 2021 r. zawierające opinię Rady na temat przedstawionego przez Włochy programu stabilności na 2021 r. (Dz.U. C 304 z 29.7.2021, s. 53).
8 Szacunki dotyczące kursu polityki fiskalnej i jego elementów zawarte w niniejszym zaleceniu są szacunkami Komisji opartymi na założeniach leżących u podstaw prognozy Komisji z wiosny 2022 r. Szacunki Komisji dotyczące średniookresowego potencjalnego wzrostu nie uwzględniają pozytywnego wpływu reform, które są częścią planu odbudowy i zwiększania odporności i mogą pobudzić potencjalny wzrost.
9 Niefinansowane z dotacji w ramach Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności ani innych funduszy unijnych.
10 Dok. ST 10160/21; dok. ST 10160/21 ADD 1 REV 2.
11 Zalecenie Rady z dnia 20 lipca 2020 r. w sprawie krajowego programu reform Włoch na 2020 r., zawierające opinię Rady na temat przedstawionego przez Włochy programu stabilności na 2020 r. (Dz.U. C 282 z 26.8.2020, s. 74).
12 Szacunki przedstawione w tym motywie opierają się na szczegółowych prognozach budżetowych przekazanych przez Włochy w programie stabilności na 2022 r. Poza ogólnymi danymi liczbowymi dotyczącymi deficytu i długu sektora instytucji rządowych i samorządowych prognozy przedstawione przez Włochy nie uwzględniają pakietu fiskalnego zapowiedzianego na maj 2022 r. Pakiet ten, przyjęty w dniu 2 maja 2022 r., objął dodatkowe środki wsparcia w 2022 r., a także zwiększenie zasobów na projekty inwestycyjne finansowane z zasobów krajowych zarówno w 2022 r., jak i w nadchodzących latach.
13 Dane liczbowe odzwierciedlają poziom rocznych kosztów budżetowych tych środków wprowadzanych od jesieni 2021 r., w tym bieżących dochodów i wydatków, a także - w stosownych przypadkach - środków w zakresie nakładów inwestycyjnych.
14 Zakłada się, że łączna liczba wysiedleńców, którzy dotrą z Ukrainy do Unii, osiągnie stopniowo 6 mln do końca 2022 r., a ich rozmieszczenie geograficzne szacuje się na podstawie wielkości istniejącej diaspory, względnej liczby ludności przyjmującego państwa członkowskiego oraz rzeczywistego rozmieszczenia wysiedleńców z Ukrainy w całej Unii od marca 2022 r. W przypadku kosztów budżetowych na osobę szacunki opierają się na modelu mikrosymulacyjnym Euromod opracowanym przez Wspólne Centrum Badawcze Komisji, z uwzględnieniem zarówno transferów pieniężnych, do których osoby te mogą być uprawnione, jak i świadczeń rzeczowych, takich jak edukacja i opieka zdrowotna.
15 Ujemna wartość wskaźnika odpowiada nadwyżce wzrostu wydatków pierwotnych w porównaniu ze średniookresowym wzrostem gospodarczym, wskazując na ekspansywną politykę fiskalną.
16 Prognozuje się, że inne wydatki kapitałowe finansowane z zasobów krajowych będą miały ekspansywny wpływ, który wyniesie 0,3 punktu procentowego PKB. Wynika to z dotacji na inwestycje udzielanych przez rząd, finansowanych również z pożyczek w ramach Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności, a także z dodatkowych rezerw na gwarancje rządowe dla MŚP.
17 W 2021 r. we Włoszech obowiązywały już środki służące złagodzeniu gospodarczych i społecznych skutków wzrostu cen energii, a ich wartość wynosiła 0,3 % PKB. Środki te polegały głównie na obniżeniu stałych opłat i stawek VAT od rachunków za energię elektryczną i gaz ziemny oraz na podwyższeniu dodatku socjalnego w odniesieniu do tych rachunków.
18 Ujemna wartość wskaźnika odpowiada nadwyżce wzrostu wydatków pierwotnych w porównaniu ze średniookresowym wzrostem gospodarczym, wskazując na ekspansywną politykę fiskalną.
19 Prognozuje się, że inne wydatki kapitałowe finansowane z zasobów krajowych będą miały neutralny wpływ, który wyniesie 0,0 punktu procentowego PKB.
20 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/1060 z dnia 24 czerwca 2021 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego Plus, Funduszu Spójności, Funduszu na rzecz Sprawiedliwej Transformacji i Europejskiego Funduszu Morskiego, Rybackiego i Akwakultury, a także przepisy finansowe na potrzeby tych funduszy oraz na potrzeby Funduszu Azylu, Migracji i Integracji, Funduszu Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Instrumentu Wsparcia Finansowego na rzecz Zarządzania Granicami i Polityki Wizowej (Dz.U. L 231 z 30.6.2021, s. 159).
21 Eurostat (2020), udział importu z Rosji w całkowitym imporcie gazu ziemnego i surowej ropy naftowej. Średnia wielkość całkowitego importu dla UE-27 opiera się na wielkości importu spoza UE-27. W przypadku Włoch całkowity import obejmuje handel wewnątrz UE. Dane dla ropy naftowej nie obejmują produktów rafinowanych.
22 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/1057 z dnia 24 czerwca 2021 r. ustanawiające Europejski Fundusz Społeczny Plus (EFS+) oraz uchylające rozporządzenie (UE) nr 1296/2013 (Dz.U. L 231 z 30.6.2021, s. 21).
23 Na podstawie art. 5 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1466/97.
