Konstytucja do poprawki? Postulatów wiele, szans na razie brak
Obowiązująca Konstytucja za rok skończy 30 lat i coraz głośniej mówi się, że przez ten czas nieco się zdezaktualizowała. Jedni wskazują, że jest zbyt ogólna i daje zbyt wiele możliwości do interpretacji, inni – że wręcz przeciwnie, ale potrzebne są pewne zmiany. Wśród nich wymieniany jest m.in. model prezydentury. Swoje postulaty mają także m.in. prokuratorzy – Konstytucja miałaby gwarantować ochronę ich niezależności.
To, co jest potrzebne do zmiany Konstytucji, reguluje jej art. 235. Zgodnie z nim projekt ustawy o zmianie Konstytucji może przedłożyć co najmniej 1/5 ustawowej liczby posłów, Senat lub sam Prezydent Rzeczypospolitej. Zmiana Konstytucji następuje w drodze ustawy uchwalonej w jednakowym brzmieniu przez Sejm i – w terminie nie dłuższym niż 60 dni – przez Senat. Pierwsze czytanie projektu ustawy o zmianie Konstytucji może odbyć się nie wcześniej niż trzydziestego dnia od dnia przedłożenia Sejmowi projektu ustawy. Co ważne, ustawę o zmianie Konstytucji uchwala Sejm większością co najmniej 2/3 głosów, w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów oraz Senat bezwzględną większością głosów, w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby senatorów. Potem marszałek Sejmu przedstawia prezydentowi uchwaloną ustawę do podpisu, a głowa państwa ma na to 21 dni od dnia przedstawienia i zarządza jej ogłoszenie w Dzienniku Ustaw. Jest wola obecnego prezydenta do zmian w Konstytucji. Mówił o tym m.in. w wywiadzie dla Kanału Zero, deklarując, że jest zwolennikiem systemu prezydenckiego, choć dopuszcza też wariant kanclerski, na wzór niemiecki. Karol Nawrocki przekonywał, że obecny model jest nieefektywny, bo nie daje pełni władzy wykonawczej ani premierowi, ani prezydentowi i rodzi konflikty kompetencyjne.
Czytaj: Prof. Tuleja: Obecny model prezydentury się nie sprawdza, szanse na zmianę nikłe>>
Zmiana Konstytucji miała też uzdrowić sytuację w Trybunale Konstytucyjnym – taki projekt, przy okazji pakietu ustaw reformujących TK, trafił do Senatu wiosną 2024 roku. Zakładał zmianę m.in. art. 194 Konstytucji. Obecnie, zgodnie z nim, Trybunał Konstytucyjny składa się z 15 sędziów, wybieranych indywidualnie przez Sejm na 9 lat, spośród osób wyróżniających się wiedzą prawniczą, a ponowny wybór do składu Trybunału jest niedopuszczalny. Z kolei prezesa i wiceprezesa Trybunału Konstytucyjnego powołuje Prezydent, spośród kandydatów przedstawionych przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów Trybunału Konstytucyjnego. Zgodnie z propozycjami do art. 194 miało zostać dopisane, że osoba, która sprawowała mandat posła, senatora, posła do Parlamentu Europejskiego lub wchodziła w skład Rady Ministrów, może zostać wybrana na stanowisko sędziego Trybunału Konstytucyjnego, jeżeli od wygaśnięcia mandatu lub zakończenia pełnienia funkcji w Radzie Ministrów upłynęły co najmniej 4 lata. A prezes i wiceprezes TK – zgodnie ze zmianą – mieli być powoływani na 3 lata spośród dwóch kandydatów przedstawionych na każde z tych stanowisk przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów Trybunału Konstytucyjnego.
Model prezydentury do zmiany – pytanie w jakim kierunku
Profesor Sławomir Patyra z Instytutu Nauk Prawnych Wydziału Prawa i Administracji UMCS, w rozmowie z Prawo.pl, zwraca uwagę, że począwszy od uchwalenia w 1997 roku obecnie obowiązującej Konstytucji, prawie każdy z prezydentów w którymś momencie próbował uzurpować sobie jakieś kompetencje, których nie miał. – Prezydent jest wybierany w głosowaniu powszechnym, to siłą rzeczy wymusza składanie różnego rodzaju obietnic w trakcie kampanii wyborczej. Trudno sobie przecież wyobrazić, że obywatele zagłosują na prezydenta, który im powie, że jedyne, co zrobi, to będzie godnie reprezentował państwo. Kandydaci obiecują więc i biorą na siebie pewną odpowiedzialność za realizowanie tych obietnic, które składają, a które dotyczą określonego kierunku polityki wewnętrznej i zewnętrznej. Na przykład obiecują więcej autostrad i stadionów, więcej mieszkań, mniej podatków, lepszą administrację itp. Dodatkowo bywa, że są namaszczani wprost przez liderów partii politycznych. I to już burzy nasz wizerunek prezydenta, dość mocno zakodowany, że prezydent ma być prezydentem wszystkich Polaków. W kampanii wyborczej jest on zazwyczaj w określonym zespole, poparty przez konkretną partię polityczną, a to z kolei przekłada się na jego działalność już po objęciu stanowiska – mówi.
Jak dodaje, dlatego powinniśmy rozstrzygnąć, czy chcemy mieć prezydenta silnego, aktywnego w polityce i bardziej podporządkowany temu prezydentowi rząd, czyli model francuski, czy chcemy mieć prezydenta takiego, jakiego wykreowała aktualna Konstytucja, czyli z mniejszymi kompetencjami, jak w niemieckim modelu kanclerskim. – Niezależnie od tego, jaka decyzja zapadnie, powinno to zostać określone w jedną albo drugą stronę. Przy czym osobiście pewnie bardziej czułbym się bezpiecznie, gdybym wiedział, że polskimi sprawami kieruje rząd umocowany w większości parlamentarnej – wskazuje.
Dr hab. Monika Haczkowska, prof. Uniwersytetu Opolskiego, adwokatka, mediatorka, konstytucjonalistka (Kancelaria Adwokacka dr Monika Haczkowska), ma wątpliwości, czy konieczne jest doregulowywanie przepisów w Konstytucji.
Nasza Konstytucja i tak jest bardzo, szczegółowa w stosunku do na przykład konstytucji belgijskiej, duńskiej, Królestwa Norwegii czy innych państw demokracji zachodniej. Ma relatywnie dużo artykułów, co jest charakterystyczne dla konstytucji państw dawnego bloku wschodniego. Wszystkie te konstytucje, które zostały uchwalone po transformacji ustrojowej po 90. roku, są bardzo rozbudowane. A przecież nie chodzi o kazuistykę, ale o to, by przepisy były przestrzegane. I prawidłowość jest taka, że tam, gdzie demokracja jest już sprawdzona, dojrzała, to wykształciła się pewna kultura prawna, podejście do poszanowania zasad, utrwalone są zwyczaje konstytucyjne – wskazuje.
.Również ona mówi o modelu prezydentury. - Tylko w tym zakresie, moim zdaniem, największym problemem będzie to, czy rzeczywiście jesteśmy w takim momencie, który umożliwiałby przeprowadzenie takich zmian, i czy byłoby na nie gotowe społeczeństwo. Pojawiają się różne głosy, także takie, by odejść od wyborów powszechnych. Takie rozwiązanie zakładałoby np. wybór prezydenta przez Zgromadzenie Narodowe. Zasadniczą kwestią jest jednak to, że społeczeństwo jest już przyzwyczajone do wyboru prezydenta w wyborach powszechnych i bezpośrednich, trudno więc przewidzieć, jaka byłaby reakcja na ewentualne proponowane zmiany w tym zakresie. Dlatego nie sądzę, by jakakolwiek siła polityczna zdecydowała się teraz na taki krok. Przy czym powtarzam: wybór prezydenta w wyborach powszechnych jest całkowicie niespójny z modelem parlamentarno-gabinetowym, który de facto zakłada nasza Konstytucja. Powtórzę: społecznie zakorzeniło się jednak, że mamy prezydenta wybieranego w wyborach powszechnych, że ma on silną legitymację społeczną, w ślad za którą – co również jest znamienne – nie idą kompetencje wynikające z Konstytucji, co z kolei przekłada się na próby takiego rozpychania się prezydentów w obszarach, w których tych kompetencji nie mają – mówi.
Warto byłoby zatem przyjrzeć się kompetencjom osobistym prezydenta, zwłaszcza w tym zakresie, w którym ich granice nie są dookreślone. To jest bowiem obszar nieustannych napięć.
Czytaj: Na linii prezydent–rząd ciągłe napięcia - pomogłyby zmiany w modelu prezydentury>>
Prezydenckie weto ma nie blokować rządu?
Zdaniem prof. Haczkowskiej tym, co można byłoby zmienić, jest natomiast kwestia prezydenckiego weta.
Konstytucja z 1997 roku pod tym względem osłabiła pozycję prezydenta, bo zmniejszono większość kwalifikowaną, jaka jest potrzebna do tego, żeby odrzucić weto prezydenckie – z 2/3 do 3/5. Ale nadal jest to na tyle wysoki próg, który powoduje, że większość rządząca musi się porozumieć z opozycją. I do tej pory tylko kilkukrotnie udało się odrzucić weta prezydenta, w szczególności za czasów prezydentury Aleksandra Kwaśniewskiego. Natomiast to zaczyna być problemem w sytuacji, gdy weto nie jest wykorzystywane w nadzwyczajnych sytuacjach, a staje się swoistym narzędziem do blokowania pewnych pomysłów i reform rządu – zaznacza Haczkowska.
Jej zdaniem zamiast ułamków warto byłoby rozważyć inny zapis, np. „bezwzględną większość głosów ustawowej liczby posłów". - Tak by inaczej liczyć ten próg. By dawał on realną szansę na przeanalizowanie i ewentualne odrzucenie weta prezydenta. To też zdopingowałoby drugą stronę, by z weta korzystała tylko w wyjątkowych, uzasadnionych sytuacjach– zaznacza.
Profesor Haczkowska uważa również, że warto rozważyć możliwość odwołania od decyzji prezydenta, np. w zakresie powoływania sędziów.
Być może powinien być wprowadzony element kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Prezydent ma prerogatywę do powoływania sędziów na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa. Jeśli jednak nie podejmie takiej decyzji, sędziowie pozostają w zawieszeniu. Być może powinien być więc instrument umożliwiający kontrolę aktów urzędowych prezydenta – np. tych, które nie podlegają kontrasygnacie premiera – zaznacza.
Na weto zwraca też uwagę prof. Patyra. - W sytuacji, gdy prezydent jest z jednego obozu politycznego, a rząd z drugiego – jest ono tak naprawdę wymierzone w rząd. Bo to rząd prowadzi politykę państwa i jest głównym promotorem projektów ustaw, a prezydent, jeśli chce jego działania zablokować, ma narzędzie w postaci weta. Za nadużywanie tego narzędzia – dodam – nie ponosi żadnej odpowiedzialności. Bo postawienie prezydenta w stan oskarżenia za to, że uniemożliwia realizowanie programu koalicji rządzącej, jest… nierealne. Być może takie weto powinno być objęte kontrasygnatą premiera, a może powinna się zmienić liczba głosów umożliwiających jego odrzucenie. Nie jest przecież w obecnych warunkach sceny politycznej realne, by koalicja rządząca osiągnęła 276 mandatów potrzebnych do uporania się z wetem. Innymi słowy, rządząca większość, żeby móc odrzucić weto prezydenta, musi prosić o wsparcie opozycji, a opozycja nie jest od tego, żeby wspierać rząd - podsumowuje.
Prawo łaski do poprawy
Prof. Piotr Tuleja, sędzia Trybunału Konstytucyjnego w stanie spoczynku oraz kierownik Katedry Prawa Konstytucyjnego Uniwersytetu Jagiellońskiego, zwraca też uwagę na prawo łaski. Podkreśla, że kiedyś było instytucją uzasadnioną ze względu na różnego rodzaju wady sądownictwa.
Obecnie dysponujemy innymi instrumentami, za pomocą których możemy wpływać na sytuację prawną jednostki – także wtedy, gdy na skutek błędnego orzeczenia doszło do naruszenia jej praw, w tym pozbawienia wolności. Przypadki tak dramatycznych pomyłek wymiaru sprawiedliwości są dziś naprawdę rzadkie. Dlatego, być może, należałoby zastanowić się nad modyfikacją prawa łaski, a równocześnie tak ukształtować prawo karne i procedurę karną, aby ryzyko takich pomyłek było jak najmniejsze. Akt łaski znosi skutki prawomocnego orzeczenia sądu i nie musi być uzasadniony. Częste korzystanie z niego byłoby konstytucyjnie wątpliwe np., z perspektywy ofiar przestępstw – podkreśla.
Władze silnie podzielone, Konstytucja nie jest gotowa
Leszek Garlicki, sędzia TK w stanie spoczynku, były sędzia Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, mówi o jeszcze jednej kwestii.
Okazało się, że podział władz jest u nas silniejszy konstytucyjnie niż myślano. Twórcy konstytucji nie przewidzieli, że – poczynając od 2015 r. – zaznaczy się tendencja do ekspansywnego ujmowania kompetencji prezydenta, a także – osłabnie gotowość prezydenta do literalnego przestrzegania przepisów konstytucyjnych. Nie przewidzieli też, że polityczne zawłaszczenie Trybunału Konstytucyjnego usunie z systemu element neutralnej kontroli przestrzegania konstytucji – zaznacza.
I wyjaśnia: – Gdy prezydent jest w opozycji do większości parlamentarnej i rządu oraz ma przyjazne wsparcie ze strony Trybunału Konstytucyjnego, to parlament i rząd są w dużym stopniu ubezwłasnowolnione. Nie wiem, czy taki był zamysł twórców naszej konstytucji, ale tak właśnie jest.
Konstytucja na straży prokuratorskiej niezależności
W ocenie profesor Haczkowskiej to, co być może warte jest uzupełnienia, to np. zakotwiczenie w Konstytucji prokuratury.
- W szczególności ochrony dla niezależności prokuratorów na wzór przepisów dotyczących sędziów. Tak, aby zagwarantować na poziomie konstytucyjnym apolityczność i apartyjność prokuratury – mówi konstytucjonalistka.
W jej ocenie warto byłoby też powrócić do koncepcji rozdziału europejskiego w Konstytucji. - Przypomnę tylko, że w 2010 roku wniesione zostały dwa projekty – poselski i prezydencki, połączone następnie do wspólnych prac (jako druk sejmowy 4450, Sejmu VI kadencji). Określenie kompetencji Rady Ministrów, prezydenta oraz innych organów władzy publicznej dotyczących prowadzenia polityki Polski w stosunkach z Unią Europejską, określenie trybu podejmowania decyzji o wystąpieniu z UE, czy kompetencje NBP i jego prezesa w związku z potencjalnym przystąpieniem Polski do strefy euro – to kwestie, które powinny znaleźć swoje miejsce w ustawie zasadniczej - podsumowuje prof. Haczkowska.
