Prof. Tuleja: Obecny model prezydentury się nie sprawdza, szanse na zmianę nikłe
Zgodnie z Konstytucją to rząd odpowiada za politykę wewnętrzną i zewnętrzną państwa. Prezydent może wkraczać w obszar polityki wyłącznie na podstawie przyznanych mu kompetencji. Po wejściu w życie Konstytucji początkowo zakładano, że będzie pełnił przede wszystkim rolę neutralnego arbitra. Wkraczanie przez niego w politykę państwa nie będzie powodować zasadniczych konfliktów z rządem. Problem polega jednak na tym, że kolejni prezydenci interpretowali swoje kompetencje rozszerzająco, a obecny prezydent dodatkowo uzurpuje te, które mu nie przysługują – mówi prof. Piotr Tuleja, sędzia Trybunału Konstytucyjnego w stanie spoczynku oraz kierownik Katedry Prawa Konstytucyjnego Uniwersytetu Jagiellońskiego.
Patrycja Rojek Socha: Panie Profesorze, prezydent powinien pełnić funkcję reprezentacyjną, a może powinien być swoistym bezpiecznikiem dla respektowania Konstytucji?
Piotr Tuleja: Spójrzmy na to, co wynika z naszej Konstytucji. Z jednej strony mamy przyjęte fundamentalne założenie systemu parlamentarno-gabinetowego – reguluje to m.in. art. 146 ust. 1 Konstytucji, dotyczący Rady Ministrów oraz dalsze przepisy, wskazujące, że to właśnie rząd odpowiada za politykę wewnętrzną i zewnętrzną państwa. Za realizowanie tej polityki odpowiada przed Sejmem. Natomiast prezydent – w myśl Konstytucji – jest organem władzy wykonawczej, gwarantem ciągłości władzy państwowej i strażnikiem Konstytucji. Nie wyznacza jednak kierunków polityki państwa. To rząd ma wyznaczać te kierunki i realizować politykę państwa. Podkreślał to także Trybunał Konstytucyjny m.in. rozstrzygając słynny spór o krzesło, gdy odpowiadał na pytanie, kto ma realizować politykę państwa w ramach Unii Europejskiej. TK wskazał, że prezydent jest najwyższym przedstawicielem państwa i tam, gdzie ma przyznane wyraźnie kompetencje, nie można ich ograniczać. Natomiast w pozostałym zakresie prowadzenie polityki państwa spoczywa na rządzie. Z perspektywy wielu lat widać jednak, że tego balansu w praktyce nie daje się osiągnąć. Praktyka ustrojowa dowodzi, że prezydent nie jest też bezpiecznikiem dla respektowania Konstytucji.
Dlaczego?
Przede wszystkim z dwóch powodów. Pierwszy wynika z samych wyborów powszechnych prezydenta. Kandydaci biorący udział w kampanii wyborczej muszą zakreślić swój program polityczny, z którego – takie jest powszechne postrzeganie – są następnie rozliczani przez wyborców. Obietnice składane przez kandydatów wykraczają dalece poza to, co prezydent może zrealizować na podstawie przyznanych mu kompetencji. Kampania wyborcza niejako z natury rzeczy ustawia więc prezydenta jako organ, który będzie angażował się w politykę i realizował obietnice wyborcze, czyli zobowiązania zaciągnięte w czasie kampanii, które – co warto podkreślić – konstrukcyjnie nie mają potem podstaw w samej Konstytucji. Taka jest jednak logika procesu wyborczego. To pierwsza kwestia generująca napięcia pomiędzy obozem prezydenckim a rządowym, oczywiście mniejsze lub większe w zależności od sytuacji politycznej – tego, czy prezydent jest bliżej większości rządzącej, czy opozycji. Drugi powód to ustawy, które powierzają prezydentowi coraz więcej kompetencji, niewynikających z modelu konstytucyjnego.
Przykładowo Prawo o prokuraturze i przepis, zgodnie z którym prezydent musi wyrazić pisemną zgodę na odwołanie prokuratora krajowego?
Ten przykład bardzo dobrze pokazuje dysfunkcje systemu. Odpowiedzialny za funkcjonowanie prokuratury jest prokurator generalny. Nie może on jednak kierować prokuraturą, gdyż jest zależny od prokuratorów krajowych, który może odwołać za zgodą prezydenta. Prezydent nie odpowiada politycznie i prawnie za wyrażenie bądź niewyrażenie zgody na odwołanie. Nie jest też odpowiedzialny za realizowanie polityki państwa w zakresie bezpieczeństwa wewnętrznego. Za to na mocy art. 146 ust. 1 Konstytucji odpowiada rząd. Wątpliwości konstytucyjnej wywołują też przepisy dotyczące wymiaru sprawiedliwości. Choćby o ustawa o Sądzie Najwyższym, która dała prezydentowi szerokie uprawnienia, np. w zakresie określania w drodze rozporządzenia regulaminu SN. Dochodzi do tego jeszcze jeden istotny aspekt – osobowość samego prezydenta, a co za tym idzie aktywność uzależniona od tego, kto tym prezydentem jest. To wszystko powoduje, że obecny model po prostu się nie sprawdza. Generuje – jak już mówiłem – szereg napięć i sytuacji konfliktowych, które państwu nie służą. Przykładem jest choćby sytuacja z sędziami Trybunału Konstytucyjnego.
Czytaj: Na linii prezydent–rząd ciągłe napięcia - pomogłyby zmiany w modelu prezydentury>>
W jakim kierunku powinny pójść zmiany?
Podstawowe pytanie brzmi, czy w obecnej sytuacji w ogóle takie zmiany są możliwe. Zmiana Konstytucji wymagałaby konsensusu politycznego, a zmiany ustawowe – zgody samego prezydenta. W mojej ocenie dobrym kierunkiem byłby system parlamentarno- gabinetowy z ograniczonymi kompetencjami prezydenta. Nie od dziś jednak praktyka tworzenia prawa wygląda tak, że często zmienia się je wedle zapotrzebowania politycznego, a nie potrzeb państwa czy obywateli.
Wracając do kompetencji prezydenta – jeśli chodzi choćby o Sąd Najwyższy, mamy gotowy projekt Komisji Kodyfikacyjnej Ustroju Sądownictwa i Prokuratury nowej ustawy o SN, który ogranicza te kompetencje na rzecz zgromadzenia ogólnego SN i Krajowej Rady Sądownictwa.
I to jest oczywiście dobry kierunek. Kiedy Konstytucja była tworzona, nikt nie zakładał, że pojawi się np. spór dotyczący procedury powoływania przez prezydenta sędziów, że prezydent będzie wstrzymywał się z powoływaniem sędziów sądów powszechnych czy z odebraniem ślubowania od sędziów TK. Prezydent był wówczas postrzegany jako organ stabilizujący system polityczny i prawny. Dlatego zdecydowano, że to prezydent, a nie rząd jako władza wykonawcza, będzie realizował pewne kompetencje wobec sądownictwa. Stąd np. delegacje do wydawania przez prezydenta rozporządzeń w ustawach określających ustrój sądów. Życie zweryfikowało jednak te założenia. Nawiasem mówiąc, rola organu stabilizującego system ma niedemokratyczną genezę. Wynika z noweli kwietniowej Konstytucji PRL w 1989 roku. Wtedy chodziło o gwarancje, jakie prezydent miał dawać Związkowi Radzieckiemu dla pozostania Polski w Układzie Warszawskim i RWPG. W mojej ocenie prezydent nie powinien być organem, który ma większy wpływ na władzę sądowniczą, niż to literalnie wynika z Konstytucji. Co więcej, należałoby – powtórzę – ograniczyć jego rolę w zakresie funkcji urzędowych, które mogą rzutować na prawa człowieka, kształtując pozycję jednostki. Mam tu na myśli choćby brak decyzji o powołaniu sędziów, co miało kolosalny wpływ na ich sytuację, ponieważ przez lata część z nich pozostawała w stanie zawieszenia. Być może rozwiązaniem byłoby poddanie takich kompetencji prezydenta kontroli sądowej.
Kolejną kwestią budzącą wątpliwości jest np. prawo łaski?
Instytucja ta była kiedyś uzasadniona ze względu na różnego rodzaju wady sądownictwa. Obecnie dysponujemy innymi instrumentami, za pomocą których możemy wpływać na sytuację prawną jednostki – także wtedy, gdy na skutek błędnego orzeczenia doszło do naruszenia jej praw, w tym pozbawienia wolności. Przypadki tak dramatycznych pomyłek wymiaru sprawiedliwości są dziś naprawdę rzadkie. Dlatego być może należałoby zastanowić się nad modyfikacją prawa łaski, a równocześnie tak ukształtować prawo karne i procedurę karną, aby ryzyko takich pomyłek było jak najmniejsze. Akt łaski znosi skutki prawomocnego orzeczenia sądu i nie musi być uzasadniony. Częste korzystanie z niego byłoby konstytucyjnie wątpliwe np. z perspektywy ofiar przestępstw. Większym problemem są jednak akty urzędowe prezydenta, określające sytuację prawną obywateli. Brak efektywnej ich sądowej kontroli prowadzi do trwałych naruszeń praw konstytucyjnych. Przykładem prezydencka odmowa rozpoznania wniosku o nadanie tytułu profesora Michałowi Bilewiczowi.
