Prof. Patyra: Trzeba rozstrzygnąć, czy chcemy prezydenta silnego, czy z ograniczonymi kompetencjami
Począwszy od uchwalenia w 1997 roku obecnie obowiązującej Konstytucji, prawie każdy z prezydentów w którymś momencie próbował sobie uzurpować jakieś kompetencje, których nie miał. Skala tego zjawiska w dwóch ostatnich prezydenckich kadencjach jest jednak nieporównywalna z tym, z czym mieliśmy do czynienia wcześniej. Dlatego potrzebujemy jednoznacznego rozstrzygnięcia, czy prezydent ma być silny i aktywny w polityce, czy wręcz przeciwnie – jego kompetencje mają być ograniczone, jak w modelu kanclerskim – mówi prof. Sławomir Patyra z Instytutu Nauk Prawnych Wydziału Prawa i Administracji UMCS.
13 i 14 kwietnia br. odbywa się dwudniowa konferencja naukowa organizowana przez Katedrę Nauk o Państwie i Prawie WPiA UO pod hasłem: „Model prezydentury – gdzie jesteśmy, dokąd zmierzamy”. Patronat medialny nad wydarzeniem objęło Prawo.pl.
Patrycja Rojek-Socha: Panie Profesorze, obecne relacje prezydenta z rządem są – można powiedzieć – pełne napięcia. Czy przy obecnym modelu prezydentury jest w ogóle możliwość ułożenia tych relacji?
Sławomir Patyra: Zacznijmy od tego, z czego te napięcia na linii rząd–prezydent mogą wynikać. Prezydent jest wybierany w głosowaniu powszechnym, to siłą rzeczy wymusza składanie różnego rodzaju obietnic w trakcie kampanii wyborczej. Trudno sobie przecież wyobrazić, że obywatele zagłosują na prezydenta, który im powie, że jedyne co zrobi, to będzie godnie reprezentował państwo. Kandydaci więc obiecują i biorą na siebie pewną odpowiedzialność za realizowanie tych obietnic, które składają, a które dotyczą określonego kierunku polityki wewnętrznej i zewnętrznej. Np. obiecują więcej autostrad i stadionów, więcej mieszkań, mniej podatków, lepszą administrację itp., itd. Dodatkowo bywa, że są namaszczani wprost przez liderów partii politycznych. I to już burzy nasz wizerunek prezydenta, dość mocno zakodowany, że prezydent ma być prezydentem wszystkich Polaków. W kampanii wyborczej jest on zazwyczaj w określonym zespole, poparty przez konkretną partię polityczną, a to z kolei przekłada się na jego działalność już po objęciu stanowiska.
Czytaj: Na linii prezydent–rząd ciągłe napięcia - pomogłyby zmiany w modelu prezydentury>>
Czyli wpływa to na to, czy i w jakim zakresie próbują wpływać na politykę wewnętrzną i zewnętrzną?
Za co, zgodnie z Konstytucją – przypomnijmy – odpowiada rząd. Tak, stają się swoistymi zakładnikami partii i ugrupowań politycznych, które ich kampanie sfinansowały i które ich wspierały w trakcie tych kampanii. A ponieważ na poziomie konstytucyjnym ich kompetencje nie są duże, zaczynają się w tych kompetencjach rozpychać, wręcz uzurpować sobie prawo do określonych działań. Trzeba powiedzieć to wprost: nasza obecna Konstytucja nie jest przygotowana na w zasadzie kompletny brak kultury prawnej, wyczucia tego, co jest akceptowalne w walce politycznej, oraz na polaryzację – bo powstała, powtórzmy, w 1997 roku z myślą o tym, że będzie obsługiwana przez ludzi świadomych, mających przede wszystkim na uwadze dobro wspólne. A to z kolei prowadzi do napięć, tarć i konfliktów, których świadkami jesteśmy choćby teraz.
Jaki powinien być polski model prezydentury?
To zależy, ale na pewno powinniśmy rozstrzygnąć, czy chcemy mieć prezydenta silnego, aktywnego w polityce i bardziej podporządkowany temu prezydentowi rząd, czyli model francuski, czy chcemy mieć prezydenta takiego, jakiego wykreowała aktualna Konstytucja, czyli z mniejszymi kompetencjami, jak w niemieckim modelu kanclerskim. Niezależnie od tego, jaka decyzja zapadnie, powinno to zostać określone w jedną albo drugą stronę. Przy czym osobiście pewnie bardziej czułbym się bezpiecznie, gdybym wiedział, że polskimi sprawami kieruje rząd umocowany w większości parlamentarnej.
Wracając do pytania o kompetencje. Jak rozumiem, prezydent powinien trzymać się ściśle tego, co wynika z Konstytucji?
Podobnie jak wszystkie osoby, które pełnią funkcje publiczne. Artykuł 7 Konstytucji odnosi się przecież do wszystkich – od Prezydenta RP po wójta w gminie. Nie ma tutaj absolutnie żadnych wątpliwości, że i jedna, i druga strona, czyli oba organy władzy wykonawczej, powinny trzymać się reguł Konstytucji i jej granic. Z uwagi na fakt, że mamy dwuczłonową władzę wykonawczą, prezydent i rząd powinni ze sobą współdziałać, bo tego wymaga od nich także preambuła Konstytucji. A jeżeli będzie współdziałanie, to sprawy publiczne i państwowe będą szły do przodu. Tam natomiast, gdzie nie ma współdziałania, jest konflikt. I niewątpliwie jest kilka takich obszarów związanych z kompetencjami prezydenta, które bardzo negatywnie zweryfikowała praktyka.
Może Pan podać przykłady?
Pierwszy dotyczy weta prezydenckiego do ustaw, które w istocie dzisiaj – w sytuacji, gdy prezydent jest z jednego obozu politycznego, a rząd z drugiego – jest tak naprawdę wymierzone w rząd. Bo to rząd prowadzi politykę państwa i jest głównym promotorem projektów ustaw, a prezydent, jeśli chce jego działania zablokować, ma narzędzie w postaci weta. Za nadużywanie tego narzędzia – dodam – nie ponosi żadnej odpowiedzialności. Bo postawienie prezydenta w stan oskarżenia za to, że uniemożliwia realizowanie programu koalicji rządzącej, jest… nierealne. Być może takie weto powinno być objęte kontrasygnatą premiera, a może powinna się zmienić liczba głosów umożliwiających jego odrzucenie. Nie jest przecież w obecnych warunkach sceny politycznej realne, by koalicja rządząca osiągnęła 276 mandatów potrzebnych do uporania się z wetem. Innymi słowy, rządząca większość, żeby móc odrzucić weto prezydenta, musi prosić o wsparcie opozycji, a opozycja nie jest od tego, żeby wspierać rząd.
Kolejna kwestia to prezydenckie funkcje ustrojowe – to prezydent ma być gwarantem, uwaga, ciągłości władzy państwowej; ma taką funkcję w art. 126 Konstytucji. I teraz po wyborach parlamentarnych zamiast przystępować w miarę szybko do inicjowania procedury tworzenia nowego rządu – i to jeszcze skutecznie – bywa, co pokazały doświadczenia z kadencji prezydenta Andrzeja Dudy, że przewleka on możliwie jak najdłużej ukonstytuowanie się Sejmu. W tym konkretnym przypadku misja tworzenia rządu została powierzona politykowi, który nie miał większości. Następną taką kompetencją jest możliwość zablokowania przez prezydenta możliwości złożenia dymisji przez prezesa Rady Ministrów. Polska Konstytucja przewiduje narzędzie, które nie wiem, czy jest bardziej zdumiewające, czy bardziej straszne, a które prowadzi do tego, że odmawiając przyjęcia rezygnacji premiera, prezydent może pozwalać takiemu premierowi jeszcze bardziej się pogrążać, by np. budować swoje własne zaplecze polityczne i poparcie społeczne. Przykład zastosowania tej kompetencji mieliśmy za czasów prezydenta Aleksandra Kwaśniewskiego, który odmówił przyjęcia dymisji rządu Marka Belki. Mieliśmy też prezydentów, którzy może nie podpisywali wszystkich ustaw, ale zdecydowaną większość z nich – co również wydaje się irracjonalne – w sytuacji, gdy byli z tego samego ugrupowania politycznego co rząd.
Wróćmy do wyboru prezydenta – jaka opcja byłaby lepsza?
Być może prezydenta powinno wybierać Zgromadzenie Narodowe albo jakaś hybryda reprezentacji polityków centralnych i polityków samorządowych. Chodzi o to, by prezydent był jak najmniej związany z jedną opcją polityczną. Obecna Konstytucja wręcz zachęca do tego, żeby na urząd prezydenta wybierać kogoś, kto ma ogromny autorytet, także społeczny, i niekoniecznie jest politykiem. A jeśli postawimy na silnego prezydenta i wybór powszechny, to pozostaje nam trzymać kciuki, żeby kolejnym nie została osoba, której jedyną zaletą jest to, że np. świetnie sprzedaje się w internecie i dzięki temu ma ogromne poparcie.
