Na linii prezydent–rząd ciągłe napięcia - pomogłyby zmiany w modelu prezydentury
Zgodnie z Konstytucją to rząd odpowiada za politykę wewnętrzną i zewnętrzną państwa. Prezydent teoretycznie powinien pełnić rolę neutralnego arbitra, który wkracza w te obszary wyłącznie na podstawie przyznanych mu kompetencji. Problem w tym, że jest wybierany w wyborach powszechnych, a więc ma swój program polityczny, z którego jest przez obywateli rozliczany. Dlatego też w swoich kompetencjach próbuje się „rozpychać” – oceniają konstytucjonaliści. Ich zdaniem przydałyby się zmiany w modelu prezydentury – tyle że wyzwaniem może być wypracowanie konsensusu politycznego.
W poniedziałek, 13 kwietnia, rozpoczyna się dwudniowa konferencja naukowa organizowana przez Katedrę Nauk o Państwie i Prawie WPiA UO pod hasłem: „Model prezydentury – gdzie jesteśmy, dokąd zmierzamy”. Dyskusja będzie dotyczyć m.in. wyborów prezydenckich, modelu egzekutywy według Konstytucji RP, uprawnień prezydenta i w końcu modelu prezydentury. Patronat medialny nad wydarzeniem objęło Prawo.pl.
Prezydent o ściśle określonych kompetencjach
Prof. Piotr Tuleja, sędzia Trybunału Konstytucyjnego w stanie spoczynku oraz kierownik Katedry Prawa Konstytucyjnego Uniwersytetu Jagiellońskiego, przypomina, że zgodnie z Konstytucją to rząd odpowiada za politykę wewnętrzną i zewnętrzną państwa.
- Prezydent może wkraczać w obszar polityki wyłącznie na podstawie przyznanych mu kompetencji. Po wejściu w życie Konstytucji początkowo zakładano, że będzie pełnił przede wszystkim rolę neutralnego arbitra, a wkraczanie przez niego w politykę państwa nie będzie powodować zasadniczych konfliktów z rządem. Problem polega jednak na tym, że kolejni prezydenci interpretowali to rozszerzająco, a obecny prezydent dodatkowo uzurpuje sobie kompetencje, które mu nie przysługują - mówi.
I precyzuje, że prezydent - w myśl Konstytucji - jest organem władzy wykonawczej, gwarantem ciągłości władzy państwowej i strażnikiem Konstytucji.
Nie wyznacza jednak kierunków polityki państwa. To rząd ma wyznaczać te kierunki i realizować politykę państwa. Podkreślał to także Trybunał Konstytucyjny, m.in. rozstrzygając słynny spór o krzesło, gdy odpowiadał na pytanie, kto ma realizować politykę państwa w ramach Unii Europejskiej. TK wskazał, że prezydent jest najwyższym przedstawicielem państwa i tam, gdzie ma przyznane wyraźnie kompetencje, nie można ich ograniczać. Natomiast w pozostałym zakresie prowadzenie polityki państwa spoczywa na rządzie. Z perspektywy wielu lat widać jednak, że tego balansu w praktyce nie daje się osiągnąć. Praktyka ustrojowa dowodzi, że prezydent nie jest też bezpiecznikiem dla respektowania Konstytucji - podsumowuje.
Czytaj też w LEX: Znaczenie trójpodziału władzy dla wymiaru sprawiedliwości >
Mówi o tym również dr hab. Monika Haczkowska, prof. Uniwersytetu Opolskiego, adwokatka, mediatorka, konstytucjonalistka (Kancelaria Adwokacka dr Monika Haczkowska).
- Prezydent zgodnie z tymi założeniami ma mieć wyłączne kompetencje i uprawnienia tzw. osobiste, czasami w dyskursie prawniczym nazywane – na wyrost – prerogatywami. Przy czym są one wymienione enumeratywnie w art. 144 ust. 3 Konstytucji. Od 1990 r. prezydent wybierany jest też w wyborach powszechnych, co wiąże się z określonymi konsekwencjami. Podkreślenia jednak wymaga, że przyjęcie takiego rozwiązania było podyktowane okolicznościami prawnym, społecznymi, ale przede wszystkim politycznymi. Wynikało z ustaleń poczynionych podczas obrad Okrągłego Stołu i konieczności łączenia sprzecznych interesów sił politycznych. Od początku jednak przyjęte rozwiązania były oceniane jako niespójne z przyjętym systemem parlamentarno-gabinetowym. Jedną z konsekwencji wyborów powszechnych jest to, że w kampanii wyborczej kandydaci niejako przedstawiają swój własny program wyborczy, a odczucie społeczne jest takie, że mają go realizować. To z kolei powoduje, że prezydenci, a przynajmniej niektórzy prezydenci, po objęciu stanowiska próbują się w swoich kompetencjach, mówiąc kolokwialnie, rozpychać, co nijak nie ma się do systemu rządów parlamentarno-gabinetowego. Popatrzmy choćby na Stany Zjednoczone – prezydent USA ma bardzo silną pozycję ustrojową wynikającą z konstytucji, ale nie jest wybierany w wyborach powszechnych, tylko w wyborach pośrednich, przez elektorów – mówi profesor.
Czytaj też w LEX: Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej (pozycja konstytucyjna oraz wybrane zagadnienia z praktyki instytucjonalnej) >
Jak dodaje prof. Haczkowska, także zmiany dokonywane w prawie określające status prezydenta, począwszy od Małej Konstytucji z 1992 roku, raz zwiększały kompetencje prezydenta, a raz je zmniejszały. Przypomina, że w świetle postanowień Małej Konstytucji, prezydent stał się organem państwa i władzę wykonawczą współdzielił z Radą Ministrów. Przy czym miał wpływ na obsadzanie trzech kluczowych resortów takich, jak MON, MSW i MSZ. Podobnie o sile pozycji prezydenta świadczyła kwalifikowana większość wymagana do odrzucenia prezydenckiego weta (2/3).
Konstytucja z 1997 roku w tym zakresie pozycję prezydenta osłabiła. Nie zmienia to jednak faktu, że – w zależności od tego, kto na to stanowisko został wybrany – usiłuje swoje kompetencje nieco „powiększyć”. – To, co wpływa na rząd i kształtowaną przez niego politykę, to na pewno weto prezydenckie, które Sejm może odrzucić większością 3/5 głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów, co przy polaryzacji społeczeństwa i rozkładzie sił politycznych praktycznie nie jest wykonalne. Natomiast niezależnie od tego, jeśli popatrzymy na uprawnienia osobiste prezydenta, to zgodnie z obowiązującą Konstytucją jego pozycja mocna nie jest. W każdym przypadku akty urzędowe wymagają kontrasygnaty premiera, za wyjątkiem tych 30, enumeratywnie wymienionych w Konstytucji. Z kolei w art. 146 Konstytucji wyraźnie wskazuje się, że to rząd prowadzi politykę wewnętrzną i zagraniczną Rzeczypospolitej Polskiej – podsumowuje konstytucjonalistka.
Gdzie tkwi problem, czyli czemu model się nie sprawdza
Profesor Tuleja precyzuje, że obowiązujący model prezydencki nie sprawdza się przede wszystkim z dwóch powodów. - Pierwszy wynika z samych wyborów powszechnych prezydenta. Kandydaci biorący udział w kampanii wyborczej muszą zakreślić swój program polityczny, z którego – takie jest powszechne postrzeganie – są następnie rozliczani przez wyborców. Obietnice składane przez kandydatów wykraczają dalece poza to, co prezydent może zrealizować na podstawie przyznanych mu kompetencji. Kampania wyborcza niejako z natury rzeczy ustawia więc prezydenta jako organ, który będzie angażował się w politykę i realizował obietnice wyborcze, czyli zobowiązania zaciągnięte w czasie kampanii, które – co warto podkreślić – konstrukcyjnie nie mają potem podstaw w samej Konstytucji. Taka jest jednak logika procesu wyborczego - mówi.
Dodaje, że drugi powód to ustawy, które powierzają prezydentowi coraz więcej kompetencji niewynikających z modelu konstytucyjnego. I precyzuje, że chodzi m.in. o Prawo o prokuraturze i przepis, zgodnie z którym prezydent musi wyrazić pisemną zgodę na odwołanie prokuratora krajowego.
- Ten przykład bardzo dobrze pokazuje dysfunkcje systemu. Odpowiedzialny za funkcjonowanie prokuratury jest prokurator generalny. Nie może on jednak kierować prokuraturą, gdyż jest zależny od prokuratorów krajowych, których może odwołać za zgodą prezydenta. Prezydent nie odpowiada politycznie ani prawnie za wyrażenie bądź niewyrażenie zgody na odwołanie. Nie jest też odpowiedzialny za realizowanie polityki państwa w zakresie bezpieczeństwa wewnętrznego. Za to na mocy art. 146 ust. 1 Konstytucji odpowiada rząd. Wątpliwości konstytucyjne wywołują też przepisy dotyczące wymiaru sprawiedliwości. Choćby ustawa o Sądzie Najwyższym, która dała prezydentowi szerokie uprawnienia, np. w zakresie określania, w drodze rozporządzenia, regulaminu SN. Dochodzi do tego jeszcze jeden istotny aspekt – osobowość samego prezydenta, a co za tym idzie aktywność uzależniona od tego, kto tym prezydentem jest - mówi prof. Tuleja.
Czytaj też w LEX: Udział Prezydenta jako gwaranta ciągłości władzy państwowej w procedurze tworzenia rządu w świetle Konstytucji Rzeczypospolitej z 1997 r. >
W jakim kierunku powinny pójść zmiany?
Dr hab. Joanna Juchniewicz z Uniwersytetu Warmińsko‑Mazurskiego w Olsztynie podkreśla, że w jej ocenie prezydent nie powinien być wybierany w wyborach powszechnych, powinien natomiast pełnić rolę reprezentacyjną i być autorytetem.
Kolejną kwestią, która powinna zostać zmieniona, jest np. weto prezydenta. Nie powinno być tak, że prezydent – tak naprawdę z powodu rozkładu sił w parlamencie – może skutecznie blokować prace parlamentu i rządu. I to nie chodzi tylko o obecnego prezydenta, ale też jego poprzedników. Powinniśmy przemyśleć choćby to, w jaki sposób, jaką większością Sejm może weto prezydenta odrzucić. Obecna większość 3/5 oznacza, że tak naprawdę odrzucenie weta jest bardzo trudne, wręcz niemożliwe. A konsekwencją tego jest to, że trudno też o szukanie porozumienia, kompromisu na linii prezydent–rząd - mówi.
I dodaje, że prezydent zdaje sobie sprawę z siły swojego weta i tego, że może skutecznie tamować określone rozwiązania legislacyjne, a przez to wpływać na prowadzenie polityki przez rząd. Z kolei prof. Haczkowska podkreśla, że gdyby była możliwość zmian w Konstytucji, to należałoby – po przeprowadzeniu referendum – zastanowić się nad zmianą systemu.
Czytaj też w LEX:
- Weto Prezydenta instrument arbitrażu czy gry politycznej? >
- Granice prezydenckiego prawa łaski w świetle metody historycznoprawnej. Na marginesie uchwały Sądu Najwyższego I KZP 04/17 >)
W zależności od wyników referendum powinno to być albo rozszerzenie prezydenckich kompetencji, albo wręcz przeciwnie – ich ograniczenie. Chodzi o to, by przyjęte rozwiązania były spójne i by nie dochodziło, tak jak na przestrzeni lat, do sporów i tarć na linii prezydent–rząd. W tym momencie trudno na taką możliwość liczyć, nie ma bowiem tzw. momentu konstytucyjnego. Część zmian – w zakresie prezydenckich kompetencji – można wprowadzać ustawowo. Przypomnę, że np. Prawo o prokuraturze czy ustawa o Sądzie Najwyższym te kompetencje rozbudowały. Ale to nie zmienia faktu, że punktem odniesienia powinna być zawsze Konstytucja – mówi.
Przyznaje również, że prezydent mógłby pełnić rolę swoistego wentyla bezpieczeństwa. - Natomiast nie może to iść w kierunku kwestionowania wszystkich działań rządu czy też wetowania ustaw. Rząd, odpowiadając za politykę wewnętrzną i zewnętrzną, bierze na siebie odpowiedzialność polityczną, także przed obywatelami. Prezydent natomiast, stojąc na straży Konstytucji, z konstytucyjnych kompetencji powinien korzystać roztropnie. Być swoistym arbitrem, co oznacza m.in., że z jednej strony nie powinien blokować wszystkich działań rządu, z drugiej natomiast weto powinien stosować w sytuacjach ewidentnych błędów legislacyjnych albo wtedy, kiedy dana ustawa uderza w prawa i wolności obywateli. Nie powinno być tak, jak przy wecie do noweli Kodeksu postępowania karnego, że prezydent ją wetuje, a następnie wnosi swój własny projekt, który de facto zawiera gros tych samych propozycji, które były w zawetowanej ustawie - podsumowuje prof. Haczkowska.
Czytaj też w LEX: Dopuszczalność sądowej kontroli aktu powołania na urząd sędziego. Uwagi na tle prawa francuskiego i polskiego >
