Prof. Juchniewicz: Prezydent powinien pełnić funkcję reprezentacyjną i trzymać się swoich kompetencji

Prezydent powinien być autorytetem, jego wybór nie powinien następować w wyborach powszechnych, a rola powinna mieć charakter przede wszystkim reprezentacyjny. Sytuacja, w której prezydenci rozpychają się w swoich konstytucyjnych kompetencjach, nie służy bowiem ani państwu, ani obywatelom. Za politykę wewnętrzną i zewnętrzną, zgodnie z Konstytucją, odpowiada rząd, który jest bezradny, np. w sytuacji stosowania przez prezydenta weta – mówi dr hab. Joanna Juchniewicz z Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie.

W poniedziałek - 13 kwietnia br. rozpocznie się dwudniowa konferencja na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Opolskiego: „Model prezydentury – gdzie jesteśmy, dokąd zmierzamy”. Prof. Juchniewicz będzie jedną z prelegentów. Patronem medialnym wydarzenia jest Prawo.pl.

Patrycja Rojek-Socha: Biorąc pod uwagę obecną sytuację choćby wokół sędziów Trybunału Konstytucyjnego, ale też np. polityki zagranicznej państwa i „tarć" pomiędzy rządem a prezydentem, czy powinno się zmienić model prezydentury?

Joanna Juchniewicz: Może zacznijmy od tego, jak ten model był kształtowany. Jeśli w tym kontekście prześledzimy prace nad naszą już 30-letnią Konstytucją, to jeżeli chodzi o budowanie pozycji prezydenta i kształtowanie tej pozycji, mieliśmy do czynienia z dwoma etapami. Najpierw, gdy prezydentem był Lech Wałęsa, te kompetencje chciano ograniczać do minimum uprawnień dla głowy państwa, a gdy w 1995 roku wybory wygrał Aleksander Kwaśniewski, sytuacja się zmieniła i uprawnienia, kompetencje prezydenta zwiększono. Natomiast ja osobiście, nie ukrywam, jestem zwolenniczką systemu kanclerskiego, z wzmocnioną rolą premiera.

Czytaj: Sześciu sędziów TK złożyło w Sejmie ślubowanie, otrzymali uchwały potwierdzające ich wybór>>

Powinniśmy pójść w kierunku modelu parlamentarno-gabinetowego, z reprezentacyjną funkcją prezydenta?

Moim zdaniem twórcy Konstytucji popełnili błąd, przewidując w Konstytucji wybór prezydenta w wyborach powszechnych i przyznając prezydentowi określony katalog kompetencji. To skutkuje m.in. tym, że jeżeli prezydent chce odgrywać większą rolę w polityce krajowej – a tak się zdarza – to można powiedzieć, kolokwialnie mówiąc, że zaczyna się rozpychać w ramach kompetencji, które ma. A jeśli dodatkowo mamy podatny grunt ze strony parlamentu – co też się już zdarzało – to akceptowane i przyjmowane są rozwiązania, które właśnie wbrew Konstytucji zwiększają rolę prezydenta, np. w ramach polityki wewnętrznej kraju.

Czytaj też w LEX: Znaczenie trójpodziału władzy dla wymiaru sprawiedliwości >

Możemy podać przykłady?

Takim najbardziej oczywistym jest choćby wprowadzony Prawem o prokuraturze, z czasów ministra sprawiedliwości Zbigniewa Ziobry, przepis, zgodnie z którym prezydent ma wyrazić pisemną zgodę na odwołanie prokuratora krajowego. Moim zdaniem to rozwiązanie poszło za daleko. Ono jest takim przejściem cienkiej linii – ponieważ powtórzę: za prowadzenie polityki wewnętrznej, w której mieści się dbanie o bezpieczeństwo państwa i porządek publiczny, odpowiada Rada Ministrów, a zatem rząd, ale przede wszystkim prokurator generalny, powinien mieć decydujący głos z kim na stanowisku prokuratora krajowego chce współpracować. 

Czytaj: Łaska prezydenta do likwidacji? Petycja w Senacie>>

Jaką funkcję w takim razie prezydent powinien pełnić?

Zanim to wyjaśnię, doprecyzuję, że jestem zwolenniczką istnienia urzędu prezydenta. Tyle że w mojej ocenie nie powinien być wybierany w wyborach powszechnych, powinien na pewno pełnić rolę reprezentacyjną, być autorytetem. Kolejną taką kwestią, która powinna zostać zmieniona, jest np. weto prezydenta. Nie powinno być tak, że prezydent, tak naprawdę z powodu rozkładu sił w parlamencie, może skutecznie blokować prace parlamentu i rządu. I to nie chodzi tylko o obecnego prezydenta, ale też jego poprzedników. Powinniśmy przemyśleć choćby to, w jaki sposób, jaką większością Sejm może weto prezydenta odrzucić. Obecna większość 3/5 oznacza, że tak naprawdę odrzucenie weta jest bardzo trudne, wręcz niemożliwe. A konsekwencją tego jest to, że trudno też o szukanie porozumienia, kompromisu na linii prezydent–rząd. Prezydent zdaje sobie bowiem sprawę z siły swojego weta i tego, że może skutecznie tamować określone rozwiązania legislacyjne, a przez to wpływać na prowadzenie polityki przez rząd Tu też istotne jest to, że przecież przedstawicielami narodu są posłowie i senatorowie. Prezydent w Konstytucji nie został nigdzie określony jako organ reprezentujący naród. On jest najwyższym przedstawicielem państwa. Ma dodatkowe funkcje, ale chociażby z tego względu powinien szanować też zdanie przedstawicieli narodu, wyrażone w głosowaniu nad ustawami. Innymi słowy: weto nie powinno być nadużywane, a każdorazowo przemyślane i stosowane wyjątkowo. A Sejm powinien mieć realną możliwość jego odrzucenia.

Czytaj też w LEX: Udział Prezydenta jako gwaranta ciągłości władzy państwowej w procedurze tworzenia rządu w świetle Konstytucji Rzeczypospolitej z 1997 r. >

Przyjmowanie ślubowania od dwóch z sześciu sędziów TK jest też nadużyciem prezydenckich kompetencji?

W mojej ocenie to kolejny przykład takiego rozpychania się. Sędziowie TK mają złożyć ślubowanie wobec prezydenta, ale wybiera ich Sejm. Prezydent nie ma podstaw do tego, by decydować, kto złoży to ślubowanie, a kto nie. Takie podejście prezydenta skutkuje jedynie brakiem pewności prawnej i pogłębia chaos prawny. I to pokazuje też sytuacja z tzw. sędziami dublerami po decyzji prezydenta Andrzeja Dudy. Kolejną kwestią jest to, że w tym przypadku nie ma formalnej odmowy, jest jedynie bierne wstrzymanie się od przyjęcia ślubowania. Jest to oczywiście naruszenie Konstytucji i w związku z tym pojawia się kolejny problem – czyli pociągnięcie prezydenta, ale nie tylko, do odpowiedzialności konstytucyjnej.

Czytaj też w LEX: Dopuszczalność sądowej kontroli aktu powołania na urząd sędziego. Uwagi na tle prawa francuskiego i polskiego >

Przepisy w tym zakresie nie spełniają swojej funkcji?

Można powiedzieć, że mamy takie wymogi z tym związane, że tak naprawdę postawienie prezydenta przed Trybunałem Stanu jest praktycznie niemożliwe. I to nawet w przypadku ciężkich deliktów konstytucyjnych. Myślę, że to są takie najważniejsze obszary, które należałoby – biorąc pod uwagę dotychczasowe doświadczenia – wziąć pod uwagę, by prezydentura spełniała swoją funkcję, a nie powodowała dodatkowo konfliktów i napięć.

Czytaj też w LEX: Safjan Marek, O stosowaniu Konstytucji w niekonstytucyjnym otoczeniu, czyli jak uniknąć naruszania rządów prawa w procesie przywracania rządów prawa >

Czy w takim razie prezydent powinien być swoistym wentylem bezpieczeństwa? Np. w sytuacji gdy rząd zacznie przekraczać granice, choćby łamiąc prawa obywatelskie?

W idealnym świecie na pewno tak, ale wtedy powiedziałabym, że prezydent powinien być jak ta żona Cezara – poza wszelkimi podejrzeniami, że jego działania są podyktowane tylko dbaniem o interes polityczny popierających go ugrupowań. Po drugie, prezydent powinien też korzystać w tej sytuacji ze swoich uprawnień, które ma. O czym mówię? Przykładowo, w sytuacji gdy prezydent ma wątpliwości co do któregoś z członków rządu, że narusza on przepisy Konstytucji, to może złożyć wniosek wstępny o pociągnięcie takiego ministra czy premiera do odpowiedzialności konstytucyjnej. Żaden z prezydentów nigdy z tej kompetencji nie skorzystał. Pytanie: czy dlatego, że żaden z członków gabinetu swoim działaniem nie naruszył ustawy zasadniczej, czy może dlaczego, że tak jest wygodnie z politycznego punktu widzenia? Powtórzę: prezydent nie powinien być nastawiony na walkę ze swoimi przeciwnikami politycznymi albo popieranie wszystkiego, co robią ci, którzy go popierają. Prezydent powinien przede wszystkim kierować się dobrem Rzeczypospolitej. Kolejną kwestią jest polityka zagraniczna – przecież Konstytucja wyraźnie mówi, że tutaj następuje współpraca prezydenta z rządem, więc prezydent samodzielnie tej polityki zagranicznej prowadzić nie może. To musi być wszystko uzgodnione z Radą Ministrów, bo ona konstytucyjnie odpowiada za prowadzenie polityki zagranicznej.

Czytaj też w LEX: Granice prezydenckiego prawa łaski w świetle metody historycznoprawnej. Na marginesie uchwały Sądu Najwyższego I KZP 04/17 >)