Opinia Europejskiego Komitetu Regionów - Poprawienie zdolności administracyjnych władz lokalnych i regionalnych w celu wzmocnienia inwestycji i reform strukturalnych w latach 2021-2027.

Opinia Europejskiego Komitetu Regionów - Poprawienie zdolności administracyjnych władz lokalnych i regionalnych w celu wzmocnienia inwestycji i reform strukturalnych w latach 2021-2027

(2020/C 79/05)

(Dz.U.UE C z dnia 10 marca 2020 r.)

Sprawozdawczyni: Manuela BORA (IT/PES), radna regionalna i minister regionalna regionu Marche

OPINIA

EUROPEJSKI KOMITET REGIONÓW

Zagwarantowanie odpowiednich zdolności administracyjnych miastom i regionom UE: wyzwanie

1. Podkreśla, że zdolności administracyjne są kluczowym elementem udanej realizacji inwestycji i reform niezbędnych do osiągnięcia długoterminowych celów politycznych UE. Po wygaśnięciu strategii "Europa 2020" te cele długoterminowe powinny być wytyczane w drodze realizacji celów zrównoważonego rozwoju, które powinny również mieć pierwszeństwo przed programami zarządzania gospodarczego istotnymi dla zdolności administracyjnych takimi jak proces europejskiego semestru. Podkreśla również duże znaczenie wzmocnienia zdolności administracyjnych władz lokalnych i regionalnych w odniesieniu do wyzwań związanych ze środowiskiem i klimatem, którymi należy się zająć podczas wdrażania nowego Zielonego Ładu.

2. Zauważa, że władze lokalne i regionalne są istotnymi podmiotami w zakresie podziału uprawnień w państwach członkowskich i że odpowiadają za ponad połowę inwestycji publicznych w UE, pobudzając jednocześnie w znacznym stopniu inwestycje prywatne. Podkreśla, że lepsze zdolności administracyjne władz lokalnych i regionalnych sprzyjałyby skuteczniejszemu wdrażaniu polityki publicznej ukierunkowanej terytorialnie, która jest warunkiem wstępnym zaufania obywateli do instytucji lokalnych, regionalnych, krajowych i unijnych.

3. Podkreśla, że od stycznia 2017 r. w co najmniej 38 opiniach i rezolucjach KR-u zajęto się potrzebą wzmocnienia zdolności administracyjnych władz lokalnych i regionalnych w wielu obszarach, w tym w ramach polityki spójności, EFIS/InvestEU i programu jednolitego rynku ¹ . Zwraca również uwagę na swoją rezolucję z 9 października 2019 r. w sprawie europejskiego semestru oraz w świetle rocznej analizy wzrostu gospodarczego na 2020 r. ²

4. Podkreśla, że 12 % wszystkich podzaleceń zawartych w zaleceniach dla poszczególnych krajów na 2019 r. dotyczy zdolności administracyjnych władz lokalnych i regionalnych ³  w 17 państwach członkowskich.

5. Uważa, że poprawa zdolności administracyjnych jest wyzwaniem systemowym. Niewystarczające zdolności władz lokalnych i regionalnych mogą dotyczyć: a) zasobów ludzkich (w tym niedoborów kadrowych, trudności w obsadzaniu stanowisk o wysokich kwalifikacjach, niewystarczających wewnętrznych kompetencji technicznych, niedostatecznego wynagradzania zasług, niższych pensji niż w sektorze prywatnym, potrzeb szkoleniowych urzędników w zakresie umiejętności cyfrowych, zdolności wykonywania wysoko wyspecjalizowanych i technicznych zadań, a także wiedzy na temat funkcjonowania UE i unijnych możliwości finansowania); b) systemów i procedur; oraz c) tworzenia sieci kontaktów z podmiotami zewnętrznymi.

6. Zauważa, że zgodnie z zasadą pomocniczości odpowiedzialność za jakość administracji publicznej spoczywa na państwach członkowskich, w których obejmuje różne poziomy sprawowania rządów. UE może jednak odgrywać rolę uzupełniającą, zbliżając normy poprzez prawodawstwo lub procesy koordynacyjne, takie jak europejski semestr, oraz umożliwiając wymianę najlepszych praktyk i wspierając efektywność i innowacje w administracji publicznej i budowanie zdolności administracyjnych na wszystkich szczeblach administracji. Art. 14 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej mógłby być właściwą podstawą prawną odnośnie do jakości administracji publicznej w kontekście usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym.

Ocena obecnych WRF

7. Zwraca uwagę, że w obecnych WRF UE wspierała budowanie zdolności władz lokalnych i regionalnych za pomocą polityki spójności, programu wspierania reform strukturalnych oraz szeregu innych instrumentów i programów ⁴ , w tym zarządzanych przez EBI instrumentów wspierających inwestycje władz lokalnych i regionalnych ⁵ .

8. Ubolewa nad brakiem przejrzystych informacji na temat całkowitej kwoty i faktycznego wykorzystania ⁶  zasobów UE przeznaczonych na budowanie zdolności władz lokalnych i regionalnych, a także na temat ich ogólnych skutków i wzywa Komisję do jak najszybszego przekazania tych informacji. Proponuje również włączenie do rocznego sprawozdania monitorującego na temat programu wspierania reform strukturalnych stałej części dotyczącej zaangażowania władz lokalnych i regionalnych jako beneficjentów tego programu.

9. Odnotowuje, że dostępne informacje wskazują, iż zasoby UE przewidziane na budowanie zdolności władz lokalnych i regionalnych w obecnych WRF zostały wykorzystane w niewystarczającym zakresie, biorąc pod uwagę rolę władz lokalnych i regionalnych w obecnym podziale uprawnień i liczbę zaleceń dla poszczególnych krajów skierowanych do władz lokalnych i regionalnych ⁷ . W odniesieniu do dwóch programów, których bezpośrednimi beneficjentami mogłyby być również władze lokalne i regionalne, dostępne informacje wskazują, że: a) władze lokalne i regionalne uzyskały 15 % środków na budowanie potencjału dostępnych w ramach celu tematycznego nr 11 (TO11) europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych oraz b) pomoc techniczna z europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych z inicjatywy państw członkowskich, która mogła również wspierać budowanie zdolności związanych z wykorzystaniem funduszy, nie była wykorzystywana w znaczący sposób przez władze lokalne i regionalne.

10. Korzystne byłoby, aby do przepisów dotyczących funduszy europejskich włączyć większą liczbę elementów, które ułatwiłyby - wykraczające poza projekty zintegrowane - łączenie różnych funduszy europejskich w ramach tego samego projektu.

11. Podkreśla, że dostępne informacje na temat zaangażowania władz lokalnych i regionalnych w program wspierania reform strukturalnych są niewystarczające. Zgodnie z nieoficjalnymi szacunkami jedynie ok. 6 % projektów otrzymanych w ramach programu wspierania reform strukturalnych dotyczyło władz lokalnych i regionalnych, co stanowi bardzo niski odsetek, biorąc pod uwagę, że 55 % wszystkich zaleceń dla poszczególnych krajów jest kierowanych bezpośrednio lub pośrednio do władz lokalnych i regionalnych. W związku z tym wyraża ubolewanie, że władze lokalne i regionalne mają dostęp do programu wspierania reform strukturalnych jedynie za pośrednictwem rządów krajowych.

12. Uważa, że przeszkody utrudniające władzom lokalnym i regionalnym korzystanie ze wsparcia UE na rzecz budowania zdolności mogą obejmować: brak świadomości istniejących możliwości, brak umiejętności niezbędnych do ubiegania się o wsparcie, trudności w zakresie współfinansowania, nadmierne obciążenia administracyjne oraz brak wsparcia ze strony rządów krajowych.

13. Zauważa, że różnice między państwami członkowskimi w zakresie jakości administracji publicznej wydają "powoli się zacierać" ⁸ . Odnotowuje, że polityka spójności UE odegrała rolę w tym procesie, zwłaszcza w państwach członkowskich, w których fundusze stanowią połowę lub więcej całkowitych inwestycji publicznych. Podkreśla, że pomoc techniczna z inicjatywy Komisji stanowiła prawie połowę jej zasobów wykorzystywanych do poprawy budowania zdolności na wszystkich szczeblach zarządzania europejskimi funduszami strukturalnymi i inwestycyjnymi ⁹ .

14. Podkreśla, że jakość instytucji publicznych może być różna w obrębie danego kraju, jak pokazuje podejście przyjęte w sprawozdaniu "Doing Business" Banku Światowego. Podziela zdanie Parlamentu Europejskiego, że "zwłaszcza w przypadku regionów słabiej rozwiniętych napotyka się na trudności związane z dostępem do finansowania [reformy sektora publicznego] lub korzystania z niego, a to z powodu biurokracji, problemów związanych z możliwościami administracyjnymi lub nieprawidłowości", oraz podziela nadzieję Parlamentu Europejskiego, że "w państwach członkowskich promowane będą reformy, które pozwolą wdrożyć w sposób bardziej konkretny zasady dobrej administracji i przyspieszyć postępowania sądowe" ¹⁰ .

15. Podkreśla, że wyzwania związane z niewystarczającymi zdolnościami administracyjnymi są czasami spotęgowane przez procedury nakładające nadmierne obciążenia administracyjne. W tym kontekście wyraża zaniepokojenie wnioskami UE w sprawie europejskiej karty usług elektronicznych, procedury powiadamiania i testu proporcjonalności zawartymi w pakiecie usługowym, a także dodatkowymi obciążeniami administracyjnymi wynikającymi z krajowych i unijnych przepisów dotyczących zamówień publicznych.

Propozycje działań w ramach następnych WRF

16. Podkreśla, że odpowiednie środki finansowe na budowanie zdolności (tj. nie mniejsze niż w latach 2014-2020) powinny pozostać bezpośrednio dostępne dla władz lokalnych i regionalnych poprzez instrumenty polityczne w ramach zarządzania dzielonego. Sugeruje zatem, aby art. 32 proponowanego rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów na lata 2021-2027 lub art. 2 proponowanego rozporządzenia w sprawie EFRR/Funduszu Spójności przewidywał we wszystkich programach operacyjnych działania mające na celu budowanie zdolności organów publicznych i zainteresowanych stron na wszystkich szczeblach, a nie wyłącznie w odniesieniu do zarządzania europejskimi funduszami strukturalnymi i inwestycyjnymi.

17. Zwraca uwagę na swoje opinie: w sprawie wniosku dotyczącego rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów na lata 2021-2027 ¹¹ , w której zasugerowano, że zryczałtowaną stawkę pomocy technicznej w ramach EFRR i Funduszu Spójności (art. 31) należy zwiększyć do 5 %, w sprawie kolejnego EFRR/Funduszu Spójności ¹² , w której zaproponowano dodatkowe finansowanie na rzecz budowania zdolności, w tym ze względu na potrzebę nadania wymiaru lokalnego celom zrównoważonego rozwoju, oraz w sprawie Europejskiego Funduszu Społecznego Plus ¹³ , w której zaproponowano przywrócenie celu tematycznego nr 11 na okres po 2020 r.

18. Podkreśla znaczenie upowszechniania wiedzy i sprawdzonych rozwiązań, takich jak włoskie plany wzmocnienia administracji ¹⁴  oraz Porozumienie Burmistrzów w sprawie Klimatu i Energii i projekty współpracy międzyregionalnej Interreg Europe. Z zadowoleniem przyjmuje inicjatywy Komisji TAEX REGIO PEER 2 PEER, pakty na rzecz uczciwości i inicjatywę pilotażową we współpracy z OECD, w których wzywa się do opracowania planów działania na okres po 2020 r. w celu koncentracji wydatków na wstępie odnośnie do budowania zdolności administracyjnych.

19. Jego propozycja ustanowienia programu Erasmus dla przedstawicieli samorządów lokalnych i regionalnych ¹⁵  mogłaby mieć znaczenie dla ulepszenia zdolności administracyjnych.

20. Należy promować tymczasowe pobyty urzędników władz lokalnych i regionalnych państw członkowskich w administracji różnych instytucji, organów i agencji europejskich, w ramach programów w zakresie oddelegowanych ekspertów krajowych, ekspertów krajowych ds. rozwoju zawodowego i w ramach programu Erasmus dla administracji publicznej.

21. Podkreśla, że krajowe i regionalne współfinansowanie programów budowania zdolności powinno zostać wyłączone z pułapów deficytu określonych w pakcie stabilności i wzrostu.

22. Lokalne i regionalne organy administracji publicznej są zobowiązane do realizacji celów zrównoważonego rozwoju na swoim terytorium, w związku z czym ważne jest, by KR wspierał cel 17 dotyczący globalnego partnerstwa. W świecie, który jest coraz bardziej wzajemnie połączony, niezbędne jest ulepszenie dostępu do technologii i wiedzy władz lokalnych i regionalnych z myślą o wymianie pomysłów i wspieraniu innowacji publicznych.

Lepsze zarządzanie i uproszczenie

23. Uważa, że długoterminowym celem UE powinna być trwała poprawa zdolności instytucjonalnych i administracyjnych władz lokalnych i regionalnych. Podkreśla, że wymaga to długoterminowego planowania, a jednocześnie istnieje ryzyko kompromisów z krótkoterminowymi wnioskami państw członkowskich o pomoc techniczną.

24. Ponownie stwierdza, że Porozumienie Burmistrzów jest kluczowym narzędziem wspierania władz lokalnych i regionalnych w procesie przechodzenia na neutralność klimatyczną. Zwraca jednak uwagę, że brak zdolności administracyjnych został uznany za jedną z głównych przeszkód na drodze do skuteczniejszego wdrażania Porozumienia, a w szczególności w korzystaniu przez władze lokalne i regionalne z korzystnych warunków finansowania projektów remontowych w zakresie efektywności energetycznej.

25. Podkreśla potrzebę koordynacji i synergii między istniejącymi finansowanymi przez UE instrumentami budowania zdolności, a także potrzebę przejrzystego i terminowego monitorowania i oceny takich instrumentów; w tym kontekście przypomina swoje zalecenie ¹⁶ , by Komisja wydała jeden zbiór wytycznych dotyczących budowania potencjału, mający zastosowanie do wszystkich istotnych programów UE.

26. Ubolewa, że wysiłki na rzecz większego uproszczenia procedur administracyjnych w zarządzaniu funduszami nie przyniosły oczekiwanych rezultatów. Jest to bardzo poważna przeszkoda, która ogranicza zdolności organów pośredniczących, a w szczególności beneficjentów pomocy. W niedawnych badaniach oszacowano, że koszty administracyjne wynoszą 3 % średnich kosztów programu w przypadku EFRR i 2,2 % w przypadku Funduszu Spójności.

27. Podkreśla, że rozdziały dotyczące budowania zdolności na wszystkich szczeblach administracji powinny zostać ujęte w rocznej analizie wzrostu gospodarczego, sprawozdaniach krajowych i krajowych programach reform. Ocena potrzeb i związanych z nimi polityk budowania zdolności na wszystkich szczeblach sektora instytucji rządowych i samorządowych doprowadziłaby do przekształcenia krajowych programów reform w strategiczne narzędzie koordynacji. Podziela propozycję Parlamentu Europejskiego dotyczącą ponownego wprowadzenia do rocznej analizy wzrostu gospodarczego rozdziału poświęconego administracji publicznej i zarządzaniu publicznemu ¹⁷ .

28. Uważa, że bezpośrednie, ustrukturyzowane zaangażowanie władz lokalnych i regionalnych lub ich organizacji krajowych w europejski semestr, oparte na partnerstwie i wielopoziomowym sprawowaniu rządów, pozwoliłoby im pomóc w ocenie potrzeb w zakresie budowania zdolności oraz określania długoterminowych celów i strategii politycznych, wzmacniając ich poczucie odpowiedzialności i zachęcając do działania. Władze lokalne i regionalne lub ich organizacje krajowe powinny być angażowane w europejski semestr jako pełnoprawni partnerzy poprzez prawnie wiążący europejski kodeks postępowania ¹⁸ , zwłaszcza biorąc pod uwagę, że w załączniku D do opublikowanych sprawozdań krajowych w kontekście europejskiego semestru proponuje się wytyczne dotyczące programowania polityki spójności ¹⁹ . Pozwoliłoby to władzom lokalnym i regionalnym przyczynić się, w ramach cyklu semestru, do pomyślnego dostosowania polityk UE do faktycznych dysproporcji terytorialnych i do konkretnych wyzwań.

29. Biorąc pod uwagę propozycje Komisji Europejskiej dotyczące uproszczenia na następny okres 2021-2027 oraz w odniesieniu do wdrażania polityki spójności poprzez połączenie różnych unijnych źródeł finansowania, istnieje duże zapotrzebowanie na zintegrowane podejście poprzez wspólne planowanie, a tym samym pomoc w stosowaniu różnych instrumentów, takich jak wykorzystanie zintegrowanych inwestycji terytorialnych (ZIT) i rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność, z uwzględnieniem roli władz lokalnych i regionalnych w procesie podejmowania decyzji i procesie wdrażania.

30. Podziela obawy Parlamentu Europejskiego, że "Komisja nie ma ani standardowych i wspólnych ram oceny administracji publicznej ani metod systematycznego gromadzenia danych" i zwraca się do Komisji Europejskiej o opracowanie tych narzędzi.

31. Zaleca, aby nowy program wspierania reform był bezpośrednio dostępny dla władz lokalnych i regionalnych oraz bardziej skoncentrowany na poprawie jakości administracji publicznej i wspieraniu budowania zdolności na wszystkich szczeblach rządzenia ²⁰ . Zwraca uwagę na swoje zalecenia, by zarządzanie programem wspierania reform opierało się na partnerstwie i wielopoziomowym sprawowaniu rządów. Wnosi, by część środków na program wspierania reform przeznaczyć na projekty, o które wnoszą władze lokalne i regionalne; zaleca, by dopóki państwa członkowskie mają dostęp do Służby Komisji ds. Wspierania Reform Strukturalnych wyłącznie za pośrednictwem punktów kontaktowych na szczeblu krajowym, stale zachęcać władze lokalne i regionalne do składania wniosków i monitorować je.

32. Podkreśla znaczenie cyfryzacji i e-rządzenia, w tym cyfrowych centrów regionalnych i platform otwartych danych, a także podziela pogląd PE, zgodnie z którym "w organach administracji publicznej należy promować procesy innowacji, które poprawią łączność, usprawnią cyfryzację oraz zapewnią wyższą jakość usług cyfrowych" ²¹ .

Bruksela, 4 grudnia 2019 r.

	Karl-Heinz LAMBERTZ
	Przewodniczący
	Europejskiego Komitetu Regionów

1 Oraz wielu innych, w tym celów zrównoważonego rozwoju, programu działań w zakresie środowiska, inteligentnych wsi, strategii makroregionalnych, Europejskiego Funduszu Dostosowania do Globalizacji, Erasmus+, programu "Cyfrowa Europa" (wraz z jego centrami cyfrowymi), strategii inteligentnej specjalizacji, wspólnego wysiłku redukcyjnego i rozporządzenia LULUCF, Funduszu Azylu i Migracji, sztucznej inteligencji dla Europy, niebieskiej gospodarki oraz pełnego wdrożenia porozumienia paryskiego w sprawie zmiany klimatu na szczeblu krajowym.

2 https://memportal.cor.europa.eu/Handlers/ViewDoc.ashx?doc=COR-2019-03856-00-00-RES-TRA-PL.docx

3 Analiza KR-u Territorial Analysis of the Country-specific Recommendations [Analiza terytorialna zaleceń dla poszczególnych krajów] (https://portal.cor.europa.eu/europe2020/Pages/welcome.aspx#).

4 Zob. zlecone przez KR badanie Administrative capacity of local and regional authorities: Opportunities and challenges for structural reforms and a more effective European economic governance [Zdolności administracyjne władz lokalnych i regionalnych: Możliwości i wyzwania związane z reformami strukturalnymi i skuteczniejszym europejskim zarządzaniem gospodarczym] (https://portal.cor.europa.eu/europe2020/Documents/publifile/AdminCapacity/AdminCapacity.pdf) oraz badanie PE Public Sector Reform: How the EU budget is used to encourage it [Reforma sektora publicznego: W jaki sposób budżet UE jest wykorzystywany do jej wspierania](http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2016/572696/IPOL_STU(2016)572696_EN.pdf).

5 https://eiah.eib.org/index

6 Zlecone przez KR badanie "Administrative capacity of local and regional authorities: Opportunities and challenges for structural reforms and amore effective European economic governance" [Zdolności administracyjne władz lokalnych i regionalnych: Możliwości i wyzwania związane zreformami strukturalnymi i skuteczniejszym europejskim zarządzaniem gospodarczym], październik 2018 r .(https://cor.europa.eu/en/engage/studies/Documents/Administrative-capacity/AdminCapacity.pdf).

7 Zob. dokumenty wymienione w przypisie 11.

8 Zgodnie z niedawnym przeglądem Biura Analiz Parlamentu Europejskiego opartym na wynikach europejskiego wskaźnika jakości rządzenia (EQI)z 2017 r. - regiony wschodnie odnotowały znaczną poprawę w porównaniu z poprzednimi latami, podczas gdy niektóre regiony południowe wykazały oznaki spadku (http://www.europarl.europa.eu/thinktank/pl/document.html?reference=EPRS_BRI(2018)628244).

9 Inicjatywy te zostały przedstawione w specjalnej sekcji stron internetowych Komisji poświęconych polityce spójności: https://ec.europa.eu/regional_policy/pl/policy/how/improving-investment/.

10 http://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-8-2019-0012_PL.html.

11 Przyjęta w dniu 5 grudnia 2018 r. (https://webapi2016.cor.europa.eu/v1/documents/cor-2018-03593-00-00-ac-tra-pl.docx/content).

12 Przyjęta w dniu 5 grudnia 2018 r. (https://webapi2016.cor.europa.eu/v1/documents/cor-2018-03594-00-00-ac-tra-pl.docx/content).

13 Przyjęta w dniu 5 grudnia 2018 r. (https://webapi2016.cor.europa.eu/v1/documents/cor-2018-03597-00-00-ac-tra-pl.docx/content).

14 http://www.pra.gov.it/cosa-sono/

15 Przyjęta w dniu 31 stycznia 2018 r. (https://webapi2016.cor.europa.eu/v1/documents/cor-2017-01298-00-00-ac-tra-pl.docx/content).

16 Opinia w sprawie programu wspierania reform strukturalnych na lata 2017-2020, przyjęta w dniu 7 kwietnia 2016 r. (https://webapi2016.cor.europa.eu/v1/documents/cor-2016-01214-00-00-ac-tra-pl.docx/content).

17 Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 15 stycznia 2019 r. w sprawie oceny sposobu wykorzystania budżetu UE na potrzeby reformy sektora publicznego, http://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-8-2019-0012_PL.html.

18 Zob. opinia KR-u "Ulepszenie zarządzania europejskim semestrem - kodeks postępowania dotyczący udziału władz lokalnych i regionalnych",przyjęta w dniu 11 maja 2017 r. (https://webapi2016.cor.europa.eu/v1/documents/cor-2016-05386-00-00-ac-tra-pl.docx/content).

19 Opinia "Europejski semestr i polityka spójności: skoordynowanie reform strukturalnych i inwestycji długoterminowych", przyjęta w dniu 10 kwietnia 2019 r. (https://webapi2016.cor.europa.eu/v1/documents/cor-2018-05504-00-00-ac-tra-pl.docx/content).

20 Opinia w sprawie programu wspierania reform i Europejskiego Instrumentu Stabilizacji Inwestycji, przyjęta w dniu 5 grudnia 2018 r. https://webapi2016.cor.europa.eu/v1/documents/cor-2018-03764-00-00-ac-tra-pl.docx/content.

21 Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 15 stycznia 2019 r. w sprawie oceny wykorzystania budżetu UE na potrzeby reformy sektora publicznego, http://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-8-2019-0012_PL.html.

• Identyfikator: Dz.U.UE.C.2020.79.25
• Rodzaj: Opinia
• Tytuł: Opinia Europejskiego Komitetu Regionów - Poprawienie zdolności administracyjnych władz lokalnych i regionalnych w celu wzmocnienia inwestycji i reform strukturalnych w latach 2021-2027.
• Data aktu: 04/12/2019
• Data ogłoszenia: 10/03/2020