Opinia nr 4/2020 (przedstawiona na mocy art. 287 ust. 4 i art. 322 ust. 1 lit. a) TFUE) w sprawie wniosku dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającego rozporządzenie (UE) nr 1303/2013 w odniesieniu do nadzwyczajnych zasobów dodatkowych i przepisów wykonawczych w ramach celu "Inwestycje na rzecz wzrostu i zatrudnienia", aby zapewnić pomoc na wspieranie kryzysowych działań naprawczych w kontekście pandemii COVID-19 i przygotowania do ekologicznej i cyfrowej odbudowy gospodarki zwiększającej jej odporność (REACT-EU) (procedura legislacyjna 2020/0101(COD)) oraz zmienionego wniosku dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego Plus, Funduszu Spójności, Funduszu na rzecz Sprawiedliwej Transformacji i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego, a także przepisy finansowe na potrzeby tych funduszy oraz na potrzeby Funduszu Azylu i Migracji, Funduszu Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Instrumentu na rzecz Zarządzania Granicami i Wiz (procedura legislacyjna 2018/0196(COD)).

OPINIA NR 4/2020

(przedstawiona na mocy art. 287 ust. 4 i art. 322 ust. 1 lit. a) TFUE)

w sprawie wniosku dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającego rozporządzenie (UE) nr 1303/2013 w odniesieniu do nadzwyczajnych zasobów dodatkowych i przepisów wykonawczych w ramach celu "Inwestycje na rzecz wzrostu i zatrudnienia", aby zapewnić pomoc na wspieranie kryzysowych działań naprawczych w kontekście pandemii COVID-19 i przygotowania do ekologicznej i cyfrowej odbudowy gospodarki zwiększającej jej odporność (REACT-EU) (procedura legislacyjna 2020/0101(COD)) oraz zmienionego wniosku dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego Plus, Funduszu Spójności, Funduszu na rzecz Sprawiedliwej Transformacji i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego, a także przepisy finansowe na potrzeby tych funduszy oraz na potrzeby Funduszu Azylu i Migracji, Funduszu Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Instrumentu na rzecz Zarządzania Granicami i Wiz (procedura legislacyjna 2018/0196(COD))

(2020/C 272/01)

(Dz.U.UE C z dnia 17 sierpnia 2020 r.)

SPIS TREŚCI

Wstęp

Dokonana przez Trybunał ocena wniosku COM(2020) 451 dotyczącego inicjatywy

REACT-EU

Wykorzystanie dodatkowych środków do zaradzenia sytuacji kryzysowej

Przydział środków na rzecz poszczególnych państw członkowskich

Programowanie środków

Monitorowanie i ocena

Ryzyko nadużyć finansowych

Dokonana przez Trybunał ocena wniosku COM(2020) 450 dotyczącego zmiany

rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów na lata 2021-2027

Ograniczenie okresu obowiązywania proponowanych rozwiązań

Elastyczność w przydzielaniu środków budżetowych

Proces programowania i monitorowanie

Uwagi końcowe

Załącznik I - Opinie istotne w kontekście wniosków ustawodawczych dotyczących polityki spójności na okres programowania 2021-2027 wydane przez Europejski Trybunał Obrachunkowy do 13 lipca 2020 r.

Załącznik II - Wnioski o wydanie opinii związanych z pandemią COVID-19 otrzymane przez Europejski Trybunał Obrachunkowy w terminie do 13 lipca 2020 r. 11

Wstęp

Pandemia COVID-19 nadal wywiera głęboki wpływ na życie codzienne obywateli. UE podjęła już szereg działań mających na celu zaradzenie tej sytuacji kryzysowej, w tym działania mające na celu:

Przedmiotem niniejszej opinii Trybunału są dwa niedawno przedstawione wnioski dotyczące obszaru polityki spójności. Oba odnoszą się do przepisów regulujących finansowanie ze środków europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych (funduszy ESI), czyli do rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów:

Ze względu na podstawę prawną tych wniosków zasięgnięcie opinii Trybunału jest obowiązkowe. Trybunał otrzymał odpowiednie formalne wnioski z Rady (odpowiednio 8 i 10 czerwca 2020 r.) oraz z Parlamentu (9 czerwca 2020 r. w odniesieniu do obu wniosków). Dwa przedmiotowe wnioski są wzajemnie powiązane, na co wyraźnie wskazano w uzasadnieniach do każdego z nich. W tym kontekście i wobec konieczności bardzo szybkiego udzielenia odpowiedzi Trybunał zdecydował się przedstawić opinię dotyczącą obu wniosków w jednym dokumencie. Wydanie niniejszego dokumentu dopełnia obowiązku konsultacji w odniesieniu do każdego z wniosków. Pkt 5-21 opinii odnoszą się do wniosku dotyczącego REACT-EU, natomiast pkt 22-29 odnoszą się do zmienionego wniosku dotyczącego rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów na lata 2021-2027. W załączniku I zamieszczono do wglądu wykaz wszystkich opinii Trybunału odnoszących się do okresu programowania 2021-2027 opublikowanych do 13 lipca 2020 r.

Trybunał otrzymał szereg wniosków dotyczących sporządzenia opinii na temat proponowanych aktów prawnych odnoszących się do pandemii COVID-19 (zob. załącznik II). Pierwszą z tych opinii Trybunał opublikował 15 kwietnia 2020 r. 4 , niniejsza opinia jest drugą. Trybunał dąży do ułatwienia organom prawodawczym prac nad wnioskami Komisji. Na podstawie swoich doświadczeń w zakresie analizowania wniosków ustawodawczych oraz przeprowadzania ocen zgodności z przepisami i należytego zarządzania finansami Trybunał wypracował pewne ogólne zasady dotyczące wykorzystywania środków UE, które organy prawodawcze mogą uznać za przydatne, zwłaszcza przy opracowywaniu koncepcji działań związanych z pandemią COVID-19 i działań nadzwyczajnych (zob. ramka 1). Zasady te posłużyły Trybunałowi za ogólne ramy oceny przedmiotowych wniosków.

Ramka 1 Zasady regulujące wykorzystanie środków UE w sytuacjach nadzwyczajnych
1)	Adekwatność - jasna logika interwencji powinna wykazywać, w jaki sposób finansowanie zaspokaja potrzeby i zapewnia wartość dodaną unijnego wsparcia.
2)	Ukierunkowanie - finansowanie powinno być ukierunkowane na te obszary i odbiorców, w przypadku których potrzeby są największe, tak aby osiągnąć jak największe oddziaływanie.
3)	Prostota - zarządzanie wsparciem powinno być proste, a jednocześnie wsparcie to powinno przyczyniać się do osiągnięcia założonych celów przy minimalnym obciążeniu dla beneficjentów.
4)	Koordynacja - wsparcie UE powinno zostać odpowiednio skoordynowane z innymi programami UE. Należy również zapewnić koordynację między działaniami wspierającymi na szczeblu UE i krajowym.
5)	Terminowość - wsparcie UE należy udostępnić państwom członkowskim i tym samym również beneficjentom w sposób terminowy. Działania należy realizować jedynie tak długo, jak długo s ą one konieczne.
6)	Przejrzystość i rozliczalność - należy zagwarantować rozliczalność Komisji i państw członkowskich w odniesieniu do wykorzystania środków UE. Monitorowanie działań nadzwyczajnych i tym samym zachowanie przejrzystości może być trudnym zadaniem, ma jednak zasadnicze znaczenie dla zapewnienia rozliczalności.
7)	Należyte zarządzanie finansami (gospodarne wykorzystanie środków) - wobec ograniczonych ram czasowych, które przewidziano dla państw członkowskich na wydatkowanie nowych środków, nie należy przedkładać tempa absorpcji środków nad kwestie dotyczące ich gospodarnego wykorzystania.
8)	Monitorowanie i sprawozdawczość - należy ustanowić mechanizmy monitorowania ułatwiające rozliczalność i zapewniaj ą ce poprawne i wiarygodne informacje dla kadry zarządzającej, tak aby można by ł o wprowadzać udoskonalenia na podstawie doświadczeń zdobytych w praktyce.
9)	Ocena - przy podejmowaniu decyzji należy korzystać z ocen przeprowadzanych na poziomie programu i polityki. Jeśli nie ma wystarczającej ilości czasu, by dokonać oceny ex ante, w przepisach należy przewidzieć oceny ex post na poziomie państw członkowskich, które będą następnie wykorzystywane przez Komisję.
10)	Zwrócenie uwagi na ryzyko nadużyć finansowych i wykorzystania środków niezgodnie z przeznaczeniem - duża kwota wsparcia unijnego przewidziana w ramach działań nadzwyczajnych w połączeniu z rozluźnieniem pewnych wymogów proceduralnych prowadzi do zwiększonego ryzyka wystąpienia nieprawidłowości i nadużyć finansowych. Wszystkie podmioty zaangażowane w zarządzanie środkami publicznymi powinny zwrócić szczególną uwagę na zagrożenia tego rodzaju.
Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

Dokonana przez Trybunał ocena wniosku COM(2020) 451 dotyczącego inicjatywy REACT-EU

Przedkładając przedmiotowy wniosek, Komisja dąży do wykorzystania pełnego potencjału budżetu UE w celu

uruchomienia inwestycji i skoncentrowania wsparcia finansowego na działaniach przeprowadzanych w kluczowych

pierwszych latach odbudowy. W ramach opinii Trybunału ocenie poddano następujące aspekty tego wniosku:

Kwota 58 mld euro, którą Komisja proponuje uruchomić w ramach REACT-EU, stanowi uzupełnienie wcześniejszych działań, które podjęto bezpośrednio w odpowiedzi na skutki pandemii 5 . Inicjatywa REACT-EU została pomyślana jako krótko- i średnioterminowa odpowiedź na bieżącą sytuację. Ma ona położyć podwaliny pod odbudowę UE. Zgodnie z przedstawionym wnioskiem w ramach REACT-EU ma zostać zapewnione 5 mld euro w 2020 r., a zdecydowana większość nowych środków, 42 mld euro, ma zostać udostępniona w 2021 r. Ostatnią transzę w kwocie 11 mld euro przewidziano na 2022 r.

Wcześniejsze doświadczenia Trybunału wskazują, że zapewnienie finansowania na rzecz państw członkowskich nie jest samo w sobie wystarczające. Państwa muszą mieć odpowiednio wiele czasu i posiadać zdolności administracyjne, aby właściwie wykorzystać te środki. Trybunał już wcześniej odnotował, że końcowy etap okresu programowania wiąże się występowaniem szczególnych zagrożeń, "ponieważ pośpiech w absorpcji [tj. wydatkowaniu dostępnych środków] może doprowadzić do braku wystarczającej dbałości o gospodarność wydatkowania tych środków" 6 . Trybunał zwraca w szczególności uwagę, że niektóre z państw członkowskich najmocniej dotkniętych pandemią COVID-19 należą do grona państw, w których odnotowano najniższe wskaźniki absorpcji w bieżącym okresie programowania 7 . W przedstawionych wnioskach Komisja przyjęła rozwiązania mające zmniejszyć obciążenie państw członkowskich, np. zaproponowała, by 50% dodatkowych środków na 2020 r. udostępnić bezzwłocznie w formie płatności zaliczkowych 8 . Niemniej wciąż istnieje ryzyko, że niektóre państwa członkowskie nie będą w stanie wydać udostępnionych im środków i zapewnić ich gospodarnego wykorzystania 9 .

Komisja proponuje, by zdecydowaną większość nowych środków pozyskać poprzez zaciągnięcie pożyczek na rynkach finansowych 10 . W odróżnieniu od tradycyjnych metod finansowania wydatków UE, opierających się na składkach państw członkowskich, metoda ta pociąga za sobą dodatkowe koszty w postaci należnych odsetek. Niemniej kwestia ta nie została bezpośrednio poruszona we wniosku dotyczącym REACT-EU ani się do tego wniosku nie ogranicza. Z tych względów Trybunał nie podejmuje tego zagadnienia w niniejszej opinii, ale może się nim zająć w późniejszym terminie w odrębnym dokumencie.

Przydział środków na rzecz poszczególnych państw członkowskich

Kluczowa kwestia:

We wniosku zaproponowano nową metodę przydziału dodatkowych środków pomiędzy poszczególne państwa członkowskie, która może dać niemiarodajne wyniki ze względu na zastosowanie w obliczeniach niereprezentatywnych danych liczbowych dotyczących bezrobocia.

10.

Jak Trybunał zauważył wcześniej 11 , przydział środków w ramach polityki spójności odbywa się w oparciu o szereg stosunkowo skomplikowanych procesów, w ramach których uwzględnia się zróżnicowane aspekty gospodarcze, społeczne i polityczne. Ten proces przydzielania środków stanowi jeszcze większe wyzwanie w sytuacji kryzysowej, gdy finansowanie należy udostępnić w krótkim terminie, a okoliczności szybko się zmieniają. W tym kontekście Trybunał odnotowuje, że we wniosku zaproponowano wprowadzenie doraźnej metody przydziału w odniesieniu do dodatkowych środków nadzwyczajnych, a w szczególności dodano - obok tradycyjnych kryteriów obowiązujących w obszarze polityki spójności - konkretne wskaźniki i mechanizmy weryfikacji służące uchwyceniu względnego wpływu kryzysu na poszczególne gospodarki krajowe (w wymiarze PKB) oraz na zatrudnienie 12 .

11.

Te nowe przepisy są spójne z celem Komisji, by wsparcia udzielić tym państwom członkowskim, "których gospodarka najbardziej ucierpiała [...] i które mają najmniejsze możliwości pomyślnego wyjścia z obecnej sytuacji". Osiągnięcie tego celu wymaga wykorzystania w obliczeniach wystarczająco aktualnych danych statystycznych. Do celów obliczenia stopy bezrobocia na potrzeby przydziału środków na 2020 i 2021 r. (które stanowią 82% całości dodatkowych środków) zaproponowano okres referencyjny od czerwca do sierpnia 2020 r. W tych państwach członkowskich, w których wówczas wciąż obowiązywać będą tymczasowe programy utrzymania miejsc pracy, faktyczna bazowa stopa bezrobocia może zostać niedoszacowana, ponieważ liczba bezrobotnych najprawdopodobniej wzrośnie po zakończeniu wspomnianych programów.

Programowanie środków

Kluczowe kwestie:

- Wydłużenie okresu na podejmowanie zobowiązań wywrze dodatkową presję na zdolność państw członkowskich do wydatkowania dodatkowych środków zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadą należytego zarządzania finansami.

- We wniosku słusznie zaproponowano, by do wdrażania nowego finansowania wykorzystać struktury zarządzania funduszami ESI istniejące już w państwach członkowskich.

- Państwa członkowskie nie byłyby zobowiązane określać, w jaki sposób zamierzają koordynować wdrażanie dodatkowych środków, co pociąga za sobą ryzyko, że wsparcie UE będzie rozdrobnione lub zostanie zdublowane.

12.

Komisja zaproponowała wydłużenie terminu na zaciąganie zobowiązań o dwa lata, do 2022 r. Państwa członkowskie, które zdecydują się skorzystać z dodatkowego wsparcia w ramach REACT-EU, będą musiały wprowadzić zmiany do swoich bieżących programów operacyjnych lub zaproponować nowe. Zakładając, że zmienione WRF na lata 2014-2020 i decyzja w sprawie zasobów własnych zostaną przyjęte w terminie, zmiany te będą musiały zostać przygotowane i uzgodnione w drodze negocjacji w 2020 r. w odniesieniu do transz na 2020 i 2021 r. oraz ponownie w 2021 lub 2022 r. w odniesieniu do transzy na 2022 r. Negocjacje te będą odbywały się najprawdopodobniej w tym samym czasie, gdy trwać będą prace nad programami na okres 2021-2027 oraz gdy prowadzone będą odnośne negocjacje, a także równolegle z realizacją programów operacyjnych w ramach obu okresów programowania. Sytuacja ta będzie stanowiła duże wyzwanie dla wszystkich zaangażowanych stron.

14.

We wniosku przewidziano, że dodatkowe środki w ramach REACT-EU będą udostępniane jedynie organom wcześniej wskazanym do tego celu w ramach już realizowanych programów. Ponadto miałyby być one programowane w ramach bieżących programów operacyjnych na lata 2014-2020 przy wykorzystaniu odrębnych osi priorytetowych lub w ramach nowych odrębnych programów operacyjnych. Wniosek zakłada też, że środki te zostaną ujęte w ramach nowego przekrojowego celu tematycznego 13 . Wprawdzie wniosek jest wciąż przedmiotem negocjacji między Komisją i państwami członkowskimi, lecz rozwiązania te należy uzna ć za korzystne - powinny one uprościć proces programowania, ułatwić rzetelne uzasadnienie wydatków na szczeblu lokalnym i usprawnić monitorowanie wydatków przez Komisję. Trybunał zwrócił już wcześniej uwagę, że programy operacyjne na lata 2014-2020 ogólnie opierały się na solidnej logice interwencji 14 , i ustalił, że przeznaczanie środków na określone inwestycje ułatwiło rozliczalność wobec obywateli UE, jeśli chodzi o wykorzystanie środków 15 .

15.

Trybunał odnotowuje jednak, że we wniosku nie nałożono na organy obowiązku przekazywania informacji na temat wydatków z wykorzystaniem odrębnych kodów interwencji. Dotyczy to nawet nowych form wsparcia dopuszczonych we wniosku, takich jak finansowanie kapitału obrotowego MŚP. Tymczasem w zmienionym wniosku Komisji dotyczącym rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów na lata 2021-2027 wprowadzono odrębny kod interwencji (zob. pkt 28 poniżej). Nie jest jasne, dlaczego tego rodzaju kodu interwencji nie zaproponowano we wniosku dotyczącym REACT-EU.

16.

We wniosku określono ogólnie obszary, w których należy wykorzystywać nowe finansowanie, ale państwa członkowskie miałyby swobodę decydowania, jakie rodzaje projektów chcą finansować 16 . Wniosek przyznaje ponadto dużą swobodę organom w zakresie przesuwania przydzielonych środków między poszczególnymi funduszami i rodzajami inwestycji 17 . To zwiększenie elastyczności stanowi odpowiednie rozwiązanie w obliczu sytuacji kryzysowej związanej z pandemią COVID-19. Trybuna ł odnotowuje jednak, że we wniosku nie na ł o ż ono na państwa członkowskie wymogu ujawnienia, w jaki sposób zamierzają one koordynować interwencje prowadzone w ramach różnych programów operacyjnych i okresów, tak aby wsparcie finansowe trafiało tam, gdzie jest najbardziej potrzebne. Istnieje ryzyko, że bez należytej koordynacji unijne wsparcie będzie rozdrobnione lub zostanie zdublowane. Dotyczy to w szczególności państw członkowskich, w których realizowana jest większa liczba programów operacyjnych.

Monitorowanie i ocena

Kluczowe kwestie:

- Brak obowiązkowych wspólnych wskaźników utrudni ocenę skuteczności wsparcia na szczeblu UE.

- Nie wprowadzono wymogu przeprowadzenia oceny ex post konkretnie w odniesieniu do dodatkowych środków w ramach REACT-EU, co ogranicza zdolność Komisji do wyciągnięcia wniosków na potrzeby przyszłych sytuacji kryzysowych.

17.

Trybunał stwierdził wcześniej, że Komisja może dokonać pomiaru i oceny skuteczności unijnych inwestycji pod warunkiem, że dostępne są odpowiednie, wiarygodne i aktualne informacje na temat uzyskanych produktów i rezultatów oraz że informacje te mają formę, która pozwala na zagregowanie danych 18 . Wprawdzie w zmienionym wniosku nałożono na państwa członkowskie wymóg zdefiniowania wskaźników produktu i rezultatu w odniesieniu do inwestycji w ramach inicjatywy REACT-EU, nie określono jednak wspólnych wskaźników na szczeblu UE, które umożliwiałyby pomiar skutków działań związanych z COVID-19 19 .

18.

Komisja poinformowała Trybunał, że zamierza przekazać państwom członkowskim zestaw wspólnych wskaźników. Stosowanie tych wskaźników nie będzie jednak obowiązkowe, a państwa członkowskie będą mogły określić własne wskaźniki na potrzeby poszczególnych programów. Trybunał stwierdził już wcześniej, że możliwość definiowania przez państwa członkowskie wskaźników odnoszących się do poszczególnych programów w okresie 2014-2020 poskutkowała korzystaniem z około 9 000 różnych wskaźników, co przełożyło się na znaczne obciążenie administracyjne dla organów i beneficjentów 20 . Brak wspólnych i obowiązkowych wskaźników, które byłyby stosowane przez wszystkie państwa członkowskie, oznaczał ponadto, że wprawdzie możliwa była ocena osiągniętych wyników na poziomie programu operacyjnego lub w obrębie danego regionu lub kraju, lecz nie można było zagregować informacji na temat osiągniętych wyników na szczeblu UE. Tym samym zakres ogólnej oceny skuteczności i oddziaływania był ograniczony. Trybunał zasugerował w związku z tym, by informacje na temat wyników ograniczyć do tego, co jest ściśle konieczne 21 . We wniosku dotyczącym REACT-EU nie rozwiązano tego problemu.

19.

We wniosku nałożono na państwa członkowskie wymóg przeprowadzenia co najmniej jednej oceny skuteczności, efektywności i wpływu wsparcia finansowego udzielonego w ramach REACT-EU 22 . Zgodnie z treścią wniosku Komisja nie będzie zobowiązana do przeprowadzenia oceny ex post odnoszącej się konkretnie do REACT-EU, środki w ramach REACT-EU zostaną natomiast objęte oceną wraz z pozostałymi funduszami ESI na mocy standardowego wymogu w zakresie oceny wprowadzonego w rozporządzeniu w sprawie wspólnych przepisów 23 . Zdaniem Trybunału fakt, że inicjatywa REACT-EU stanowi rozwiązanie nadzwyczajne, poluzowanie pewnych wymogów proceduralnych, nowa forma finansowania i zaangażowanie znacznych kwot to elementy, które uzasadniałyby przeprowadzenie odrębnej oceny ex post. Dzięki niej można by wyciągnąć wnioski na potrzeby reagowania na ewentualne przyszłe sytuacje kryzysowe. Trybunał zwraca przy tym uwagę, że we wniosku przewidziano elementy, które ułatwiłyby przeprowadzenie oceny ex post przez Komisję, np. szczegółowy cel tematyczny odnoszący się do dodatkowych środków.

Ryzyko nadużyć finansowych

Kluczowa kwestia:

Ponieważ w ramach inicjatywy REACT-EU udostępnia znaczne dodatkowe środki w krótkim terminie, wiąże się to ze zwiększonym ryzykiem wystąpienia nieprawidłowości i nadużyć. Na kwestię tę muszą zwrócić uwagę wszystkie zainteresowane strony.

20.

Inicjatywa REACT-EU zakłada wydatkowanie znacznych dodatkowych środków w krótkim terminie, co zwiększa presję na systemy kontrolne. Unijna agencja w dziedzinie współpracy policyjnej, Europol, ostrzegła, że "pakiety działań na rzecz ożywienia gospodarki, takie jak te zaproponowane w następstwie pandemii COVID-19, staną się obiektem działań przestępców, którzy będą usiłowali sprzeniewierzyć środki publiczne" 24 . We wcześniejszym sprawozdaniu Trybunał wskazał szereg niedociągnięć w procesie zarządzania zwalczaniem nadużyć finansowych. Wezwał też Komisję i instytucje zarządzające do wzmożenia wysiłków w zakresie wykrywania nadużyć finansowych, reagowania na nie i koordynowania działań podejmowanych przez różne organy państw członkowskich 25 .

21.

W świetle powyższych informacji Trybunał z zadowoleniem przyjmuje wyrażony przez Komisję zamiar, by jeszcze bardziej wzmóc działania mające na celu zwalczanie nadużyć finansowych i nieprawidłowości 26 . Trybunał, jako podmiot stojący na straży finansów UE, wzywa wszystkie zainteresowane strony (Komisję, państwa członkowskie i organy tych państw, Parlament Europejski, Prokuraturę Europejską, OLAF, Europol i Eurojust) do dołożenia wszelkich starań, by przyjąć i stosować skuteczne rozwiązania w zakresie zwalczania nadużyć, tak aby przeciwdziałać nowym czynnikom ryzyka, jakie wiążą się z pakietami działań na rzecz ożywienia gospodarki takimi jak REACT-EU.

Dokonana przez Trybunał ocena wniosku COM(2020) 450 dotyczącego zmiany rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów na lata 2021-2027

23.

Najnowszy wniosek - będący przedmiotem niniejszej opinii - ma na celu zwiększenie zdolności UE do reagowania na wyjątkowe i nadzwyczajne okoliczności przez tymczasowe umożliwienie Komisji - na podstawie decyzji Rady 29 - szybszego podejmowania działań przez wydawanie decyzji wykonawczych. Wniosek nie odnosi się wyłącznie do potencjalnego pogorszenia sytuacji dotyczącej pandemii COVID-19 ani ogólnie do sytuacji nadzwyczajnych w obszarze zdrowia publicznego. Przepisy te miałyby zastosowanie do wszelkich sytuacji, które Rada uzna za kryzysowe. W niniejszej opinii Trybuna ł u poddano ocenie następują ce aspekty wniosku:

24.

We wniosku nie wskazano jasno, kiedy i w jakich okolicznościach stracą moc tymczasowe uprawnienia Komisji. Jak Trybunał zauważył już wcześniej, tego rodzaju nadzwyczajne rozwiązania powinny być ograniczone czasowo i pozostawać w mocy jedynie tak długo, jak jest to uzasadnione 30 .

Elastyczność w przydzielaniu środków budżetowych

Kluczowa kwestia:

We wniosku nie zawarto uzasadnienia, dlaczego obniżenie z 10 do 5 mln euro progu dla operacji, których realizację można podzielić na różne okresy programowania, nie zostało ograniczone do działań tymczasowych.

26.

We wniosku obniżono próg dla operacji, których realizację można podzielić na różne okresy programowania, z 10 do 5 mln euro 33 . Dzięki temu zapisowi państwa członkowskie zyskałyby większą elastyczność w finansowaniu projektów i ogólnie mogłaby zwiększyć się absorpcja środków 34 . Rozwiązanie to nie jest jednak ograniczone do tymczasowych działań podejmowanych w reakcji na wyjątkowe i nadzwyczajne okoliczności, ale będzie dostępne dla wszystkich projektów, niezależnie od występowania sytuacji kryzysowej.

Proces programowania i monitorowanie

Kluczowe kwestie:

- We wniosku nie zawarto przepisów, które miałyby na celu ograniczenie ryzyka efektu zdarzenia występującego niezależnie w związku z retrospektywnym zatwierdzaniem projektów.

- We wniosku wprowadzono udoskonalone przepisy dotycz ą ce monitorowania środków finansowych udostępnianych w celu radzenia sobie z sytuacjami nadzwyczajnymi.

27.

Przewidziano w nim szczególne mechanizmy finansowe ułatwiające radzenie sobie z wyjątkowymi i nadzwyczajnymi okolicznościami, w tym możliwość wyboru i finansowania pewnych operacji retrospektywnie 35 . Trybunał stwierdził już wcześniej, że retrospektywne finansowanie projektów pociąga za sobą ryzyko zdarzenia występującego niezależnie oraz że w przypadku takich projektów częściej występują błędy w zakresie zgodności 36 . Alternatywnym rozwiązaniem byłoby ograniczenie możliwości retrospektywnego finansowania do ściśle określonych rodzajów projektów, które mają największe znaczenie w sytuacji nadzwyczajnej.

28.

We wniosku wprowadzono osobne kody interwencji pozwalające monitorować dotacje kapitałowe przyznane na rzecz MŚP oraz wyposażenie i dostawy o krytycznym znaczeniu niezbędne do radzenia sobie z sytuacjami nadzwyczajnymi objętymi przedmiotowymi działaniami tymczasowymi 37 . Stanowi to pierwszy krok na drodze do zwiększenia przejrzystości i korzystną zmianę w porównaniu z przepisami obowiązującymi w okresie 2014-2020 38 . We wniosku można by również dodać zapis, że jeśli przedmiotowe rozwiązania nadzwyczajne zostaną uruchomione w razie przyszłej sytuacji kryzysowej, Komisja określi operacje, na rzecz których można udzielić finansowania, tak aby zagwarantować, że finansowanie jest odpowiednio ukierunkowane.

30.

Po wybuchu pandemii COVID-19 Komisja podjęła działania w wielu obszarach, w tym szybko uruchomiła dodatkowe środki, przyznała państwom członkowskim większą elastyczność działania w ramach bieżącego okresu programowania 2014-2020, a także uruchomiła nowe inicjatywy i zaproponowała zmiany w przepisach i finansowaniu na kolejny okres programowania obejmujący lata 2021-2027. Wszystkie te działania należy przyjąć z zadowoleniem, niemniej aby były one skuteczne, konieczne jest zapewnienie odpowiedniej koordynacji na szczeblu UE i poszczególnych państw. Pomocne dla państw członkowskich mogłoby być stworzenie ogólnego przeglądu różnych działań, dzięki któremu mogłyby one zapoznać się z różnymi formami wsparcia ukierunkowanymi na zwalczanie rozmaitych skutków kryzysu.

31.

Wniosek dotyczący inicjatywy REACT-EU ma na celu zapewnienie dodatkowego wsparcia na rzecz państw członkowskich w krótkim i średnim terminie przez wprowadzenie szeregu działań nadzwyczajnych umożliwiających szybkie uruchomienie dodatkowych zasobów. Niemniej istnieją pewne nieuniknione trudności, by pogodzić cel wniosku, jakim jest przekazanie państwom członkowskim dodatkowego finansowania najszybciej jak to możliwe, z dążeniem do udostępniania tego wsparcia w obszarach, w których jest ono najbardziej potrzebne i najprawdopodobniej przyniesie największe skutki. Zgodnie z treścią wniosku programowanie środków REACT-EU ma odbywać się w ramach już istniejących struktur, co jest rozsądnym i praktycznym rozwiązaniem. We wniosku przyznano jednak państwom członkowskim swobodę decydowania, jeśli chodzi o sposób wykorzystania tych dodatkowych zasobów. Ponadto brak jest szczegółowych przepisów określających, w jaki sposób wydatkowanie tych środków będzie skoordynowane z innymi instrumentami UE i programami krajowymi.

32.

W zmienionym wniosku dotyczącym okresu 2021-2027 przewidziano możliwość szybkiego podjęcia działań przez Komisję w razie wystąpienia przyszłych niesprecyzowanych okoliczności wyjątkowych. We wniosku tym nie uregulowano szeregu kwestii dotyczących zarządzania środkami UE, które sprzyjałyby należytemu zarządzaniu finansami. W związku z tym Komisja może by ć zmuszona uzupełnić wniosek i przyjąć dodatkowe przepisy dotyczące sytuacji kryzysowych, jeśli takie sytuacje się pojawią.

33.

Trybunał rozumie konieczność szybkiej reakcji w celu wsparcia państw członkowskich w łagodzeniu skutków pandemii COVID-19, a także przyczyny, dla których zaproponowano działania będące przedmiotem niniejszej opinii. Zwraca jednocześnie uwagę, że przedmiotowe wnioski, a w szczególności wniosek dotyczący inicjatywy REACT-EU, wiążą się ze zwiększonym ryzykiem nadużyć finansowych, które w przekonaniu obywateli UE stanowią istotny problem. W tym kontekście Trybunał powtarza wcześniej wyrażone stanowisko, że do elastyczności i zwiększonej zdolności do reagowania nie należy dążyć kosztem rozliczalności publicznej i wyników 39 , ponieważ mogłoby to niekorzystnie wpłynąć na zaufanie obywateli UE do instytucji unijnych.

Niniejsza opinia została przyjęta przez Europejski Trybunał Obrachunkowy w Luksemburgu na posiedzeniu w dniu 13 lipca 2020 r.

	W imieniu Europejskiego Trybunał u Obrachunkowego
	Klaus-Heiner LEHNE
	Prezes

ZAŁĄCZNIK I
Opinie istotne w kontekście wniosków ustawodawczych dotyczących polityki spójności na okres programowania 2021-2027 wydane przez Europejski Trybunał Obrachunkowy do 13 lipca 2020 r.

ZAŁĄCZNIK II
Wnioski o wydanie opinii związanych z pandemią COVID-19 otrzymane przez Europejski Trybunał Obrachunkowy w terminie do 13 lipca 2020 r.

1 Komunikat Komisji pt. "Budżet UE napędza plan odbudowy Europy" (COM(2020) 442 final z 27.5.2020).

2 Wniosek Komisji Europejskiej dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającego rozporządzenie (UE) nr 1303/2013 w odniesieniu do nadzwyczajnych zasobów dodatkowych i przepisów wykonawczych w ramach celu "Inwestycje na rzecz wzrostu i zatrudnienia", aby zapewnić pomoc na wspieranie kryzysowych działań naprawczych w kontekście pandemii COVID-19 i przygotowania do ekologicznej i cyfrowej odbudowy gospodarki zwiększającej jej odporność (REACT-EU) (COM(2020) 451 final).

3 Zmieniony wniosek Komisji Europejskiej dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego Plus, Funduszu Spójności, Funduszu na rzecz Sprawiedliwej Transformacji i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego, a także przepisy finansowe na potrzeby tych funduszy oraz na potrzeby Funduszu Azylu i Migracji, Funduszu Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Instrumentu na rzecz Zarządzania Granicami i Wiz (COM(2020) 450 final).

4 Opinia nr 3/2020 w sprawie wniosku 2020/0054(COD) dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającego rozporządzenie (UE) nr 1303/2013 i rozporządzenie (UE) nr 1301/2013 w odniesieniu do szczególnych środków w celu zapewnienia wyjątkowej elastyczności na potrzeby wykorzystania europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych w odpowiedzi na pandemię COVID-19.

5 Inicjatywa inwestycyjna w odpowiedzi na koronawirusa (CRII) oraz inicjatywa inwestycyjna "plus" w odpowiedzi na koronawirusa (CRII+).

6 Pkt 82 sprawozdania specjalnego nr 17/2018 pt. "Działania Komisji i państw członkowskich podjęte w ostatnich latach programów z okresu programowania 2007-2013 przyspieszyły powolną absorpcję środków, lecz były niewystarczająco skoncentrowane na rezultatach".

7 Unijny przegląd procesu wdrażania w podziale na państwa - łączne koszty w wybranych projektach oraz łączne poniesione wydatki wyrażone jako odsetek wydatków planowanych (wykres słupkowy). Informacje dostępne pod adresem: https://cohesiondata.ec.europa.eu/overview.

8 Nowy art. 92b ust. 7 rozporządzenia (UE) nr 1303/2013 zaproponowany we wniosku COM(2020) 451 final.

9 Zalecenie 4 w sprawozdaniu specjalnym nr 17/2018.

10 Nowy art. 3b ust. 1 lit. a) zaproponowany w zmienionym wniosku Komisji Europejskiej dotyczącym decyzji Rady w sprawie systemu zasobów własnych Unii Europejskiej (COM(2020) 445 final z 28.5.2020).

11 Przegląd punktowy w trybie pilnym nr 3/2019 pt. "Alokacja środków finansowych w ramach polityki spójności dla państw członkowskich na lata 2021-2027".

12 Pkt 1 lit. a) ppkt (i), lit. b) ppkt (ii) i lit. c) ppkt (ii) załącznika VIIa do zmienionego rozporządzenia (UE) nr 1303/2013 (wniosek COM(2020) 451 final).

13 Nowy art. 92b ust. 8 i 10 rozporządzenia (UE) nr 1303/2013 zaproponowany we wniosku COM(2020) 451 final.

14 Pkt 81-83 sprawozdania specjalnego nr 2/2017 pt. "Negocjacje Komisji dotyczące umów partnerstwa i programów w obszarze spójności na lata 2014-2020".

15 Pkt 11 opinii nr 3/2020 w sprawie wniosku 2020/0054(COD) dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającego rozporządzenie (UE) nr 1303/2013 i rozporządzenie (UE) nr 1301/2013 w odniesieniu do szczególnych środków w celu zapewnienia wyjątkowej elastyczności na potrzeby wykorzystania europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych w odpowiedzi na pandemię CO VID-19.

16 Nowy art. 92b ust. 8 rozporządzenia (UE) nr 1303/2013 zaproponowany we wniosku COM(2020) 451 final.

17 Nowy art. 92b ust. 5 rozporządzenia (UE) nr 1303/2013 zaproponowany we wniosku COM(2020) 451 final.

18 Pkt 40 i 48 dokumentu analitycznego pt. "Osiąganie zamierzonych wyników w obszarze polityki spójności", czerwiec 2019 r.

19 Motyw 14 wniosku COM(2020) 451 final dotyczącego zmiany rozporządzenia (UE) nr 1303/2013.

20 Pkt 107 i 110-113 oraz rys. 11 i 13 w sprawozdaniu specjalnym nr 2/2017.

21 Pkt 49 dokumentu analitycznego pt. "Osiąganie zamierzonych wyników w obszarze polityki spójności", czerwiec 2019 r.

22 Nowy art. 92b ust. 11 rozporządzenia (UE) nr 1303/2013 zaproponowany we wniosku COM(2020) 451 final.

23 Art. 57 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Euro pejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego (Dz.U. L 347 z 20.12.2013, s. 320).

24 Komunikat prasowy Europolu z 5.6.2020 pt. "Europol launches the European Financial and Economic Crime Centre", dostępny pod adresem: https://www.europol.europa.eu/newsroom/news/europol-launches-european-financial-and-economic-crime-centre.

25 Pkt 79 i zalecenia w sprawozdaniu specjalnym nr 6/2019 pt. "Zwalczanie nadużyć finansowych w wydatkowaniu środków UE w obszarze spójno ś ci - instytucje zarz ą dzają ce powinny usprawnić wykrywanie, reagowanie i koordynację dzia ł ań ".

26 Komunikat pt. "Budżet UE napędza plan odbudowy Europy" (COM(2020) 442 final z 27.5.2020).

27 Opinia nr 6/2018 w sprawie wniosku Komisji z dnia 29 maja 2018 r. dotyczącego rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów (COM(2018) 375 final).

28 Opinia nr 2/2020 (przedstawiona na mocy art. 287 ust. 4 i art. 322 ust. 1 lit. a) TFUE) w sprawie zmienionego wniosku Komisji z dnia 14 stycznia 2020 r. dotyczącego rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów (COM(2020) 23 final).

29 Nowy art. 15a zaproponowany we wniosku COM(2020) 450 final.

30 Pkt 12 opinii nr 3/2020.

31 Nowy art. 21 zaproponowany we wniosku COM(2020) 450 final.

32 Pkt 27, 28 oraz zalecenie 2 w opinii nr 6/2018.

33 Nowy art. 111 ust. 1 lit. b) zaproponowany we wniosku COM(2020) 450 final.

34 Pkt 62 sprawozdania specjalnego nr 17/2018.

35 Nowy art. 15a zaproponowany we wniosku COM(2020) 450 final.

36 Pkt 63-69 sprawozdania specjalnego nr 17/2018.

37 Dodanie do tabeli 1 załącznika I nowego kodu 023a "Finansowanie kapitału obrotowego w MŚP w formie dotacji w celu zaradzenia sytuacji nadzwyczajnej" oraz nowego kodu 095a "Wyposażenie i dostawy o krytycznym znaczeniu niezbędne do zaradzenia sytuacji nadzwyczajnej" zgodnie z wnioskiem COM(2020) 450 final.

38 Wniosek Komisji Europejskiej COM(2020) 138 final (procedura legislacyjna 2020/0054(COD)) dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającego rozporządzenie (UE) nr 1303/2013 i rozporządzenie (UE) nr 1301/2013 w odniesieniu do szczególnych środków w celu zapewnienia wyjątkowej elastyczności na potrzeby wykorzystania europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych w odpowiedzi na pandemię COVID-19 oraz zmieniony wniosek Komisji COM(2020) 450 final dotyczący rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów na okres 2021-20 27.

39 Pkt 14 opinii nr 3/2020 oraz pkt 14 dokumentu Trybunału z 2014 r. pt. "Przegląd horyzontalny mechanizmów rozliczalności i kontroli publicznej UE: luki, nakładanie się funkcji i wyzwania".

Metryka aktu

Identyfikator:	Dz.U.UE.C.2020.272.1
Rodzaj:	opinia
Tytuł:	Opinia nr 4/2020 (przedstawiona na mocy art. 287 ust. 4 i art. 322 ust. 1 lit. a) TFUE) w sprawie wniosku dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającego rozporządzenie (UE) nr 1303/2013 w odniesieniu do nadzwyczajnych zasobów dodatkowych i przepisów wykonawczych w ramach celu "Inwestycje na rzecz wzrostu i zatrudnienia", aby zapewnić pomoc na wspieranie kryzysowych działań naprawczych w kontekście pandemii COVID-19 i przygotowania do ekologicznej i cyfrowej odbudowy gospodarki zwiększającej jej odporność (REACT-EU) (procedura legislacyjna 2020/0101(COD)) oraz zmienionego wniosku dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego Plus, Funduszu Spójności, Funduszu na rzecz Sprawiedliwej Transformacji i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego, a także przepisy finansowe na potrzeby tych funduszy oraz na potrzeby Funduszu Azylu i Migracji, Funduszu Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Instrumentu na rzecz Zarządzania Granicami i Wiz (procedura legislacyjna 2018/0196(COD)).
Data aktu:	2020-08-17
Data ogłoszenia:	2020-08-17

OPINIA NR 4/2020

ZAŁĄCZNIKI

ZAŁĄCZNIK IOpinie istotne w kontekście wniosków ustawodawczych dotyczących polityki spójności na okres programowania 2021-2027 wydane przez Europejski Trybunał Obrachunkowy do 13 lipca 2020 r.

ZAŁĄCZNIK IIWnioski o wydanie opinii związanych z pandemią COVID-19 otrzymane przez Europejski Trybunał Obrachunkowy w terminie do 13 lipca 2020 r.

Dz.U.UE.C.2020.272.1

ZAŁĄCZNIK I
Opinie istotne w kontekście wniosków ustawodawczych dotyczących polityki spójności na okres programowania 2021-2027 wydane przez Europejski Trybunał Obrachunkowy do 13 lipca 2020 r.

ZAŁĄCZNIK II
Wnioski o wydanie opinii związanych z pandemią COVID-19 otrzymane przez Europejski Trybunał Obrachunkowy w terminie do 13 lipca 2020 r.