Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego "Wdrażanie globalnego porozumienia w sprawie bezpiecznej, uporządkowanej i legalnej migracji w oparciu o wartości UE" (opinia z inicjatywy własnej).

1.

Wnioski i zalecenia

1.1.

EKES odnotowuje brak postępów w realizacji wspólnej polityki migracyjnej przez UE. Osłabia to solidarność między państwami członkowskimi, a jednocześnie negatywnie wpływa na należyte wykonywanie obowiązków wynikających z prawa międzynarodowego.

1.2.

ONZ zakłada, że migracją należy zarządzać w sposób wielostronny: globalne porozumienie ONZ 1 w sprawie bezpiecznej, uporządkowanej i legalnej migracji obejmuje niektóre z priorytetowych kwestii dotyczących dialogu i ogólnego zarządzania migracją.

1.3.

Treść porozumienia jest całkowicie zgodna z art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej, w którym wśród najważniejszych wartości wymienia się poszanowanie godności osoby ludzkiej, wolność, demokrację, równość, państwo prawne i poszanowanie praw człowieka, w tym praw osób należących do mniejszości.

1.4.

EKES zauważa, że porozumienie sytuuje kwestię migracji i azylu w kontekście międzynarodowym i wielostronnym w celu promowania ściślejszej współpracy i dialogu między państwami pochodzenia, państwami docelowymi i państwami tranzytu, by propagować uporządkowaną, bezpieczną i legalną migrację.

1.5.

Komitet zwraca uwagę, że porozumienie globalne jest instrumentem niewiążącym, który nie nakłada żadnych nowych obowiązków na państwa członkowskie UE, a jego treść w pełni rozwija zasady i wartości Unii Europejskiej.

1.6.

EKES ubolewa, że nie zostało ono przyjęte przez wszystkie państwa członkowskie, i sądzi, że byłoby doskonałą szansą na poczynienie postępów w zakresie budowania jednolitego stanowiska UE w sprawie migracji na arenie światowej. Dlatego uważa za niezbędne, by wszystkie państwa członkowskie UE ratyfikowały porozumienie, i zaleca, by UE sprecyzowała i rozwinęła jego cele za pomocą odpowiednich mechanizmów. Jego zdaniem korzystne byłoby rozważenie możliwości udziału w procesie konsultacji i negocjacji międzyrządowych prowadzących do rozwoju Międzynarodowego Forum Przeglądu Migracji (International Migration Review Forum - IMRF) i zarazem udziału w samym forum, które będzie instrumentem ONZ służącym do monitorowania globalnego porozumienia.

1.7.

EKES dostrzega wysiłki podejmowane przez obywateli, partnerów społecznych i organizacje społeczeństwa obywatelskiego UE, którzy poprzez swoje zaangażowanie i działania dali dowód skutecznej realizacji wartości UE, a tym samym celów porozumienia.

1.8.

EKES ponownie wyraża zaniepokojenie, że skrajnie prawicowe siły polityczne starają się obrócić zjawisko migracji w problem, który rodzi napięcia i podsyca mowę nienawiści, przez co UE może stać się bardziej podzielona i spolaryzowana i nie być zdolna zaproponować adekwatnych rozwiązań.

2.

Kontekst

2.1.

W grudniu 2018 r. w Marrakeszu (Maroko) przyjęto globalne porozumienie w sprawie bezpiecznej, uporządkowanej i legalnej migracji (dalej "globalne porozumienie").

2.2.

Globalne porozumienie jest niewiążącą umową, która ma na celu określenie kluczowych kwestii związanych z zarządzaniem migracją - w odniesieniu do zarówno do państw pochodzenia, jak i państw tranzytu i państw docelowych. Celem porozumienia jest też stworzenie kontekstu dla konstruktywnej i realistycznej dyskusji na szczeblu światowym na temat wielostronnego zarządzania migracją.

2.3.

Porozumienie wywodzi się z dwóch wcześniejszych inicjatyw: pierwszą jest Agenda na rzecz zrównoważonego rozwoju 2030, która została uznana przez państwa członkowskie i zawiera wspólne podejście strategiczne 2 . Drugą inicjatywą jest deklaracja nowojorska w sprawie migrantów i uchodźców określająca wolę polityczną światowych przywódców w sprawie ratowania życia, ochrony praw człowieka i współodpowiedzialności za zarządzanie migracją na całym świecie, zatwierdzona przez państwa członkowskie.

2.4.

Porozumienie zostało przyjęte w Marrakeszu 10 grudnia 2018 r. przez 164 kraje, a przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych 19 grudnia tego samego roku, przy czym oddano 152 głosy za i 5 przeciw (Republika Czeska, Węgry, Izrael, Polska i Stany Zjednoczone Ameryki), a 12 krajów wstrzymało się od głosu.

2.5.

Prace ONZ nad tym porozumieniem mają swoją kontynuację w utworzeniu globalnej sieci migracyjnej i w organizowaniu co cztery lata Międzynarodowego Forum Migracji (IMRF), którego pierwsze posiedzenie odbędzie się w 2022 r.

3.

Ramy prawne UE a prace EKES-u w zakresie migracji

3.1.

Zgodnie z art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej "Unia opiera się na wartościach poszanowania godności osoby ludzkiej, wolności, demokracji, równości, państwa prawnego, jak również poszanowania praw człowieka, w tym praw osób należących do mniejszości. Wartości te są wspólne Państwom Członkowskim w społeczeństwie opartym na pluralizmie, niedyskryminacji, tolerancji, sprawiedliwości, solidarności oraz na równości kobiet i mężczyzn".

3.2.

W marcu 2018 r. Komisja Europejska przedstawiła Radzie wniosek dotyczący decyzji upoważniającej Komisję do zatwierdzenia globalnego porozumienia 3 , zakładając, że jest ono zgodne z postępami Unii Europejskiej w dziedzinie imigracji i azylu.

3.3.

We wniosku w sprawie decyzji Komisja przypomina, że porozumienie ustanawia wykaz wspólnych celów w zakresie bezpiecznej, uporządkowanej i legalnej migracji, nie tworząc przy tym żadnych zobowiązań prawnych na mocy prawa krajowego lub międzynarodowego, co nie jest zresztą jego celem.

3.4.

EKES zawsze opowiadał się po stronie kluczowych koncepcji opisujących migrację jako normalne zjawisko w historii ludzkości i rozwoju społecznym, a także wyrażał potrzebę legalnego, skutecznego, uporządkowanego i bezpiecznego zarządzania przepływami migracyjnymi do UE, zarówno tymi z nich, które mają miejsce z przyczyn ekonomicznych, jak i związanymi z ochroną międzynarodową.

3.5.

W tym duchu promowania otwartej, konstruktywnej i multidyscyplinarnej dyskusji EKES od 2015 r. rozwijał Europejskie Forum Migracji, w ramach którego kwestię migracji omawiały zarówno organizacje społeczeństwa obywatelskiego, jak i instytucje UE i podmioty polityczne z państw członkowskich UE na różnych szczeblach 4 .

3.6.

EKES odegrał również wiodącą rolę w opracowywaniu opinii w sprawie migracji, zwłaszcza w ostatnich latach 5 .

3.7.

Od czasu Europejskiego programu w zakresie migracji z 2015 r. Komisja Europejska dążyła z kolei do ulepszenia ram regulacyjnych zarówno w zakresie migracji ekonomicznej, jak i ochrony międzynarodowej, co spotkało się ze zdecydowanym sprzeciwem Rady, uniemożliwiającym opracowanie nowych narzędzi, a także, w szczególności, z przeszkodami stawianymi przez niektóre państwa członkowskie.

3.8.

W każdym razie podsumowanie osiągnięć od 2015 r. rodzi frustrację i należy przeprowadzić konstruktywną refleksję na ten temat, ponieważ postępy poczyniono jedynie w znanych już dziedzinach zwalczania nieuregulowanej imigracji, ścigania sieci przemytniczych i uszczelniania granic.

4.

Stanowisko EKES-u w sprawie treści globalnego porozumienia

4.1.

W preambule porozumienia stwierdzono, że "uchodźcy i migranci mają prawo do tych samych powszechnych praw człowieka i podstawowych wolności, które muszą być zawsze szanowane, chronione i przestrzegane".

4.2.

W porozumieniu uznaje się, że "poszanowanie praworządności, gwarancji procesowych i dostępu do wymiaru sprawiedliwości mają zasadnicze znaczenie dla wszystkich aspektów zarządzania migracją. Oznacza to, że państwo oraz instytucje i podmioty publiczne i prywatne, a także same osoby, podlegają publicznie uchwalanym, jednakowo egzekwowanym i niezależnie wdrażanym przepisom, które są także spójne z prawem międzynarodowym".

4.3.

Globalne porozumienie obejmuje 23 cele dotyczące uporządkowanej, bezpiecznej i legalnej migracji i wielokrotnie się w nim podkreśla, że nad wszystkimi tymi celami należy pracować zgodnie z kompetencjami i wolą państw członkowskich.

4.4.

Cel 1 to "gromadzenie i wykorzystywanie precyzyjnych i zdezagregowanych danych jako podstawa polityk opartych na dowodach". EKES stwierdza, że zadaniem Eurostatu jest właśnie gromadzenie danych w celu ułatwienia zrozumienia rzeczywistości europejskiej i przeprowadzania porównań państw członkowskich z myślą o poprawie jakości działań publicznych 6 .

4.5.

Cel 2 dotyczy "zminimalizowania niekorzystnych czynników napędzających i czynników strukturalnych zmuszających ludzi do opuszczania kraju pochodzenia" i jest powiązany z celami, do których dążono już od programu haskiego z 2004 r. po Fundusz powierniczy UE na rzecz Afryki z 2015 r., w których Unia Europejska podkreśliła potrzebę opracowania kompleksowej polityki imigracyjnej obejmującej wszystkie etapy imigracji i odnoszącej się m.in. do "przyczyn leżących u źródeł migracji" 7 .

4.6.

Cel 3 dotyczy "udzielania na czas precyzyjnych informacji na wszystkich etapach migracji". EKES przypomina o pracach Komisji Europejskiej w zakresie rozwijania możliwości legalnej migracji za pomocą projektów pilotażowych 8 oraz w zakresie informowania i uświadamiania na temat ryzyka związanego z nieuregulowanymi sposobami migracji 9 , zwłaszcza w przypadku osób migrujących znajdujących się w najtrudniejszej sytuacji.

4.7.

Cel 4 dotyczy "zagwarantowania, że wszyscy migranci mają dowód prawnej tożsamości i adekwatną dokumentację". EKES zwraca uwagę, że art. 79 ust. 2 lit. a) TFUE przewiduje przyjęcie instrumentów mających na celu ustanowienie "norm dotyczących procedur wydawania przez państwa członkowskie długoterminowych wiz i dokumentów pobytowych" oraz że dostęp do strefy Schengen oznacza posiadanie wymaganej dokumentacji.

4.8.

Cel 5 dotyczy "wzmocnienia dostępności i elastyczności mechanizmów legalnej migracji". W tym kontekście EKES zachęca Komisję do dalszych postępów i podejmowania większych wysiłków na rzecz rozwijania możliwości uregulowanej migracji, z których część omówiono podczas ostatniej debaty na temat stanu Unii Europejskiej 10 .

4.9.

Cel 6 dotyczy "ułatwienia sprawiedliwej i etycznej rekrutacji i zabezpieczenia warunków gwarantujących godną pracę". EKES wielokrotnie podkreślał, zgodnie z najważniejszymi konwencjami Międzynarodowej Organizacji Pracy i z celami zrównoważonego rozwoju, znaczenie godnej pracy i dostępu do niej pracowników cudzoziemców 11 .

4.10.

Cel 7 brzmi: "uwzględnienie podatności na zagrożenia w migracji i jej obniżenie". EKES ponownie zwraca uwagę na zasady przewodnie określone w art. 2 TUE oraz cel wspólnej polityki azylowej i imigracyjnej w zakresie ograniczania podatności na zagrożenia migrantów, dzieci lub osób ubiegających się o ochronę międzynarodową 12 .

4.11.

Celem 8 jest "ratowanie istnień i wprowadzanie skoordynowanych międzynarodowych działań na rzecz zaginionych migrantów". Komitet wyraża ubolewanie z powodu podejścia niektórych państw członkowskich do ratowania rozbitków i przypomina o zobowiązaniu państw członkowskich do przestrzegania międzynarodowego prawa morskiego dotyczącego ratownictwa na morzu i udzielania pomocy rozbitkom oraz działań przeprowadzanych w tym celu przez UE. EKES pragnie również zwrócić uwagę na pracę osób i organizacji, które pomagają i ratują życie, czasem nawet mimo gróźb i kryminalizacji stosowanych przez rządy niektórych państw UE 13 .

4.12.

Cel 9 dotyczy "wzmocnienia transnarodowego reagowania na przemyt migrantów". EKES przypomina, że jest to cel dyrektywy w sprawie ułatwiania 14 (ubolewa jednak, że odstępstwo dotyczące pomocy humanitarnej przewidziane w dyrektywie nie zostało w wystarczającym stopniu przetransponowane) oraz unijnego planu działania na rzecz zwalczania przemytu migrantów.

4.13.

Cel 10 to "zapobieganie, zwalczanie i wyeliminowanie handlu ludźmi w kontekście migracji międzynarodowe". Komitet zauważa, że jest to priorytet 15 , w który zaangażowany jest również Europol i w dziedzinie którego opracowano takie (dające się ulepszyć) działania jak operacja EUNAVFOR MED SOPHIA.

4.14.

Cel 11 dotyczy "zarządzania granicami w sposób zintegrowany, bezpieczny i skoordynowany". EKES zauważa, że jest to jeden z głównych celów Unii Europejskiej, zgodnie z art. 67 TFUE.

4.15.

Cel 12 dotyczy "wzmocnienia pewności i przewidywalności w procedurach migracyjnych w celu odpowiedniej kontroli, oceny i przekazywania spraw". Choć EKES przypomina, że jest to jedno z zadań agencji Frontex, to uważa, że przepis ten nie zawsze zwiększał zdolność do działań politycznych.

4.16.

Cel 13 dotyczy "stosowania umieszczania w ośrodku strzeżonym jedynie w ostateczności i pracy nad alternatywnymi rozwiązaniami". EKES odnotowuje, że w dyrektywie powrotowej 16 stwierdzono już, że zatrzymanie powinno być powiązane z procesem powrotu, ograniczone do pewnych okoliczności i powinno uwzględniać takie gwarancje jak kontrola sądowa, a także nie może przekraczać maksymalnego okresu sześciu miesięcy 17 .

4.17.

Cel 14 dotyczy "wzmocnienia ochrony konsularnej, pomocy i współpracy w całym cyklu migracji". EKES uważa za konieczne zbadanie możliwości, jakie stwarza inicjatywa ustawodawcza Parlamentu Europejskiego dotycząca wiz humanitarnych 18 , która umożliwiłaby osobom starającym się o ochronę międzynarodową ubieganie się o wizę w ambasadach lub konsulatach UE za granicą.

4.18.

Cel 15 dotyczy "zapewniania migrantom dostępu do podstawowych usług". EKES zwraca uwagę, że od 1999 r. Unia Europejska stara się zapewnić sprawiedliwe traktowanie obywateli państw trzecich legalnie zamieszkujących na terytorium państw członkowskich. Przypomina ponadto, że w sprawozdaniu WHO-Europe 19 stwierdza się, iż nie może być mowy o zdrowiu publicznym bez opieki zdrowotnej dla uchodźców i migrantów.

4.19.

Cel 16 dotyczy "wzmacniania pozycji migrantów i społeczeństw w celu osiągnięcia pełnego włączenia społecznego i pełnej spójności społecznej". EKES podkreśla znaczenie włączenia społecznego migrantów w społeczeństwach europejskich, co od programu z Tampere było dla Unii Europejskiej priorytetem. W tej dziedzinie opracowano wiele kluczowych inicjatyw, w tym plan działania na rzecz integracji obywateli państw trzecich z 2016 r. 20

4.20.

Cel 17 to "eliminacja wszelkich form dyskryminacji i promowanie debaty publicznej opartej na dowodach mającej na celu kształtowanie postrzegania migracji". EKES wielokrotnie powtarzał, jak ważne jest zwalczanie dyskryminacji we wszystkich obszarach, a także propagowanie walki z ksenofobią i rasizmem. Kluczowe znaczenie w tym względzie ma działalność Agencji Praw Podstawowych. W związku z tym EKES 21 podkreśla potrzebę opracowania nowej wizji migracji umożliwiającej właściwą perspektywę europejskiego społeczeństwa dzięki dyskursowi pedagogicznemu i dydaktycznemu eliminującemu fałszywe stwierdzenia i nawoływanie do nienawiści dotyczące migracji, a także przedstawiającemu nową narrację na ten temat.

4.21.

Celem 18 jest "inwestowanie w rozwój umiejętności i ułatwianie wzajemnego uznawania umiejętności, kwalifikacji i kompetencji". Już podczas przyjmowania unijnych wspólnych podstawowych zasad integracji migrantów w 2004 r. wskazywano na znaczenie zatrudnienia i edukacji w propagowaniu integracji cudzoziemców w Unii Europejskiej. Kluczowe znaczenie w tym względzie ma uznawanie doświadczenia, dyplomów i umiejętności i EKES uważa, że należy poczynić postępy w zakresie włączania cudzoziemców w procedury uznawania i homologacji Unii Europejskiej, zgodnie z propozycjami przedstawionymi przez Europejską Radę ds. Uchodźców i Wypędzonych (ECRE) w jej sprawozdaniu z 2007 r. 22

4.22.

Cel 19 dotyczy "tworzenia migrantom i diasporze warunków do wnoszenia pełnego wkładu w zrównoważony rozwój we wszystkich krajach". W ostatnich latach Komisja Europejska stopniowo uznawała rolę diaspor jako pomostu między rzeczywistością europejską a rzeczywistością ich krajów pochodzenia. Znalazło to odzwierciedlenie w ostatnim zaproszeniu FAMI do składania wniosków, w szczególności jeśli chodzi o rolę diaspor jako wiarygodnego partnera znającego od podstaw szlaki migrantów. EKES uważa, że potencjał diaspor można zbadać jeszcze dokładniej, korzystając ze stwarzanych przez nie obszarów wspólnych możliwości 23 .

4.23.

Cel 20 dotyczy "promowania szybszego, bezpieczniejszego i tańszego transferu przekazów i sprzyjania finansowemu włączeniu migrantów". UE działa na rzecz zarówno włączenia społecznego pod względem finansowym cudzoziemców zamieszkałych w krajach UE, jak i finansowego wzmocnienia krajów sąsiadujących 24 . EKES uważa, że konieczne jest dalsze gwarantowanie równości w tej dziedzinie cudzoziemców legalnie zamieszkujących dany kraj oraz że należy ułatwiać dokonywanie przekazów pieniężnych, aby zapewnić ich pozytywny wpływ w miejscu przeznaczenia, jak i pochodzenia, na co zwrócił uwagę również Europejski Bank Inwestycyjny 25

4.24.

Cel 21 dotyczy "współpracy przy ułatwianiu bezpiecznego i godnego powrotu i readmisji, a także trwałej reintegracji". Strategie polityczne w zakresie powrotów i readmisji mają kluczowe znaczenie dla rozwoju wspólnej polityki imigracyjnej. EKES pragnie zwrócić uwagę na potrzebę zagwarantowania, że instrumenty te zostaną opracowane, zgodnie z prawodawstwem europejskim, przy jak największym poszanowaniu gwarancji zarówno indywidualnych, jak i proceduralnych. Jednocześnie Komitet ponownie podkreśla potrzebę umożliwienia bezpiecznej i godnej reintegracji, zapisaną we wspólnej inicjatywie UE i Międzynarodowej Organizacji ds. Migracji (IOM) na rzecz ochrony i reintegracji migrantów 26 .

4.25.

Cel 22 dotyczy "ustanowienia mechanizmów na rzecz przenoszenia uprawnień do zabezpieczenia społecznego i uzyskanych świadczeń", czyli obszaru, nad którym z perspektywy wewnątrzwspólnotowej prowadzone były intensywne prace. EKES uważa za niezbędne poczynienie dalszych postępów w obszarach przenoszenia praw, które zapewniają bezpieczniejszą mobilność, oraz zbadanie takich inicjatyw jak latynoamerykańska konwencja wielostronna w sprawie ubezpieczeń społecznych 27 , w której uczestniczą państwa członkowskie Hiszpania i Portugalia.

4.26.

Cel 23 dotyczy "wzmocnienia współpracy międzynarodowej i partnerstw globalnych na rzecz bezpiecznej, uporządkowanej i legalnej migracji", co od początku stanowiło istotny filar europejskiej polityki azylowej i imigracyjnej.

Decyzja Zgromadzenia Plenarnego	24.1.2019
Podstawa prawna	Art. 32 ust. 2
Sekcja odpowiedzialna	Sekcja Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Obywatelstwa
Data przyjęcia przez sekcję	8.7.2019
Data przyjęcia na sesji plenarnej	25.9.2019
Sesja plenarna nr	546
Wynik głosowania (za/przeciw/wstrzymało się)	138/3/8

Identyfikator:	Dz.U.UE.C.2020.14.24
Rodzaj:	opinia
Tytuł:	Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego "Wdrażanie globalnego porozumienia w sprawie bezpiecznej, uporządkowanej i legalnej migracji w oparciu o wartości UE" (opinia z inicjatywy własnej).
Data aktu:	2020-01-15
Data ogłoszenia:	2020-01-15

	Luca JAHIER
	Przewodniczący
	Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego

Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego "Wdrażanie globalnego porozumienia w sprawie bezpiecznej, uporządkowanej i legalnej migracji w oparciu o wartości UE" (opinia z inicjatywy własnej).

Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego "Wdrażanie globalnego porozumienia w sprawie bezpiecznej, uporządkowanej i legalnej migracji w oparciu o wartości UE"

Dz.U.UE.C.2020.14.24