Opinia Komitetu Regionów - Pakiet dotyczący inteligentnych granic.

I.

ZALECENIA OGÓLNE

KOMITET REGIONÓW

Uwagi ogólne

1.

Z zadowoleniem przyjmuje niedawne przyjęcie pakietu w sprawie zarządzania strefą Schengen, obejmującego nowy mechanizm oceny stosowania dorobku Schengen 1 oraz wspólne zasady dotyczące tymczasowego przywrócenia w wyjątkowych okolicznościach kontroli granicznej na granicach wewnętrznych 2 .

2.

Uznaje, że właściwe funkcjonowanie strefy Schengen zależy od wzajemnego zaufania i zdolności państw członkowskich do kontrolowania granicy zewnętrznej zgodnie ze wspólnymi zasadami.

3.

Uznaje za pozytywne wprowadzenie współodpowiedzialności państw członkowskich i Komisji w kontekście nowego mechanizmu oceny Schengen, dzięki czemu system ten nie ma charakteru czysto międzyrządowego. Może to przyczynić się do zaradzenia niedostatkom i budowy wzajemnego zaufania, a także rozszerzenia systemu na wszystkie aspekty dorobku Schengen, w tym brak kontroli na granicach wewnętrznych, aby uniknąć nielegalnych kontroli podważających zasadę swobodnego przepływu osób.

4.

Podkreśla, że każde przywrócenie kontroli na granicach wewnętrznych musi być skoordynowane na szczeblu UE, aby uniknąć jednostronnych decyzji naruszających pełną swobodę przepływu osób na obszarze bez granic wewnętrznych.

5.

Uważa, że występowanie przepływów migracyjnych na granicach zewnętrznych nie jest samo w sobie zagrożeniem dla porządku publicznego czy bezpieczeństwa wewnętrznego i nie może uzasadniać przywrócenie kontroli na granicach wewnętrznych.

6.

Przypomina, że w sytuacjach presji na granicy zewnętrznej jednego z państw członkowskich zasada solidarności europejskiej wymaga mobilizacji wszystkich środków wsparcia technicznego i finansowego, krajowego i europejskiego oraz pomocy ze strony organów UE, takich jak FRONTEX czy EASO.

7.

Przyjmuje z zadowoleniem środki mające na celu zapewnienie bardziej rygorystycznej kontroli granicznej, lepszego egzekwowania prawa, przyczynienie się do walki z przestępstwami terrorystycznymi i innymi poważnymi przestępstwami oraz ograniczenie nielegalnej migracji.

8.

Uważa zatem, że tymczasowe przywrócenie kontroli na granicach wewnętrznych w odpowiedzi na poważne i trwałe uchybienia w kontrolach na granicach zewnętrznych powinno wiązać się z procesem obiektywnej oceny i być dozwolone tylko jako środek wyjątkowy stosowany w ostateczności.

9.

Wzywa do zapewnienia pełnego udziału władz lokalnych i regionalnych w ocenie i identyfikacji poważnych i trwałych uchybień w kontroli na granicach zewnętrznych, aby zagwarantować, że wszelkie przywrócenie kontroli na granicach wewnętrznych będzie wynikało z prawidłowej oceny sytuacji w terenie, opartej na różnych źródłach informacji i z udziałem różnych podmiotów.

10.

Zgadza się co do znaczenia kontroli na granicach zewnętrznych UE jako sposobu zagwarantowania nie tylko bezpieczeństwa, lecz także mobilności w obrębie UE 3 .

11.

Z zadowoleniem odnotowuje niedawne przyjęcie europejskiego systemu nadzorowania granic (EUROSUR), środka wzmacniającego kontrolę granic zewnętrznych dzięki wymianie informacji operacyjnych i współpracy między władzami krajowymi nadzorującymi granice zewnętrzne, morskie i lądowe oraz z agencją FRONTEX. Podkreśla, że głównym celem tego środka musi być zapobieganie śmiertelnym wypadkom na morzu, niezależnie od jego roli w wykrywaniu nielegalnych imigrantów i wzmacnianiu bezpieczeństwa wewnętrznego poprzez zapobieganie przestępczości transgranicznej, a także handlowi ludźmi i narkotykami.

12.

Przestrzega jednak, by system ten nie naruszał ochrony praw człowieka i nie przeważał nad prawem do ubiegania się o azyl ani ochroną przed wydaleniem, zagwarantowanymi w art. 18 i 19 ust. 2 Karty praw podstawowych 4 .

13.

Wyraża zaniepokojenie tendencjami do odzyskiwania władzy uznaniowej w dziedzinach "zeuropeizowanych", takich jak swobodny przepływ, a szczególnie niedawną propozycją niektórych państw członkowskich dotyczącą wprowadzenia szerokich możliwości ograniczania prawa do swobodnego przepływu, które jest ważnym elementem obywatelstwa Unii.

14.

Potwierdza, że swobodny przepływ osób na obszarze bez granic wewnętrznych to jedna z podstawowych zasad UE i jedna z jej najbardziej namacalnych i istotnych korzyści dla obywateli, której nie można podważać.

15.

Uważa, że to w kontekście ogólnego funkcjonowania przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości należy rozpatrywać pakiet dotyczący inteligentnych granic, który składa się z następujących wniosków dotyczących rozporządzeń: w sprawie utworzenia systemu wjazdu/wyjazdu (EES) w celu rejestrowania danych dotyczących wjazdu i wyjazdu obywateli państw trzecich przekraczających granice zewnętrzne państw członkowskich Unii Europejskiej 5 , w sprawie utworzenia programu rejestrowania podróżnych (RTP) 6 oraz w sprawie zmiany kodeksu granicznego Schengen w celu zapewnienia wdrożenia obu systemów 7 .

II.

ZALECENIA POLITYCZNE

16.

Uznaje znaczenie nowych technologii w zagwarantowaniu efektywności zarządzania granicami i sprostania znacznemu wzrostowi liczby przekroczeń granic zewnętrznych, z jednoczesnym zapewnieniem bezpieczeństwa kontroli granic, jak to już ma miejsce w wielu państwach członkowskich.

17.

Zwraca uwagę, że system wjazdu/wyjazdu ma na celu zastąpienie aktualnego systemu ręcznego stemplowania paszportów elektronicznym zapisem daty i miejsca wjazdu i wyjazdu obywateli państw trzecich na krótki pobyt w strefie Schengen (do 3 miesięcy), co pozwoli na automatyczne obliczenie dozwolonego okresu pobytu.

18.

Z zadowoleniem przyjmuje bardzo pozytywny cel RTP polegający na ułatwieniu przekraczania granic zewnętrznych często podróżującym obywatelom państw trzecich, którzy wcześniej przeszli kontrolę bezpieczeństwa i dokumentów, dzięki przejściu na zautomatyzowane systemy kontroli granicznej, ułatwiając wjazd na terytorium europejskie osobom często podróżującym w dobrej wierze.

19.

Ponownie wyraża zaniepokojenie ustanowieniem systemu wjazdu/wyjazdu i jego możliwymi skutkami dla praw podstawowych, szczególnie w dziedzinie ochrony danych osobowych 8 .

20.

Uznaje, że zbieranie znacznej ilości danych osobowych, w tym danych biometrycznych, stwarza napięcie między tymi systemami a prawami podstawowymi, szczególnie jeżeli chodzi o prywatność i ochronę danych osobowych; wymaga to ścisłego ograniczenia celów i specjalnej kontroli dotyczącej konieczności i proporcjonalności gromadzenia takich danych.

21.

Ponownie wyraża poparcie dla wysokiego poziomu ochrony danych osobowych oraz zaniepokojenie błyskawicznym rozprzestrzenianiem się informacji cyfrowych na temat obywateli w związku z rozwojem technologii informacyjnych i komunikacyjnych 9 .

22.

Uczula na fakt, że z punktu widzenia zasady niedyskryminacji i ochrony danych osobowych, proponowane systemy budzą poważne zaniepokojenie w związku z ich wpływem na prawa podstawowe, zwłaszcza prawa obywateli państw trzecich i osób ubiegających się o azyl, którzy starają się wjechać na terytorium UE.

23.

Uważa, że szeroko zakrojone gromadzenie danych w ramach obu systemów, w tym danych biometrycznych, wymaga wykazania, że jest to potrzebne, uzasadnione i proporcjonalne i że cele nie mogły zostać osiągnięte za pomocą systemów mniej inwazyjnych dla prywatności i mniej kosztownych.

24.

Przyjmuje do wiadomości opinię Europejskiego Inspektora Ochrony Danych (EIOD), który skrytykował i zakwestionował konieczność i proporcjonalność pakietu dotyczącego inteligentnych granic ze względu na brak wiarygodnych dowodów uzasadniających potrzebę wprowadzenia nowych systemów. W szczególności EIOD twierdzi, że system wjazdu/wyjazdu narusza prawo do prywatności i stawia pod znakiem zapytania kwestię stosunku kosztów do skuteczności systemu pod względem finansowym i w odniesieniu do praw podstawowych 10 .

25.

Zwraca uwagę, że także Parlament Europejski, grupa robocza ds. art. 29 i większość przedstawicieli społeczeństwa obywatelskiego wyraziło wątpliwości co do konieczności i wartości dodanej systemu wjazdu/wyjazdu 11 .

26.

Stwierdza, że kwestia konieczności i proporcjonalności utworzenia zwłaszcza systemu wjazdu/wyjazdu jest kontrowersyjna, ponieważ nie istnieją niepodważalne dowody, iż pomoże to w realizacji zamierzonych celów dotyczących efektywności kontroli granicznych, walki z nielegalną imigracją i wzmocnienia zwalczania poważnych form przestępczości zorganizowanej.

27.

Odnotowuje, że głównym celem systemu wjazdu/wyjazdu jest identyfikacja obywateli państw trzecich, którzy wjeżdżają legalnie do strefy Schengen, bez wizy lub z wizą na krótki pobyt, i którzy przekraczają dozwolony okres pobytu. W tym celu okres dozwolonego pobytu jest obliczany elektronicznie, a system generuje ostrzeżenie dla władz krajowych na temat osób przekraczających ten okres, co przyczyni się do zatrzymania i odesłania nielegalnych imigrantów.

28.

Uważa, że wartość dodana systemu wjazdu/wyjazdu dla realizacji tego celu nie jest oczywista, ponieważ istnienie ostrzeżeń na temat nielegalnego pobytu opiera się na założeniu, że osoby, które wjechały z wizą krótkoterminową lub bez wizy są bezwarunkowo zobowiązane do opuszczenia terytorium UE w terminie maksymalnie 3 miesięcy. Nie uwzględnia się przy tym takich okoliczności jak ubieganie się o azyl lub zalegalizowanie pobytu na mocy prawa krajowego.

29.

Zauważa, że analiza konieczności i proporcjonalności systemu wjazdu/wyjazdu jest tym bardziej potrzebna, że w obliczu braku możliwości zatrzymania z powodu nielegalnego pobytu system będzie mógł wykryć nielegalnych imigrantów tylko w przypadku próby opuszczenia strefy Schengen, co przekształca system wjazdu/wyjazdu w "bardzo kosztowny mechanizm zbierania danych statystycznych na temat migracji" 12 .

30.

Zauważa, że system wjazdu/wyjazdu nie może wykryć imigrantów, którzy zalegalizowali swój pobyt na mocy przepisów dotyczących azylu lub krajowych przepisów imigracyjnych. Osoby te są narażone na ryzyko nielegalnego zatrzymania na podstawie ostrzeżenia w systemie wjazdu/wyjazdu opierającego się na automatycznym obliczeniu okresu pobytu, który nie ma ani nie może mieć możliwości uwzględnienia tego rodzaju okoliczności.

31.

Uważa, że system wjazdu/wyjazdu należy zakwestionować także w odniesieniu do szybkości kontroli, ponieważ wymaga gromadzenia dużej liczby danych alfanumerycznych i biometrycznych. Zwiększy to okres oczekiwania podróżnych na kontrole graniczne i wpłynie negatywnie na mobilność transgraniczną, bez możliwości skutecznej rekompensaty w formie systemu RTP. Należy też zadać sobie pytanie, czy koszty RTP są proporcjonalne do niewielkiej liczby osób, które zdaniem Komisji będą z niego korzystały każdego roku (5 mln), tj. 0,7 % ogólnej liczby osób (ok. 700 mln) przekraczających rocznie granice zewnętrzne 13 . Istnienie w niektórych krajach programów dla osób często podróżujących wskazuje, że ich realizacja jest możliwa bez systemu wjazdu/wyjazdu. Różne państwa członkowskie opracowały już zautomatyzowane systemy kontroli dla obywateli UE posiadających paszporty biometryczne.

32.

Zwraca uwagę, że kwestie proporcjonalności i legitymizacji tych systemów należy także rozpatrzeć w kontekście ich wysokich kosztów, szacowanych na 1 100 mln EUR, które mają zostać pokryte kwotą 4 600 mln EUR z Funduszu Bezpieczeństwa Wewnętrznego w latach 2014-2020. Zwraca uwagę, że jest to kwota o wiele wyższa niż kwota podana szacunkowo przez Komisję w 2008 r., a ponadto, jak zauważył EIOD, nie można zagwarantować, że będzie ona wystarczająca 14 .

33.

Ponownie wyraża wątpliwość, czy ogromne inwestycje w kontrole graniczne są najbardziej efektywną formą zwalczania nielegalnej imigracji w sposób skuteczny i długoterminowy 15 .

34.

Uznaje, że w analizie kosztów i korzyści należy też uwzględnić wysokie koszty i obciążenia administracyjne, jakie systemy te niosą dla państw członkowskich w kontekście niewielkiej liczby podróżnych przekraczających granice zewnętrzne.

35.

Uważa, że spójne podejście europejskie do kontroli granic zewnętrznych obejmuje wiele poziomów i szereg wyzwań dla władz krajowych odpowiedzialnych za granice, które współpracują z różnymi podmiotami lokalnymi i regionalnymi.

36.

Wyraża ubolewanie, że wymiar związany z wielopoziomowym sprawowaniem rządów nie został w wystarczającym stopniu uwzględniony w dyskusjach politycznych UE na temat strefy Schengen, gdyż odpowiednie stosowanie zasady pomocniczości wymaga bardziej systematycznego włączania wymiaru lokalnego i regionalnego.

37.

Wzywa do większego zaangażowania władz lokalnych i regionalnych oraz Komitetu Regionów, aby zapewnić podejście oddolne w tych dziedzinach, a jednocześnie przyczynić się do zapewnienia, by doświadczenia i obawy władz lokalnych i regionalnych były uwzględniane na różnych etapach procesu decyzyjnego UE, szczególnie jeżeli chodzi o przywrócenie kontroli na granicach wewnętrznych, efektywność i wartość dodaną finansowania UE, a także element pakietu dotyczącego inteligentnych granic związany z wielopoziomowym sprawowaniem rządów.

38.

Apeluje do osób odpowiedzialnych za wdrażanie kodeksu granicznego Schengen na szczeblu lokalnym, aby promowały szkolenia i kampanie uświadamiające z zakresu europejskich przepisów dotyczących granic oraz praw obywateli, aby zaangażować organy władz lokalnych i regionalnych oraz główne podmioty w terenie, wspierać wzajemne zaufanie i unikać negatywnych skutków dla obszaru swobodnego przepływu oraz dla praw podstawowych.

39.

Przypomina, że organy władz lokalnych i regionalnych mogą pełnić ważną rolę w promowaniu ochrony praw podstawowych na różnych poziomach 16 , w tym na granicach wewnętrznych i zewnętrznych UE.

40.

Stwierdza, że finansowanie UE przeznaczone na zarządzanie granicami zewnętrznymi skupia się na bezpieczeństwie, zaniedbując kwestię praw podstawowych; apeluje zatem o wzmocnienie pozycji władz lokalnych i regionalnych w określaniu priorytetów budżetowych UE w dziedzinie zarządzania granicami oraz finansowania polityki migracji i azylu, zapewniając ukierunkowanie środków finansowych na infrastrukturę i usługi graniczne, które najbardziej potrzebują wsparcia w tej dziedzinie.

41.

Sugeruje więc wprowadzenie bardziej wiążącego obowiązku dla rządów krajowych w zakresie zasięgania opinii władz lokalnych i regionalnych na temat programowania finansowania UE w tych dziedzinach.

42.

Ponawia swój apel o większą konsolidację władz lokalnych i regionalnych w dziedzinie migracji i azylu "zgodnie z ich kompetencjami w poszczególnych krajach, poprzez instrumenty, przy pomocy których korzystają ze wsparcia finansowego UE, również bez udziału władz centralnych" 17 .

43.

Uważa, że system wjazdu/wyjazdu i RTP oznaczają stopniowe przekazanie kompetencji w zakresie kontroli i wykorzystywania danych zebranych przez władze krajowe jednostkom UE, co niesie ze sobą konsekwencje dla zasady pomocniczości.

44.

Wzywa więc do szerszych konsultacji z władzami lokalnymi i regionalnymi oraz Komitetem Regionów na temat opracowania tych systemów, zważywszy na ich wpływ w regionach transgranicznych oraz fakt, że kwestia zarządzania granicami może być postrzegana inaczej na szczeblu lokalnym niż na szczeblu władz centralnych lub krajowych, które bardziej interesują się wymiarem bezpieczeństwa narodowego niż ułatwianiem ruchu transgranicznego, co jest ważne w regionach transgranicznych.

45.

Wzywa Parlament Europejski i Radę do przeprowadzenia rzetelnej i dogłębnej analizy kosztów i korzyści systemu wjazdu/wyjazdu i RTP, co jest niezbędne w kontekście recesji gospodarczej i znacznych ograniczeń budżetowych, jak również jej konieczności, proporcjonalności i efektywności, przed rozpoczęciem negocjacji w sprawie tych systemów.

46.

Apeluje do Parlamentu Europejskiego i Rady, aby w przypadku uruchomienia systemu wjazdu/wyjazdu zapewniły gwarancje pozwalające uniknąć ostrzeżeń prowadzących do nielegalnego zatrzymania osób, które system zidentyfikuje jako osoby przebywające nielegalnie, podczas gdy w rzeczywistości uzyskały pozwolenie na pobyt w państwie członkowskim i korzystają tym samym z prawa swobodnego przepływu na obszarze europejskim bez granic wewnętrznych.

47.

Zwraca uwagę na konieczność zagwarantowania, w czasach ograniczeń budżetowych, by wszelkie opracowywane systemy zapewniały interoperacyjność istniejących systemów krajowych, aby nie zakłócić ich funkcjonowania i nie zaprzepaścić dokonanych inwestycji krajowych.

48.

Zaleca wprowadzenie w tych systemach zdecydowanych gwarancji niedyskryminacji i odpowiednich gwarancji prawa do ochrony danych, prywatności i dostępu do wymiaru sprawiedliwości dla obywateli państw trzecich, w szczególności by zapobiec niesłusznej repatriacji z powodu omyłkowego ostrzeżenia wygenerowanego przez system wjazdu/wyjazdu.

49.

Sugeruje, by w przypadku wdrożenia tych systemów prowadzono szkolenia z zakresu praw człowieka oraz kampanie uświadamiające wśród specjalistów na szczeblu krajowym, regionalnym i lokalnym, zwłaszcza na temat ryzyka i właściwego/niewłaściwego stosowania, co pozwoli uniknąć nielegalnego lub noszącego znamiona dyskryminacji wykorzystywania tych systemów.

III.

ZALECANE POPRAWKI

Poprawka 1
COM(2013) 95 final
Artykuł 8
Tekst zaproponowany przez Komisję	Poprawka KR-u
Każdy właściwy organ uprawniony do dostępu do EES zgodnie z niniejszym rozporządzeniem zapewnia wykorzystanie EES w zakresie koniecznym, odpowiednim i proporcjonalnym do wykonywania zadań właściwych organów.	Każdy właściwy organ uprawniony do dostępu do EES zgodnie z niniejszym rozporządzeniem zapewnia wykorzystanie EES w zakresie koniecznym, odpowiednim i proporcjonalnym do wykonywania zadań właściwych organów i z poszanowaniem wszelkich odpowiednich przepisów UE i krajowych dotyczących ochrony danych osobowych.

Uzasadnienie

Istotne jest ustanowienie w omawianym rozporządzeniu "ogólnej zasady" poszanowania przez "właściwe organy" odpowiednich przepisów dotyczących ochrony danych.

Bruksela, 28 listopada 2013 r.

	Przewodniczący
	Komitetu Regionów
	Ramón Luis VALCÁRCEL SISO

Identyfikator:	Dz.U.UE.C.2014.114.90
Rodzaj:	Akt przygotowawczy
Tytuł:	Opinia Komitetu Regionów - Pakiet dotyczący inteligentnych granic.
Data aktu:	28/11/2013
Data ogłoszenia:	15/04/2014

Opinia Komitetu Regionów - Pakiet dotyczący inteligentnych granic.

Zmiany w prawie

Ustawa doprecyzowująca termin wypłaty ekwiwalentu za urlop opublikowana

Powierzchnia użytkowa mieszkań już bez ścianek działowych

Prezydent podpisał ustawę o L4. Ekspert: Bez wyciągnięcia realnych konsekwencji nic się nie zmieni

Ważne przepisy dla obywateli Ukrainy i pracodawców bez konsultacji społecznych

Reforma systemu orzeczniczego ZUS stała się faktem - prezydent podpisał ustawę

RPO interweniuje w sprawie przepadku składek obywateli w ZUS. MRPiPS zapowiada zmianę prawa

Dz.U.UE.C.2014.114.90