Obszary Natura 2000. Roszczenia związane z ograniczeniami korzystania z nieruchomości

Z jednej strony mamy ochronę środowiska, z drugiej prawo własności. Obie te wartości chroni Konstytucja, dlatego konflikty między nimi są nieuniknione. Ich rozwiązywaniu służy przede wszystkim art. 129 Prawa ochrony środowiska, który przyznaje właścicielom nieruchomości prawo do odszkodowania lub wykupu nieruchomości. Jeśli ustanowienie formy ochrony przyrody ogranicza sposób korzystania z nieruchomości, właściciel może dochodzić odszkodowania na mieszanej drodze administracyjno-cywilnej. Musi jednak zrobić to w ciągu trzech lat – pisze Jakub Klimowicz, radca prawny w Kancelarii Prawnej INLEGIS.

W polskim systemie występuje kilka tradycyjnych form ochrony przyrody. Od najbardziej restrykcyjnych, takich jak park narodowy, całkowicie ograniczających możliwość korzystania z nieruchomości, do chroniących pojedyncze okazy, takie jak pomniki przyrody. Z poszczególnymi formami ochrony wiążą się konkretne zakazy ustalane w aktach je ustanawiających. Od daty tych aktów (np. w przypadku parku krajobrazowego – od uchwały sejmiku województwa), łatwo jest policzyć trzy lata.

Od ponad 20 lat w Polsce obowiązuje jednak jeszcze jedna forma ochrony przyrody, która patrząc z perspektywy właścicieli nieruchomości, nie jest tak prosta. Obejmuje ona ok. 20 proc. powierzchni kraju, wchodząc nierzadko w granice administracyjne największych miast m.in. Warszawy, Krakowa czy Wrocławia. Spędza sen z powiek inwestorom oraz daje nadzieję obrońcom przyrody. Mowa o obszarach Natura 2000, które chronią siedliska przyrodnicze dzikiej fauny i flory, a także dzikie ptaki.

Ogólne zakazy na obszarach Natura 2000

Ustawa o ochronie przyrody przewiduje jedynie bardzo ogólny zestaw zakazów obowiązujących na obszarach Natura 2000. Zakazuje ona bowiem podejmowania wszelkich działań mogących znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności:

1. pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000 lub
2. wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub
3. pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami.

Zestaw ten nie jest wystarczający do stwierdzenia ograniczenia możliwości korzystania z nieruchomości. Dlatego kluczowe jest ustalenie, kiedy następuje realne ograniczenie w możliwości korzystania z danej nieruchomości. Dopiero od tego momentu możliwe jest ubieganie się o odszkodowanie. Jak wskazał Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 9 lutego 2017 r., sygn. akt III CZP 114/15, termin trzyletni otwiera się bowiem dopiero wtedy, gdy akt prawa miejscowego wprowadza nowe, zwiększa lub przedłuża dotychczasowe ograniczenia.

Jak wyznaczany jest obszar Natura 2000?

Natura 2000 jest europejską siecią ekologiczną, regulowaną przez dwie komplementarne dyrektywy. Utworzenie obszaru specjalnej ochrony ptaków (na mocy tzw. dyrektywy ptasiej) należy bezpośrednio do państw członkowskich. Rola Komisji Europejskiej ogranicza się do sprawdzenia, czy krajowa sieć obszarów uwzględnia wszystkie istotne ostoje ptaków oraz czy tworzą one spójną całość. W Polsce obszary te wyznaczane są w drodze rozporządzenia ministra właściwego do spraw środowiska.

Dyrektywa siedliskowa przewiduje bardziej skomplikowaną procedurę wyznaczania obszarów. Państwa członkowskie przygotowują najpierw listę proponowanych terenów, które mają znaczenie dla Wspólnoty i przekazują ją Komisji Europejskiej do zatwierdzenia. Dopiero po uzyskaniu unijnej akceptacji następuje formalne wyznaczenie specjalnych obszarów ochrony siedlisk, co w polskich realiach prawnych odbywa się na mocy rozporządzenia ministra.

Rzecznik Praw Obywatelskich we wniosku do TK wskazał, że trzyletni termin należy liczyć od wejścia w życie rozporządzenia ministra. Argumentował on, że bieg terminu na dochodzenie roszczeń musi rozpoczynać się od momentu wejścia w życie aktu prawa powszechnie obowiązującego. W przypadku dyrektywy siedliskowej status taki posiada dopiero wspomniane rozporządzenie. Choć państwa członkowskie są zobligowane do ochrony tych terenów już na wcześniejszym etapie, to decyzje Komisji Europejskiej zatwierdzającej listy obszarów nie są publikowane w dziennikach urzędowych.

Rozporządzenie ministra ogranicza się jednak do geograficznego wyznaczenia granic obszaru oraz wskazania chronionych gatunków. W praktyce oznacza to, że właściciel musiałby na własny koszt zatrudnić eksperta, by ustalić, czy i w jakim stopniu chronione gatunki oraz siedliska występują bezpośrednio na terenie jego nieruchomości.

Plany ochrony i plany zadań ochronnych

Czy momentem otwierającym możliwość ubiegania się o odszkodowanie nie powinno być wejście w życie planu ochrony albo planu zadań ochronnych? Akty te mają status prawa miejscowego, określają m.in. ograniczenia w zagospodarowaniu przestrzennym niezbędne dla właściwej ochrony siedlisk, a także wskazują tereny wyłączone lub przeznaczone pod zabudowę. Zgodnie z wytycznymi Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska, sporządzenie tych dokumentów musi opierać się na aktualnej i rzetelnej wiedzy naukowej. Wymaga to przeprowadzenia badań terenowych i dokładnej identyfikacji miejsc, w których występują chronione siedliska.

I rzeczywiście, starostowie działając w trybie art. 131 ust. 1 p.o.ś., uwzględniali roszczenia odszkodowawcze właścicieli nieruchomości właśnie po wejściu w życie planów zadań ochronnych. Ślady tych decyzji można odnaleźć w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyrok NSA z 10 października 2018 r., II OSK 2481/16; wyrok NSA z 19 stycznia 2021 r., I OSK 1930/20).

Choć plany ochronne wprowadzają już zindywidualizowane i konkretne ograniczenia, to właściciel nieruchomości wciąż musi wykazać się bardzo dużą aktywnością w wysoce specjalistycznej dziedzinie, jaką jest ochrona przyrody.

Indywidualna decyzja administracyjna

W praktyce właściciel nieruchomości dowiaduje się o ograniczeniach wynikających z utworzenia obszaru Natura 2000 najczęściej dopiero na etapie planowania inwestycji. Biorąc pod uwagę bardzo krótki czas na zgłoszenie roszczeń (którego długość – pomimo wydłużenia z dwóch do trzech lat – nadal budzi poważne wątpliwości natury konstytucyjnej), w doktrynie prawa pojawiają się postulaty, aby to dopiero konkretyzacja ograniczeń w formie indywidualnej decyzji administracyjnej (np. decyzji środowiskowej) otwierała bieg tego terminu.

Zwolennikiem takiego rozwiązania jest Jacek Krystek. W artykule Odszkodowanie z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w procedurze oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 (opublikowanym w czasopiśmie „Studia Prawnoustrojowe”, nr 59, 2023), wskazuje on, że właśnie to zdarzenie powinno inicjować drogę do dochodzenia roszczeń. Autor twierdzi jednak, że wprowadzenie takiego mechanizmu wymagałoby interwencji ustawodawcy. Obecne brzmienie art. 129 ust. 4 p.o.ś. wiąże bowiem moment rozpoczęcia biegu terminu wyłącznie z wejściem w życie aktu prawa powszechnie obowiązującego. Decyzja administracyjna takim aktem nie jest.

Czy roszczenie w ogóle przysługuje?

Niektórzy autorzy w ogóle wykluczają możliwość skorzystania z roszczenia z art. 129 p.o.ś. przy obszarach Natura 2000. Argumentacją za takim stanowiskiem byłyby przewidziane w art. 36 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody rekompensaty za utracone dochody wynikające z wprowadzonych ograniczeń. Miałaby to być norma szczególna, wprowadzająca odmienny reżim odszkodowawczy dla Natury 2000 od pozostałych form ochrony przyrody.

Przepis ten nie przewiduje jednak żadnego roszczenia, a więc właściciel nieruchomości nie może skorzystać z drogi sądowej w przypadku braku porozumienia z RDOŚ. Ponadto reguluje on sytuację utraty dochodów, a nie ograniczenia w możliwości korzystania. Wreszcie pogląd ten jest szeroko krytykowany w nauce prawa. Niemniej jednak istnieje i w przyszłości może stać się podstawą orzeczeń.

Natura 2000 – pułapka na właścicieli?

Pomimo ponad 20-letniej historii funkcjonowania sieci Natura 2000 w Polsce, możliwość uzyskania odszkodowania za ograniczenie prawa własności wciąż budzi wiele wątpliwości. Krajowe mechanizmy rozwiązywania kolizji z prawem własności nigdy nie zostały w pełni dostosowane do specyfiki tej unijnej formy ochrony. Brakuje też jednolitej linii orzeczniczej, która jednoznacznie wskazywałaby moment, od którego należy liczyć bieg terminu na wystąpienie z roszczeniem.

Problem ten pozostaje aktualny, ponieważ proces formalnego wdrażania sieci w naszym kraju wciąż generuje opóźnienia. Przykładowo, rozporządzenie ministra ustanawiające specjalny obszar ochrony siedlisk Bieszczady (PLC180001) zostało wydane dopiero 9 października 2023 r., pomimo że Komisja Europejska zatwierdziła ten teren jako obszar mający znaczenie dla Wspólnoty już w 2008 r. Co więcej, dla wielu wyznaczonych obszarów wciąż nie sporządzono planów ochrony ani plany zadań ochronnych.

Cała ta sytuacja sprawia, że dochodzenie roszczeń staje się dla obywateli procesem wysoce nieprzewidywalnym, który wymaga od właścicieli nieruchomości nieustannego, uważnego śledzenia prac legislacyjnych.

Jakub Klimowicz jest radcą prawnym Kancelarii Prawnej INLEGIS Kołodziej Nogala sp.k., ekspertem wspierającym merytorycznie Fundację INLEGIS