NSA: Rada gminy nie może określać ceny zakupu nieruchomości
Rada gminy zapobiegawczo określiła maksymalną ceną za jaką wójt będzie mógł nabyć dla gminy prawo użytkowania wieczystego gruntu. Wojewoda zakwestionował to rozwiązanie, a Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził przekroczenie uprawnień przez radę. Ostatecznie uchwała została unieważniona.
Rada gminy Jasieniec (woj. mazowieckie) wyraziła zgodę na nabycie przez wójta gminy użytkowania wieczystego nieruchomości wraz z istniejącymi na niej budynkami za cenę nie wyższą niż 1,5 mln zł z przeznaczeniem na magazyn oraz wykonywanie innych zadań własnych gminy.
Ważność uchwały podważył wojewoda. Zwrócił uwagę, że nieruchomość, której dotyczyła uchwała, stanowiła własność gminy, dlatego nie mogła nabyć jej użytkowania wieczystego. Nie można być bowiem jednocześnie właścicielem nieruchomości i jej użytkownikiem wieczystym. Rada gminy nie wskazała również w uchwale przedmiotu nabycia tj. czy nabycie ma dotyczyć nieruchomości, czy też prawa użytkowania wieczystego do niej. Zasadniczy zarzut dotyczył jednak przekroczenia uprawnień przez radę przez określenie warunków na jakich prawo do nieruchomości ma zostać nabyte.
Rada gminy złożyła skargę do sądu administracyjnego.
WSA: dopuszczalne jest nabycie użytkowania wieczystego przez właściciela
Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że wbrew zarzutom wojewody dopuszczalne jest nabycie użytkowania wieczystego gruntu przez jego właściciela aby tą drogą doprowadzić do wygaśnięcia tego prawa w wyniku tzw. konfuzji. Przepisy nie przewidują w jaki sposób gmina miałaby wówczas "wynagrodzić" użytkownikowi wieczystemu fakt, że zgodził się na rozwiązanie umowy przed upływem okresu jej trwania. Kwestia ta podlega zasadzie swobody umów, przy zachowaniu przez gminę przepisów dotyczących finansów publicznych.
Zaskarżona uchwała jasno przy tym określała, że do majątku gminy ma zostać nabyte prawo użytkowania wieczystego gruntu wraz z istniejącymi zabudowaniami. Wskazano też dane ewidencyjne działki, z powołaniem się na informacje z ewidencji gruntów. W tym zakresie nie można było zatem oczekiwać większej precyzji.
Sąd zgodził się z wojewodą, że doszło do niedopuszczalnego przekroczenia uprawnień przez radę gminy. Żaden przepis szczególny, w nawiązaniu do treści art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.a) u.s.g. nie przyznaje bowiem radzie gminy prawa do ustalania zasad lub warunków nabycia nieruchomości (użytkowania wieczystego) przez organ wykonawczy gminy.
Rada gminy wniosła skargę kasacyjną, podkreślając, że wskazanie górnej granicy ceny nabycia, nie ogranicza i nie wiąże wójta co do ostatecznej ceny. Podanie maksymalnej ceny było działaniem z ostrożności budżetowej.
NSA: rada może wyrazić zgodę, ale nie ustalać ceny
Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił tych wyjaśnień. Wskazał, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a in fine u.s.g.). Rada gminy może określać jedynie te zasady gospodarowania mieniem komunalnym, do których odsyła delegacja ustawowa zawarta w ww. przepisie.
W przypadku braku takiego określenia, rada gminy może jedynie wyrazić wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) zgodę na wymienione w tym przepisie czynności obrotu nieruchomościami. Chodzi zatem o zakup lub zbycie oznaczonej nieruchomości.
Indywidualna zgoda rady gminy dotycząca nabycia lub zbycia nieruchomości powinna musi mieć charakter ogólny. Rada nie może, tak jak w tej sprawie, określić warunków przyszłej umowy. Nie może też zobowiązywać wójta do określonego zadysponowania nieruchomością. Dzieje się tak dlatego, że to wójt zawiera umowę, a cena zakupu jest ustalana w procesie negocjacji ze zbywcą. Wójtowi, jako reprezentantowi gminy nie można - bez wyraźnego upoważnienia ustawowego - narzucać elementów umowy i tym samym ograniczać zasady swobody umów. W tym przypadku, takiego upoważnienia ustawowego dla rady nie było. Nie miało przy tym znaczenia, że rada działała w dobrej wierze i zgodnie z interesem gminy.
Wyrok NSA z 19 maja 2026 r., sygn. akt I OSK 1787/25
