Opinia Komisji z dnia 2 czerwca 2026 r. w sprawie konieczności i proporcjonalności przywrócenia przez Norwegię kontroli granicznej na jej granicach morskich, na których funkcjonują połączenia promowe z Danią, Niemcami i Szwecją, zgodnie z art. 27a ust. 3 rozporządzenia (UE) 2016/399 (kodeks graniczny Schengen)
OPINIA KOMISJIz dnia 2 czerwca 2026 r.w sprawie konieczności i proporcjonalności przywrócenia przez Norwegię kontroli granicznej na jej granicach morskich, na których funkcjonują połączenia promowe z Danią, Niemcami i Szwecją, zgodnie z art. 27a ust. 3 rozporządzenia (UE) 2016/399 (kodeks graniczny Schengen)
(C/2026/4089)
1) Jak stanowi art. 3 ust. 2 Traktatu o Unii Europejskiej, Unia zapewnia swoim obywatelom przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości bez granic wewnętrznych, w której zagwarantowana jest swoboda przepływu osób, w powiązaniu z właściwymi środkami w odniesieniu do kontroli granic zewnętrznych, azylu, imigracji, jak również zapobiegania i zwalczania przestępczości.
2) Na podstawie art. 25 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/399 z dnia 9 marca 2016 r. w sprawie unijnego kodeksu zasad regulujących przepływ osób przez granice (kodeks graniczny Schengen) (tekst jednolity) (1) dane państwo członkowskie może, w obliczu poważnego zagrożenia porządku publicznego lub bezpieczeństwa wewnętrznego, w drodze wyjątku i tymczasowo przywrócić kontrolę graniczną na całej długości swoich granic wewnętrznych lub na ich określonych odcinkach. Rozwiązanie to powinno być stosowane wyłącznie jako środek ostateczny, a zakres i czas trwania tymczasowego przywrócenia kontroli granicznej nie mogą przekraczać tego, co jest absolutnie niezbędne do reakcji na stwierdzone poważne zagrożenie.
3) Jak precyzuje art. 25a ust. 4 kodeksu granicznego Schengen, w przypadku gdy dane państwo członkowskie zamierza przywrócić kontrolę graniczną na granicach wewnętrznych w celu przeciwdziałania możliwemu do przewidzenia poważnemu zagrożeniu, państwo to musi powiadomić Parlament Europejski, Radę, Komisję i pozostałe państwa członkowskie o planowanym przywróceniu takiej kontroli, najpóźniej cztery tygodnie przed planowanym przywróceniem kontroli granicznej lub jak najszybciej w przypadku gdy okoliczności, które spowodowały potrzebę przywrócenia kontroli granicznej na granicach wewnętrznych, staną się znane temu państwu członkowskiemu mniej niż cztery tygodnie przed planowanym przywróceniem kontroli.
4) Norwegia stosuje dorobek Schengen i należy do strefy wolnej od kontroli na granicach wewnętrznych zgodnie z Umową zawartą przez Radę Unii Europejskiej i Republikę Islandii oraz Królestwo Norwegii dotyczącą włączenia tych dwóch państw we wprowadzanie w życie, stosowanie i rozwój dorobku Schengen (2) .
5) Jak wymaga art. 27a ust. 3 kodeksu granicznego Schengen, Komisja, po otrzymaniu powiadomień przekazanych w związku z przedłużeniem kontroli granicznej na granicach wewnętrznych na podstawie art. 25a ust. 4, które prowadzi do kontynuacji kontroli granicznej na granicach wewnętrznych trwającej łącznie dłużej niż 12 miesięcy, w oparciu o te same przyczyny, wydaje opinię dotyczącą konieczności i proporcjonalności takiej kontroli granicznej.
6) Ramy przywracania i przedłużania kontroli na granicach wewnętrznych zostały znacząco zmienione rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2024/1717 (3) , które weszło w życie w dniu 10 lipca 2024 r. W związku z tym początek wszystkich okresów, o których mowa w tytule III rozdział II kodeksu granicznego Schengen, obliczono od tej daty.
7) Pismem z dnia 14 października 2024 r. władze norweskie powiadomiły o przywróceniu kontroli granicznej na podstawie art. 25a kodeksu granicznego Schengen na wewnętrznych granicach morskich, na których funkcjonują połączenia promowe w obrębie strefy Schengen (porty Oslo, Sandefjord, Larvik, Kristiansand, Stavanger, Bergen), w okresie od dnia 12 listopada 2024 r. do dnia 11 maja 2025 r.
8) Pismem z dnia 11 kwietnia 2025 r. władze norweskie powiadomiły o przedłużeniu przywrócenia kontroli na granicach wewnętrznych na dodatkowy okres sześciu miesięcy, od dnia 12 maja 2025 r. do dnia 11 listopada 2025 r. Pismem z dnia 15 października 2025 r. władze norweskie powiadomiły o drugim przedłużeniu przywrócenia kontroli na granicach wewnętrznych na kolejny okres sześciu miesięcy, od dnia 12 listopada 2025 r. do dnia 11 maja 2026 r. Pismem z dnia 15 października 2025 r. władze norweskie powiadomiły o trzecim przedłużeniu przywrócenia kontroli na granicach wewnętrznych na kolejny okres sześciu miesięcy, od dnia 12 maja 2026 r. do dnia 11 listopada 2026 r.
9) Norwegia została objęta prowadzonym przez Komisję zorganizowanym dialogiem na temat przywrócenia kontroli na granicach wewnętrznych. Po otrzymaniu od Norwegii powiadomienia o przedłużeniu kontroli ten zorganizowany dialog kontynuowano w ramach procedury konsultacji przewidzianej w art. 27a ust. 4 kodeksu granicznego Schengen.
10) Aktualną sytuację na granicach wewnętrznych opisano w sprawozdaniu w sprawie stanu strefy Schengen z dnia 23 kwietnia 2025 r. (4) i jest ona regularnie omawiana na forum Rady ds. Schengen.
11) Ponieważ Norwegia przywróciła i przedłużyła kontrolę na wewnętrznych granicach morskich, na których funkcjonują połączenia promowe, w oparciu o te same przyczyny, na nieprzerwany okres wynoszący łącznie ponad 12 miesięcy, Komisja musi wydać opinię na temat konieczności i proporcjonalności takiej kontroli granicznej.
12) Po dokonaniu oceny wyżej wymienionych powiadomień, uzupełnionych informacjami przekazanymi w ramach procesu konsultacji i innymi publicznie dostępnymi dokumentami urzędowymi, Komisja przyjmuje następującą opinię.
OCENA POWIADOMIEŃ
I. WYMOGI FORMALNE
13) Komisja zauważa, że powiadomienia o przywróceniu kontroli na granicach wewnętrznych oraz o jej przedłużeniu przekazano z zachowaniem terminów określonych w art. 25a ust. 4 kodeksu granicznego Schengen, tj. najpóźniej cztery tygodnie przed wejściem w życie przywrócenia lub przedłużenia kontroli na granicach wewnętrznych.
14) Komisja odnotowuje, że powiadomień tych dokonano zgodnie ze wzorem ustanowionym w tym celu decyzja wykonawcza Komisji(UE) 2025/315 (5)
15) Zgodnie z art. 27 ust. 2 kodeksu granicznego Schengen w sytuacjach, w których kontrolę graniczną przeprowadzano przez sześć miesięcy, państwa członkowskie mają obowiązek przedłożyć w każdym kolejnym zgłoszeniu ocenę ryzyka przedstawiającą skalę i przewidywany rozwój sytuacji w odniesieniu do poważnego zagrożenia. Organy krajowe mogą mieć trudności z przedstawieniem dokładnej oceny skali i przewidywanego czasu trwania poważnego zagrożenia, Komisja zauważa jednak, że informacje przekazane w powiadomieniach nie zawierają szczegółowej oceny ryzyka zgodnie z art. 27 ust. 2 kodeksu granicznego Schengen, uwzględniającej tendencje w rozwoju poważnego zagrożenia w poprzednim okresie przywrócenia kontroli na granicach wewnętrznych oraz wykorzystującej analizy ryzyka przygotowane na szczeblu krajowym i przez odpowiednie agencje Unii.
16) Komisja zauważa, że Norwegia nie przedłożyła sprawozdania zgodnie z art. 33 ust. 2 kodeksu granicznego Schengen, w którym to przepisie zobowiązano państwa członkowskie do przedłożenia sprawozdania z przywrócenia i przedłużenia kontroli na granicach wewnętrznych po upływie 12 miesięcy, czyli w tym przypadku w dniu 12 listopada 2025 r.
II. KONIECZNOŚĆ I PROPORCJONALNOŚĆ
Stanowisko władz norweskich
17) Władze norweskie powołują się na poważne zagrożenie porządku publicznego i bezpieczeństwa wewnętrznego, odnosząc się do roli Norwegii jako producenta i dostawcy energii w związku z szeroko zakrojonymi, ciągłymi operacjami wywiadowczymi i operacjami wywierania wpływu oraz w kontekście realnego zagrożenia sabotażem krytycznej infrastruktury lądowej i morskiej przez rosyjskie służby wywiadowcze.
18) W swoim sprawozdaniu dotyczącym oceny zagrożeń dla kraju w 2025 r. norweska policyjna służba bezpieczeństwa (PST) stwierdziła, że od końca 2023 r. rosyjskie służby wywiadowcze przeprowadziły "dziesiątki" akcji sabotażowych i działań destabilizujących z wykorzystaniem podmiotów pośredniczących. Uważa ona za prawdopodobne podejmowanie w 2025 r. przez rosyjskie służby wywiadowcze działań sabotażowych wymierzonych w cele w Norwegii, co miałoby uniemożliwić Norwegii dostarczanie energii Ukrainie oraz wywrzeć negatywny wpływ na opinię publiczną w kwestii wsparcia dla Ukrainy. Niedawne naruszenia norweskiej przestrzeni powietrznej przez drony nieznanego pochodzenia, powodujące zakłócenia w lotnictwie cywilnym, potwierdzają napiętą sytuację w zakresie bezpieczeństwa.
19) Władze norweskie podkreślają proporcjonalność przywrócenia kontroli na granicach wewnętrznych, która to kontrola jest ograniczona - zarówno pod względem operacyjnym, jak i geograficznym - do tego, co jest absolutnie niezbędne, aby zapobiec ewentualnym zagrożeniom bezpieczeństwa wewnętrznego i porządku publicznego.
20) Kontrole opierają się na analizie ryzyka z wykorzystaniem list pasażerów. Większość kontroli odbywa się wirtualnie dzięki szerokiemu wykorzystaniu możliwości związanych z wcześniejszym otrzymywaniem i przetwarzaniem informacji dotyczących podróży od przewoźników morskich. Średnio w okresie od maja do grudnia 2025 r. fizycznej kontroli poddano jedynie 0,12 % pasażerów.
21) Norweska policja podkreśla, że dzięki przywróceniu kontroli na granicach wewnętrznych gromadzone są cenne dane wywiadowcze, co pomaga zapobiegać wjazdowi zagranicznych wrogich jednostek do Norwegii.
22) Norweskie prawo krajowe stanowi, że organy mogą zobowiązać operatorów promów do przekazywania policji list pasażerów jedynie wówczas, gdy formalnie przywrócono kontrole na granicach wewnętrznych. Ministerstwo Sprawiedliwości i Bezpieczeństwa Publicznego bada, czy możliwe jest ustanowienie nowych krajowych ram prawnych, które umożliwiałyby otrzymywanie od przewoźników morskich informacji dotyczących podróży bez konieczności odwoływania się do przywrócenia kontroli na granicach wewnętrznych.
Uwagi Komisji
23) Władze norweskie przedstawiły informacje na temat różnych aspektów stwierdzonych poważnych zagrożeń bezpieczeństwa wewnętrznego i porządku publicznego, a także argumenty uzasadniające konieczność i proporcjonalność przywrócenia kontroli granicznej.
24) Komisja przyjmuje do wiadomości obecne poważne zagrożenie lądowej i morskiej infrastruktury energetycznej, stwierdzone przez norweską policyjną służbę bezpieczeństwa i potwierdzone wcześniejszymi przypadkami sabotażu i ataków hybrydowych.
25) Komisja stwierdza, że w powiadomieniach Norwegii brakuje wystarczająco szczegółowych informacji umożliwiających ustalenie, w jaki sposób przywrócenie kontroli na granicach wewnętrznych przyczynia się do przeciwdziałania zagrożeniu stwarzanemu przez rosyjskie służby wywiadowcze. Komisja zauważa, że niedawne ataki na norweską infrastrukturę energetyczną przyjęły formę cyberataków. Spójne stosowanie przez państwa Schengen wytycznych Komisji z dnia 30 września 2022 r. dotyczących ogólnych zasad wydawania wiz w odniesieniu do obywateli rosyjskich ubiegających się o wizę i kontroli obywateli rosyjskich na granicach zewnętrznych powinno stanowić dodatkowy środek służący rozwiązaniu problemów związanych z bezpieczeństwem wskazanych w powiadomieniu (6) .
26) Komisja dostrzega wartość informacji uzyskanych w wyniku przetwarzania danych dotyczących podróży i odnotowuje, że ustawodawstwo norweskie zezwala policji na otrzymywanie tych informacji dopiero po przywróceniu kontroli na granicach wewnętrznych.
III. ŚRODKI ALTERNATYWNE
Stanowisko władz norweskich
27) Władze norweskie przedstawiły w swoich zgłoszeniach dwa środki alternatywne. Twierdzą jednak, że środki te nie mogą w pełni zastąpić przywrócenia kontroli na granicach wewnętrznych.
28) Po pierwsze, wszystkie kraje nordyckie uczestniczą w inicjatywie zwanej nordycką współpracą policyjną i dzielą się informacjami operacyjnymi w ramach podgrupy ds. obrazu sytuacji w krajach nordyckich. Współpraca jest bliska, zwłaszcza w regionach przygranicznych. We wrześniu 2025 r. rozpoczął działalność nowy wspólny posterunek policji na granicy norwesko-szwedzkiej w Magnormoen.
29) Po drugie, w 2024 r. Belgia, Niderlandy, Niemcy, Norwegia, Zjednoczone Królestwo i Dania uzgodniły wspólną deklarację w sprawie współpracy dotyczącej ochrony infrastruktury krytycznej na Morzu Północnym. Państwa te współpracują w zakresie środków bezpieczeństwa, dzielą się informacjami i wiedzą oraz przekazują istotne informacje na poziomie operacyjnym. We wspólnej deklaracji skupiono się na odporności i zapobieganiu, a zatem stanowi ona uzupełnienie działań NATO, w których uczestniczą wszystkie wyżej wymienione państwa.
Uwagi Komisji
30) Komisja odnotowuje ścisłą współpracę policyjną oraz wymianę informacji i danych wywiadowczych między Norwegią a jej bezpośrednimi sąsiadami.
31) Norwegia nie przyjęła jeszcze niezbędnych przepisów krajowych, które umożliwiałyby policji otrzymywanie informacji dotyczących podróży od przewoźników morskich w sytuacji, gdy nie przywrócono kontroli na granicach wewnętrznych.
32) Otrzymywanie i wykorzystywanie informacji dotyczących podróży promem w strefie Schengen jest dozwolone na mocy art. 23 lit. a) kodeksu granicznego Schengen. Artykuł ten pozwala na wykonywanie przez właściwe organy państw członkowskich na ich terytorium, w tym w ich wewnętrznych strefach przygranicznych, uprawnień policyjnych lub innych uprawnień publicznych, powierzonych im na podstawie prawa krajowego, o ile wykonywanie tych uprawnień nie ma skutku równoważnego z kontrolą graniczną (7) .
33) Komisja bierze pod uwagę, że Norwegia, jako państwo stowarzyszone w ramach Schengen, nie ma dostępu do takiego samego poziomu informacji dotyczących zagrożeń bezpieczeństwa jak państwa członkowskie UE ze względu na jej ograniczony udział we współpracy transgranicznej w zakresie zwalczania terroryzmu i przestępczości transgranicznej.
34) Komisja zauważa, że nowy System Informacyjny Schengen (8) , a także uruchomienie systemów EES i ETIAS, w których Norwegia uczestniczy, dodatkowo zabezpieczą granice zewnętrzne (9) .
35) Komisja zauważa, że władze norweskie nie rozwinęły zawartego w ich powiadomieniach stwierdzenia, zgodnie z którym środki alternatywne nie mogą zastąpić kontroli na granicach wewnętrznych.
IV. ŚRODKI ŁAGODZĄCE
Stanowisko władz norweskich
36) Norwegia twierdzi, że wpływ na ruch transgraniczny i swobodne przemieszczanie się w obrębie obszaru bez kontroli na granicach wewnętrznych jest minimalny ze względu na sposób przeprowadzania kontroli granicznej.
37) Od 2013 r. w Norwegii działa platforma internetowa SafeSeaNet Norway ułatwiająca wypełnianie obowiązków sprawozdawczych przez przewoźników morskich planujących wejście do portu znajdującego się na terytorium Norwegii lub opuszczenie go.
Uwagi Komisji
38) Powiadomienia przedłożone przez władze norweskie świadczą o ich zaangażowaniu w zapewnienie, by wpływ kontroli na granicach wewnętrznych pozostawał ograniczony zgodnie z wymogami art. 26 ust. 3 kodeksu granicznego Schengen.
39) Komisja zauważa, że kontrola graniczna odbywa się w sposób ukierunkowany i oparty na analizie ryzyka, tak aby ograniczyć wpływ na ruch transgraniczny, i że fizycznej kontroli poddawany jest jedynie bardzo niewielki odsetek pasażerów.
40) Działalność przewoźników morskich ułatwia platforma SafeSeaNet Norway.
41) Komisja stwierdza, że zgłoszenie przekazane przez Norwegię nie zawiera informacji na temat dalszych środków łagodzących.
42) Norwegia powiadomiła Komisję o swoich regionach transgranicznych zgodnie z art. 42b kodeksu granicznego Schengen.
43) W powiadomieniu przekazanym przez Norwegię nie wyjaśniono, czy przywrócenie kontroli granicznych na granicach morskich, na których funkcjonują połączenia promowe z innymi państwami członkowskimi, może mieć większy wpływ na niektóre regiony przygraniczne w porównaniu z innymi.
V. ZALECENIA
44) Komisja zachęca władze norweskie do utrzymania i dalszego rozwijania współpracy i wymiany informacji z innymi państwami członkowskimi, w tym - w razie potrzeby - w drodze aktualizacji wielo- i dwustronnych umów o współpracy policyjnej z sąsiadującymi państwami członkowskimi.
45) Władze norweskie powinny w pełni wykorzystać wszelkie dodatkowo dostępne środki alternatywne określone w zaleceniu Komisji (UE) 2024/268 (10) oraz możliwości wynikające ze zmienionego kodeksu granicznego Schengen, aby wzmocnić i uzupełnić istniejące środki.
46) Zgodnie z rozporządzeniem w sprawie kontroli przesiewowej (11) , które stanowi część paktu o migracji i azylu, kontrola bezpieczeństwa z wykorzystaniem wszystkich odpowiednich baz danych jest elementem zarówno kontroli przesiewowej na granicach zewnętrznych, jak i na terytorium kraju.
Norwegia powinna przyjąć przepisy krajowe umożliwiające policji otrzymywanie informacji dotyczących podróży od przewoźników morskich bez konieczności uciekania się do przywrócenia kontroli na granicach wewnętrznych oraz przedstawić harmonogram przyjęcia takich przepisów krajowych.
47) Komisja uważa, że dostosowując przepisy krajowe, władze norweskie będą mogły nadal przeprowadzać niezbędne kontrole pasażerów promów w oparciu o informacje o pasażerach, co umożliwi im ochronę interesów Norwegii w zakresie bezpieczeństwa, bez konieczności uciekania się do formalnego przywrócenia kontroli na granicach wewnętrznych. Na tej podstawie Komisja zaleca Norwegii działania na rzecz stopniowego wycofywania kontroli na granicach wewnętrznych. Komisja będzie pozostawać w ścisłym kontakcie ze wszystkimi zainteresowanymi państwami członkowskimi, aby wspierać osiągnięcie tego celu.
Sporządzono w Brukseli dnia 2 czerwca 2026 r.
W imieniu Komisji
Magnus BRUNNER
Członek Komisji
| Identyfikator: | Dz.U.UE.C.2026.4089 |
| Rodzaj: | opinia |
| Tytuł: | Opinia Komisji z dnia 2 czerwca 2026 r. w sprawie konieczności i proporcjonalności przywrócenia przez Norwegię kontroli granicznej na jej granicach morskich, na których funkcjonują połączenia promowe z Danią, Niemcami i Szwecją, zgodnie z art. 27a ust. 3 rozporządzenia (UE) 2016/399 (kodeks graniczny Schengen) |
| Data aktu: | 2026-06-02 |
| Data ogłoszenia: | 2026-07-24 |