Opinia Komisji z dnia 2 czerwca 2026 r. w sprawie konieczności i proporcjonalności przywrócenia przez Szwecję kontroli granicznej na jej granicach wewnętrznych zgodnie z art. 27a ust. 3 rozporządzenia (UE) 2016/399 (kodeks graniczny Schengen)
OPINIA KOMISJIz dnia 2 czerwca 2026 r.w sprawie konieczności i proporcjonalności przywrócenia przez Szwecję kontroli granicznej na jej granicach wewnętrznych zgodnie z art. 27a ust. 3 rozporządzenia (UE) 2016/399 (kodeks graniczny Schengen)
(C/2026/4086)
(1) Jak stanowi art. 3 ust. 2 Traktatu o Unii Europejskiej, Unia zapewnia swoim obywatelom przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości bez granic wewnętrznych, w której zagwarantowana jest swoboda przepływu osób, w powiązaniu z właściwymi środkami w odniesieniu do kontroli granic zewnętrznych, azylu, imigracji, jak również zapobiegania i zwalczania przestępczości.
(2) Na podstawie art. 25 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/399 z dnia 9 marca 2016 r. w sprawie unijnego kodeksu zasad regulujących przepływ osób przez granice (kodeks graniczny Schengen) (tekst jednolity) (1) dane państwo członkowskie może, w obliczu poważnego zagrożenia porządku publicznego lub bezpieczeństwa wewnętrznego, w drodze wyjątku i tymczasowo przywrócić kontrolę graniczną na całej długości swoich granic wewnętrznych lub na ich określonych odcinkach. Rozwiązanie to powinno być stosowane wyłącznie jako środek ostateczny, a zakres i czas trwania tymczasowego przywrócenia kontroli granicznej nie mogą przekraczać tego, co jest absolutnie niezbędne do reakcji na stwierdzone poważne zagrożenie.
(3) Jak precyzuje art. 25a ust. 4 kodeksu granicznego Schengen, w przypadku gdy dane państwo członkowskie planuje przywrócenie kontroli granicznej na granicach wewnętrznych w celu przeciwdziałania możliwemu do przewidzenia poważnemu zagrożeniu, państwo to powiadamia Parlament Europejski, Radę, Komisję i pozostałe państwa członkowskie o planowanym przywróceniu takiej kontroli, najpóźniej cztery tygodnie przed planowanym przywróceniem kontroli granicznej lub jak najszybciej w przypadku gdy okoliczności, które spowodowały potrzebę przywrócenia kontroli granicznej na granicach wewnętrznych, staną się znane temu państwu członkowskiemu mniej niż cztery tygodnie przed planowanym przywróceniem kontroli.
(4) Jak wymaga art. 27a ust. 3 kodeksu granicznego Schengen, Komisja, po otrzymaniu powiadomień przekazanych w związku z przedłużeniem kontroli granicznej na granicach wewnętrznych na podstawie art. 25a ust. 4, które prowadzi do kontynuacji kontroli granicznej na granicach wewnętrznych trwającej łącznie dłużej niż 12 miesięcy, w oparciu o te same przyczyny, wydaje opinię dotyczącą konieczności i proporcjonalności takiej kontroli granicznej.
(5) Ramy przywracania i przedłużania kontroli na granicach wewnętrznych zostały znacząco zmienione rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2024/1717, które weszło w życie w dniu 10 lipca 2024 r (2) . W związku z tym początek wszystkich okresów, o których mowa w tytule III rozdział II kodeksu granicznego Schengen, obliczono od tej daty.
(6) Pismem z dnia 7 października 2024 r. władze szwedzkie powiadomiły o przywróceniu kontroli granicznej na podstawie art. 25a kodeksu granicznego Schengen na wszystkich granicach wewnętrznych (lądowych, morskich i powietrznych) na okres sześciu miesięcy, od dnia 12 listopada 2024 r. do dnia 11 maja 2025 r.
(7) Pismem z dnia 8 kwietnia 2025 r. władze szwedzkie powiadomiły o przedłużeniu przywrócenia kontroli na dodatkowy okres sześciu miesięcy, od dnia 12 maja 2025 r. do dnia 11 listopada 2025 r. Pismem z dnia 7 października 2025 r. władze szwedzkie powiadomiły o drugim przedłużeniu przywrócenia kontroli na granicach wewnętrznych na kolejny okres sześciu miesięcy, od dnia 12 listopada 2025 r. do dnia 11 maja 2026 r. Pismem z dnia 30 kwietnia 2026 r. władze szwedzkie powiadomiły o trzecim przedłużeniu przywrócenia kontroli na granicach wewnętrznych na kolejny okres sześciu miesięcy, od dnia 12 maja 2026 r. do dnia 11 listopada 2026 r.
(8) Szwecja została objęta prowadzonym przez Komisję zorganizowanym dialogiem na temat przywrócenia kontroli na granicach wewnętrznych. Po otrzymaniu od Szwecji powiadomienia o przedłużeniu kontroli ten zorganizowany dialog kontynuowano w ramach procedury konsultacji przewidzianej w art. 27a ust. 4 kodeksu granicznego Schengen.
(9) Aktualną sytuację na granicach wewnętrznych opisano w sprawozdaniu w sprawie stanu strefy Schengen z dnia 23 kwietnia 2025 r. (3) i jest ona regularnie omawiana na forum Rady ds. Schengen.
(10) Ponieważ kontrolę na granicach wewnętrznych przywrócono i przedłużono, w oparciu o te same przyczyny, na nieprzerwany okres wynoszący łącznie dłużej niż 12 miesięcy, Komisja ma wydać opinię na temat konieczności i proporcjonalności takiej kontroli granicznej.
(11) Po dokonaniu oceny powiadomień, uzupełnionych informacjami przekazanymi w ramach procesu konsultacji i innymi publicznie dostępnymi dokumentami urzędowymi, Komisja przyjmuje niniejszą opinię.
OCENA POWIADOMIEŃ
I. WYMOGI FORMALNE
(12) W odniesieniu do powiadomień kodeks graniczny Schengen nakłada na państwa członkowskie szereg obowiązków formalnych.
(13) Komisja zauważa, że powiadomienia o przywróceniu kontroli na granicach wewnętrznych oraz o jej przedłużeniu przekazano z zachowaniem terminów określonych w art. 25a ust. 4 kodeksu granicznego Schengen, tj. najpóźniej cztery tygodnie przed wejściem w życie przywrócenia lub przedłużenia kontroli na granicach wewnętrznych.
(14) Powiadomień tych dokonano zgodnie ze wzorem ustanowionym w tym celu decyzją wykonawczą Komisji (UE) 2025/315 (4)
(15) W powiadomieniach odniesiono się konkretnie do przywrócenia kontroli na wewnętrznej granicy lądowej z Danią przy wyjeździe dla ruchu kolejowego i samochodowego z mostu nad Sundem. Stwierdzono w nich jednak, że kontrole mogą również odbywać się w portach i portach lotniczych w Sztokholmie, Göteborgu, Malmö i Västerås, a także na innych granicach wewnętrznych, ilekroć okaże się to konieczne w świetle analizy ryzyka, danych wywiadowczych lub innych istotnych informacji. Biorąc jednak pod uwagę, że zgodnie z art. 25 państwo członkowskie może w trybie natychmiastowym przywrócić kontrolę na granicach wewnętrznych w przypadku niemożliwych do przewidzenia zdarzeń, Komisja nie uważa, aby takiego warunkowego przywrócenia kontroli na granicach wewnętrznych można było dokonać w drodze powiadomienia składanego na podstawie art. 27 ust. 1.
(16) Zgodnie z art. 27 ust. 2 kodeksu granicznego Schengen w sytuacjach, w których kontrolę graniczną przeprowadzano przez sześć miesięcy, państwa członkowskie mają obowiązek przedłożyć w każdym kolejnym powiadomieniu ocenę ryzyka przedstawiającą skalę i przewidywany rozwój sytuacji w odniesieniu do poważnego zagrożenia. Organy krajowe mogą mieć wprawdzie trudności z przedstawieniem dokładnej oceny skali i przewidywanego czasu trwania poważnego zagrożenia ze względu na jego złożony charakter, Komisja zauważa jednak, że informacje przekazane w powiadomieniach przez władze szwedzkie nie zawierają szczegółowej oceny ryzyka zgodnie z art. 27 ust. 2 kodeksu granicznego Schengen, uwzględniającej tendencje w rozwoju poważnego zagrożenia w poprzedzającym okresie przywrócenia kontroli na granicach wewnętrznych oraz wykorzystującej analizy ryzyka przygotowane na szczeblu krajowym i przez odpowiednie agencje Unii.
(17) Komisja przyjmuje do wiadomości, że w powiadomieniu pominięto szczegółowe informacje operacyjne ze względu na ich związek z kwestiami interesu narodowego i bezpieczeństwa wewnętrznego, a także z powodu toczących się postępowań przygotowawczych. W art. 27 ust. 5 kodeksu granicznego Schengen rzeczywiście zezwala się państwom członkowskim na wyłączenie informacji dotyczących poważnego zagrożenia porządku publicznego lub bezpieczeństwa narodowego w przypadkach uzasadnionych względami bezpieczeństwa publicznego, mając na uwadze poufność toczących się postępowań przygotowawczych.
(18) Komisja zauważa, że Szwecja nie przedłożyła sprawozdania zgodnie z art. 33 ust. 2 kodeksu granicznego Schengen, w którym to przepisie nałożono na państwa członkowskie obowiązek przedłożenia sprawozdania z przywrócenia i przedłużenia kontroli na granicach wewnętrznych po upływie 12 miesięcy, czyli w tym wypadku dnia 12 listopada 2025 r.
II. KONIECZNOŚĆ I PROPORCJONALNOŚĆ
Stanowisko władz szwedzkich
(19) Władze szwedzkie powołują się na poważne zagrożenie porządku publicznego i bezpieczeństwa wewnętrznego związane z aktami terrorystycznymi i zagrożeniami wynikającymi z poważnej przestępczości zorganizowanej.
(20) Władze szwedzkie wskazują na:
- utrzymującą się aktywność siatek przestępczych o powiązaniach międzynarodowych, działających ponad granicami, oraz konflikty między tymi siatkami;
- przesłanki świadczące o tym, że podmioty zagraniczne wykorzystują i rekrutują członków siatek przestępczych do własnych celów;
- fakt, że Szwecja stanowi potencjalny cel grup i osób stosujących przemoc w imię ideologii islamistycznej.
(21) Ponadto doszło do szeregu poważnych incydentów z użyciem broni klasy wojskowej i materiałów wybuchowych, wymierzonych w zagraniczne instytucje państwowe i ogół społeczeństwa.
(22) Przywrócenie kontroli na granicach wewnętrznych jest zatem jedynym odpowiednim narzędziem kontroli dużych przepływów pasażerów, np. na lądowym przejściu granicznym na moście nad Sundem między Danią a Szwecją. Przywrócenie kontroli granicznej umożliwia szwedzkiemu organowi policji przeprowadzanie wyrywkowych kontroli i gromadzenie danych wywiadowczych przy jednoczesnym utrzymaniu aktywnej obecności policji.
(23) Dzięki przywróceniu kontroli na granicach wewnętrznych uzyskano wartościowe wyniki, których nie udałoby się osiągnąć w inny sposób.
(24) Kontrola na granicach wewnętrznych odbywa się w oparciu o dane wywiadowcze i analizę ryzyka, w formie niesystematycznych kontroli wyrywkowych. Za analizę strategiczną oraz podejmowanie decyzji operacyjnych dotyczących zakresu, częstotliwości i lokalizacji kontroli odpowiada szwedzki organ policji.
Uwagi Komisji
(25) Władze szwedzkie przedstawiły informacje na temat różnych aspektów stwierdzonych poważnych zagrożeń bezpieczeństwa wewnętrznego i porządku publicznego, a także argumenty uzasadniające konieczność i proporcjonalność przywrócenia kontroli granicznej.
(26) Komisja zauważa, że Szwecja stoi w obliczu złożonej sytuacji w zakresie bezpieczeństwa.
(27) Przywrócenie kontroli na granicach wewnętrznych może zasadniczo przyczynić się do przeciwdziałania poważnemu zagrożeniu bezpieczeństwa wewnętrznego, w szczególności w odniesieniu do transgranicznej działalności organizacji przestępczych.
(28) Komisja uznaje prawo do nieujawniania informacji ze względów bezpieczeństwa publicznego. Komisja stwierdza jednak, że przekazane informacje są niewystarczające; brakuje m.in. ogólnych statystyk dotyczących przestępczości transgranicznej, ogólnej oceny zagrożenia terrorystycznego, a także dodatkowych informacji na temat tego, w jaki sposób kontrola na granicach wewnętrznych umożliwiła przeciwdziałanie stwierdzonemu poważnemu zagrożeniu w ciągu pierwszych 12 miesięcy od jej przywrócenia.
(29) W powiadomieniach nie podano konkretnych powodów wyboru zakresu geograficznego i czasowego przywrócenia kontroli na granicach wewnętrznych. Nie wyjaśniono, dlaczego najwłaściwszy wydaje się okres sześciu miesięcy, a nie krótszy okres, ani w jaki sposób to właśnie szwedzka granica lądowa z Danią jest najbardziej dotknięta poważnym zagrożeniem leżącym u podstaw przywrócenia kontroli na granicach wewnętrznych, co uzasadniałoby przywrócenie kontroli praktycznie jedynie na tej właśnie granicy.
(30) Nie wyjaśniono, dlaczego środki alternatywne, takie jak kontrole policyjne w strefach przygranicznych i transgraniczna współpraca policyjna, są niewystarczające, by zaradzić zidentyfikowanym poważnym zagrożeniom.
(31) Dania, w oparciu o udaną współpracę policyjną ze Szwecją, zniosła już kontrolę na granicy wewnętrznej między Szwecją a Danią.
III. ŚRODKI ALTERNATYWNE
Stanowisko władz szwedzkich
(32) Według władz szwedzkich środki alternatywne, takie jak kontrole policyjne w strefach przygranicznych i współpraca transgraniczna z sąsiadującymi państwami członkowskimi, uzupełniają przywrócenie kontroli na granicach wewnętrznych w ramach kompleksowego "podejścia całościowego".
(33) W dniu 1 sierpnia 2023 r. weszły w życie nowe szwedzkie przepisy umożliwiające przeprowadzanie kontroli policyjnych w strefach przygranicznych. Szwedzki organ policji pracuje nad wdrożeniem tych przepisów, opracowując odpowiednie metody i strategie.
(34) Władze szwedzkie utrzymują intensywną współpracę policyjną w strefach przygranicznych ze wszystkimi sąsiadującymi państwami w ramach zaktualizowanych umów o współpracy i za pośrednictwem wspólnych posterunków policji. Wszystkie kraje nordyckie uczestniczą w nordyckiej współpracy policyjnej, a w ramach tej inicjatywy podgrupa ds. obrazu sytuacji w krajach nordyckich ułatwia regularną wymianę danych wywiadowczych i informacji operacyjnych. Współpraca jest szczególnie zacieśniona w regionach przygranicznych.
(35) W dniu 1 lutego 2025 r. weszła w życie umowa o współpracy policyjnej w strefie przygranicznej, zawarta między Finlandią a Szwecją.
(36) We wrześniu 2025 r. rozpoczął działalność nowy wspólny posterunek policji na granicy norwesko-szwedzkiej w Magnormoen.
(37) Władze szwedzkie stwierdzają jednak, że po dokładnym rozważeniu sprawy i rozmowach z organem policji uznają, iż kontrole policyjne w strefach przygranicznych nie stanowią wystarczającej alternatywy dla przywrócenia kontroli na granicach wewnętrznych ze względu na ograniczenia praktyczne i prawne.
Uwagi Komisji
(38) Komisja przyjmuje do wiadomości, że Szwecja aktywnie stosuje środki alternatywne towarzyszące przywróceniu kontroli na granicach wewnętrznych.
(39) Komisja odnotowuje istnienie umów o współpracy i wspólnych posterunków policji z państwami sąsiadującymi.
(40) Władze szwedzkie nie przedstawiły jednak wystarczających informacji na temat tego, dlaczego kontrole policyjne w strefach przygranicznych nie mogą stanowić alternatywy dla przywrócenia kontroli na granicach wewnętrznych, zwłaszcza w świetle nowych przepisów obowiązujących od dnia 1 sierpnia 2023 r., zezwalających na przeprowadzanie kontroli policyjnych w strefach przygranicznych.
(41) Komisja przypomina, że gdyby Szwecja zastąpiła kontrolę na granicach wewnętrznych kontrolami policyjnymi, zgodnie z art. 25 kodeksu granicznego Schengen władze szwedzkie w każdym momencie miałyby możliwość w trybie natychmiastowym przywrócić kontrolę na granicach wewnętrznych, jeżeli okazałoby się to konieczne w celu przeciwdziałania poważnemu zagrożeniu porządku publicznego i bezpieczeństwa narodowego, które wystąpi nieoczekiwanie w wyniku niemożliwych do przewidzenia zdarzeń.
IV. ŚRODKI ŁAGODZĄCE
Stanowisko władz szwedzkich
(42) Władze szwedzkie twierdzą, że dołożono wszelkich starań, aby wpływ przywrócenia kontroli był jak najmniejszy, oraz że priorytetowe znaczenie nadal ma łagodzenie skutków przywrócenia kontroli granicznej na granicach wewnętrznych.
(43) Kontrola na granicach wewnętrznych odbywa się w formie niesystematycznych kontroli wyrywkowych, przeprowadzanych w oparciu o dane wywiadowcze i analizę ryzyka. Kontrole wyrywkowe przeprowadza się w sposób jak najbardziej sprawny i jak najmniej uciążliwy.
(44) Według władz szwedzkich wpływ przywrócenia kontroli na transgraniczny przepływ osób pozostaje minimalny. Wpływ kontroli ograniczono poprzez dostosowanie rozkładów jazdy pociągów i przeprowadzanie kontroli pasażerów na pierwszym planowanym przystanku na terytorium Szwecji. Biorąc pod uwagę, że opóźnienia w ruchu kolejowym pozostają ograniczone, szwedzko-duńska umowa umożliwiająca przeprowadzanie kontroli podczas przejazdu pociągów przez most nad Sundem nie została wprowadzona w życie.
(45) Władze szwedzkie zauważają, że zintensyfikowano dialog z zainteresowanymi stronami z sektora transportu oraz z organem policji w celu wypracowania praktycznych rozwiązań dla osób dojeżdżających do pracy oraz innych członków społeczeństwa w dotkniętych regionach.
Uwagi Komisji
(46) Powiadomienia przedłożone przez władze szwedzkie świadczą o ich zaangażowaniu w zapewnienie, by wpływ kontroli na granicach wewnętrznych pozostawał ograniczony zgodnie z wymogami art. 26 ust. 3 kodeksu granicznego Schengen.
(47) Komisja zauważa, że kontrola graniczna odbywa się w sposób ukierunkowany i oparty na analizie ryzyka, aby ograniczyć wpływ na ruch transgraniczny.
(48) Komisja odnotowuje zintensyfikowany dialog z zainteresowanymi stronami z sektora transportu oraz z organem policji. Nie wspomniano jednak o formie, w jakiej się odbywa ten dialog, ani o tym, z jakimi konkretnymi problemami borykają się osoby dojeżdżające do pracy i inni członkowie społeczeństwa, ani o środkach podjętych w celu rozwiązania tych problemów.
(49) Szwecja powiadomiła Komisję o swoich regionach transgranicznych zgodnie z art. 42b kodeksu granicznego Schengen.
(50) Brakuje jednak również szczegółowych informacji na temat wpływu przywrócenia kontroli na granicach wewnętrznych na region transgraniczny, którego przywrócenie kontroli na granicach wewnętrznych dotyczy w największym stopniu, a mianowicie na gminę Malmo, nawet jeśli wpływ ten jest ograniczony.
V. ZALECENIA
(51) Komisja podkreśla, że pełne wykorzystanie dostępnych środków alternatywnych określonych w zaleceniu Komisji (UE) 2024/268 (5) oraz możliwości wynikających ze zmienionego kodeksu granicznego Schengen, wzmacniających i uzupełniających istniejące środki, może stanowić bardziej skuteczny i wydajny sposób zapewnienia wysokiego poziomu bezpieczeństwa, bez konieczności przywracania kontroli na granicach wewnętrznych.
(52) Głównym powodem przedstawionym przez Szwecję jako uzasadnienie przywrócenia kontroli na granicach wewnętrznych są kwestie bezpieczeństwa. Prawo UE zapewnia już szeroki wachlarz narzędzi, które mogą pomóc w rozwiązaniu tych problemów. Państwa członkowskie powinny w pełni wykorzystywać istniejące mechanizmy w celu zwiększenia bezpieczeństwa i zacieśnienia współpracy. Mechanizmy te obejmują rozporządzenie Prüm II, nowy System Informacyjny Schengen oraz nowe przepisy dotyczące danych pasażera przekazywanych przed podróżą i danych dotyczących przelotu pasażera (6) . Uruchomienie systemów EES i ETIAS dodatkowo zabezpieczy granice zewnętrzne (7) .
(53) Komisja zauważa, że sposób przeprowadzania kontroli, a mianowicie w formie wyrywkowych kontroli opartych na analizie ryzyka, jest dopuszczalny na podstawie art. 23 kodeksu granicznego Schengen, bez konieczności uciekania się do oficjalnego przywrócenia kontroli na granicach wewnętrznych lub narażenia na szwank bezpieczeństwa, pod warunkiem że kontrole te nie mają skutku równoważnego z odprawą graniczną, co wymaga ograniczenia ich częstotliwości, intensywności i czasu trwania (8) .
(54) Komisja zaleca, aby Szwecja w pełni wykorzystała szwedzkie przepisy, które weszły w życie w dniu 1 sierpnia 2023 r. i które umożliwiają kontrole policyjne w strefach przygranicznych.
(55) Biorąc pod uwagę skalę i charakter środków alternatywnych wprowadzonych przez władze szwedzkie, Szwecja powinna dążyć do stopniowego zniesienia kontroli na szwedzkich granicach wewnętrznych. Komisja będzie pozostawać w ścisłym kontakcie ze wszystkimi zainteresowanymi państwami członkowskimi, aby wspierać osiągnięcie tego celu.
Sporządzono w Brukseli dnia 2 czerwca 2026 r.
W imieniu Komisji
Magnus BRUNNER
Członek Komisji
| Identyfikator: | Dz.U.UE.C.2026.4086 |
| Rodzaj: | opinia |
| Tytuł: | Opinia Komisji z dnia 2 czerwca 2026 r. w sprawie konieczności i proporcjonalności przywrócenia przez Szwecję kontroli granicznej na jej granicach wewnętrznych zgodnie z art. 27a ust. 3 rozporządzenia (UE) 2016/399 (kodeks graniczny Schengen) |
| Data aktu: | 2026-06-02 |
| Data ogłoszenia: | 2026-07-24 |