Zalecenie Rady z dnia 10 lipca 2026 r. w sprawie polityki gospodarczej, polityki społecznej, polityki zatrudnienia, polityki strukturalnej i polityki budżetowej Luksemburga
ZALECENIE RADYz dnia 10 lipca 2026 r.w sprawie polityki gospodarczej, polityki społecznej, polityki zatrudnienia, polityki strukturalnej i polityki budżetowej Luksemburga
RADA UNII EUROPEJSKIEJ,
uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 121 ust. 2 i art. 148 ust. 4,
uwzględniając rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2024/1263 z dnia 29 kwietnia 2024 r. w sprawie skutecznej koordynacji polityk gospodarczych i w sprawie wielostronnego nadzoru budżetowego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97 (1) , w szczególności jego art. 3 ust. 3,
uwzględniając zalecenie Komisji Europejskiej,
uwzględniając rezolucje Parlamentu Europejskiego,
uwzględniając konkluzje Rady Europejskiej,
uwzględniając opinię Komitetu ds. Zatrudnienia,
uwzględniając opinię Komitetu Ekonomiczno-Finansowego,
uwzględniając opinię Komitetu Ochrony Socjalnej,
uwzględniając opinię Komitetu Polityki Gospodarczej,
a także mając na uwadze, co następuje:
(1) Rozporządzenie (UE) 2024/1263 określa cele ram zarządzania gospodarczego, jakimi są wspieranie zdrowych i stabilnych finansów publicznych oraz zrównoważonego i inkluzywnego wzrostu i odporności poprzez reformy i inwestycje, a także zapobieganie nadmiernym deficytom budżetowym. Rozporządzenie stanowi, że Rada i Komisja prowadzą wielostronny nadzór w kontekście europejskiego semestru zgodnie z celami i wymogami określonymi w Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE). Europejski semestr obejmuje, w szczególności, formułowanie zaleceń dla poszczególnych krajów i nadzór nad ich wdrażaniem.
(2) W dniu 25 listopada 2025 r. Komisja przyjęła opinię w sprawie projektu planu budżetowego Luksemburga na 2026 r. W tym samym dniu, działając na podstawie rozporządzenia (UE) nr 1176/2011, Komisja przyjęła sprawozdanie przedkładane w ramach mechanizmu ostrzegania na 2026 r., w którym nie wskazała Luksemburga jako jednego z państw członkowskich, w przypadku których potrzebna będzie szczegółowa ocena sytuacji. Komisja przyjęła również zalecenie dotyczące zalecenia Rady w sprawie polityki gospodarczej w strefie euro, zalecenie dotyczące zalecenia Rady w sprawie kapitału ludzkiego w Unii Europejskiej oraz wniosek dotyczący wspólnego sprawozdania o zatrudnieniu na 2026 r., w którym przeanalizowano wdrażanie wytycznych dotyczących zatrudnienia i zasad Europejskiego filaru praw socjalnych. Rada przyjęła zalecenie w sprawie polityki gospodarczej w strefie euro (2) w dniu 21 kwietnia 2026 r., a wspólne sprawozdanie o zatrudnieniu i zalecenie w sprawie kapitału ludzkiego - w dniu 9 marca 2026 r.
(3) W dniu 29 stycznia 2025 r. Komisja opublikowała Kompas konkurencyjności - strategiczne ramy mające na celu zwiększenie globalnej konkurencyjności Unii w ciągu najbliższych pięciu lat. Wskazano w nim trzy wymogi transformacyjne, tzn. innowacje, dekarbonizację i konkurencyjność oraz bezpieczeństwo, które stanowią podstawowe filary zrównoważonego wzrostu gospodarczego. Odkąd opublikowano Kompas konkurencyjności, jest on wykorzystywany jako podstawa prac w ramach europejskiego semestru, co pozwala zapewnić spójność polityk gospodarczych państw członkowskich ze strategicznymi celami UE i stworzyć jednolite podejście do zarządzania gospodarczego, które wspiera zrównoważony wzrost, innowacje i odporność w całej Unii.
(4) W 2026 r. europejski semestr na rzecz koordynacji polityki gospodarczej nadal przebiega równolegle z ostatnim etapem wdrażania Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności (RRF) (3) . Plany odbudowy i zwiększania odporności (RRP), wraz z finansowaniem w ramach polityki spójności, mają zasadnicze znaczenie dla realizacji priorytetów politycznych w ramach europejskiego semestru, ponieważ w planach tych miały znaleźć się rozwiązania umożliwiające skuteczne sprostanie wszystkim wyzwaniom wskazanym w odpowiednich zaleceniach dla poszczególnych krajów wydanych w ostatnich cyklach lub znacznej części tych wyzwań, a w programach finansowanych w ramach europejskiej polityki spójności wymagano uwzględnienia zaleceń dla poszczególnych krajów. W związku ze zbliżającym się zakończeniem funkcjonowania RRF niezwykle ważne jest utrzymanie reform i inwestycji wspieranych i realizowanych w ramach RRF, w szczególności tych, które przyczyniają się do sprostania wyzwaniom wskazanym w zaleceniach dla poszczególnych krajów, a także wykorzystanie tych reform i inwestycji jako podstawy do dalszych działań.
(5) W dniu 3 czerwca 2026 r. Komisja opublikowała sprawozdanie krajowe na 2026 r. dotyczące Luksemburga. Oceniła w nim postępy Luksemburga we wdrażaniu zaleceń dla tego kraju z 2025 r. oraz podsumowała realizację RRP przez Luksemburg. Na podstawie tej analizy w sprawozdaniu krajowym wskazano najpilniejsze wyzwania, przed którymi stoi Luksemburg. Oceniono w nim również postępy Luksemburga we wdrażaniu Europejskiego filaru praw socjalnych oraz w realizacji głównych celów Unii dotyczących zatrudnienia, umiejętności oraz ograniczania ubóstwa i wykluczenia społecznego, a także postępy w realizacji celów ONZ w zakresie zrównoważonego rozwoju.
(6) W dniu 21 stycznia 2025 r. Rada, na podstawie oceny i zalecenia Komisji, przyjęła zalecenie w sprawie zatwierdzenia krajowego średniookresowego planu budżetowo-strukturalnego Luksemburga (4) . Plan obejmuje lata 2025-2029 oraz określa ograniczenie budżetowe w postaci maksymalnej stopy wzrostu wydatków netto na okres pięciu lat. Rada zaleciła następujące maksymalne stopy wzrostu wydatków netto: 5,8 % w 2025 r., 4,7 % w 2026 r., 3,8 % w 2027 r., 5,4 % w 2028 r. oraz 4,7 % w 2029 r., co odpowiada maksymalnym skumulowanym stopom wzrostu obliczonym przez odniesienie do roku bazowego 2023, wynoszącym: 14,2 % w 2025 r., 19,6 % w 2026 r., 24,1 % w 2027 r., 30,8 % w 2028 r. oraz 36,9 % w 2029 r.
(7) Rosyjska wojna napastnicza przeciwko Ukrainie i jej reperkusje stanowią dla Unii Europejskiej wyzwanie egzystencjalne. Komisja zwróciła się do państw członkowskich, aby wystąpiły o uruchomienie w skoordynowany sposób krajowej klauzuli wyjścia przewidzianej w pakcie stabilności i wzrostu w celu wsparcia działań UE na rzecz szybkiego i znacznego zwiększenia wydatków na obronę (5) , a Rada Europejska pozytywnie odniosła się do tej propozycji w dniu 6 marca 2025 r. Państwa członkowskie nadal mogą, w dowolnym momencie do 2028 r., wystąpić z wnioskiem o uruchomienie krajowej klauzuli wyjścia, jeżeli spełniają kryteria określone w art. 26 rozporządzenia (UE) 2024/1263.
(8) W dniu 29 kwietnia 2026 r. Luksemburg przedłożył swoje roczne sprawozdanie z postępów za 2026 r. (6) zawierające informacje na temat przestrzegania zalecanych maksymalnych stóp wzrostu wydatków netto oraz stanu realizacji reform i inwestycji ukierunkowanych na główne wyzwania wskazane w zaleceniach krajowych w ramach europejskiego semestru. Roczne sprawozdanie z postępów odzwierciedla również półroczną sprawozdawczość Luksemburga z postępów w realizacji planu odbudowy i zwiększania odporności, zgodnie z art. 27 rozporządzenia (UE) 2021/241.
(9) Wzrost realnego PKB w 2025 r. wyniósł 0,6 %, a inflacja HICP - 2,5 %. Według prognozy Komisji z wiosny 2026 r. realny PKB wzrośnie o 1,6 % w 2026 r. i o 2,0 % w 2027 r., a inflacja HICP wyniesie 2,7 % w 2026 r. i 1,8 % w 2027 r.
(10) Według danych Eurostatu (7) wynik sektora instytucji rządowych i samorządowych Luksemburga przekształcił się z nadwyżki wynoszącej 0,9 % PKB w 2024 r. w deficyt wynoszący 2,0 % PKB w 2025 r. Pogorszenie wyniku sektora instytucji rządowych i samorządowych w 2025 r. stanowi odzwierciedlenie przede wszystkim umiarkowanego wzrostu dochodów, częściowo związanego z wpływem środków ukierunkowanych na ochronę siły nabywczej i konkurencyjności, oraz odzwierciedlenie dynamicznego wzrostu wydatków, częściowo związanego z trwałymi inwestycjami. Przy uwzględnieniu środków z zakresu polityki znanych do daty granicznej prognozy deficyt przewidziany w prognozie Komisji z wiosny 2026 r. ma wynieść 1,2 % PKB w 2026 r. i 1,5 % w 2027 r.
(11) Z szacunków Komisji wynika, że w 2025 r. kurs polityki fiskalnej (8) , który obejmuje wydatki finansowane zarówno ze środków krajowych, jak i unijnych, był ekspansywny, na poziomie 1,7 % PKB. Prognozuje się, że w 2026 r. będzie on restrykcyjny na poziomie 0,4 % PKB, a w 2027 r. - ekspansywny, na poziomie 0,9 % PKB.
(12) Według danych Eurostatu (9) dług sektora instytucji rządowych i samorządowych Luksemburga wzrósł z 26,3 % PKB na koniec 2024 r. do 26,5 % PKB na koniec 2025 r. Przy uwzględnieniu środków z zakresu polityki znanych w dacie granicznej prognozy relacja długu do PKB przewidziana w prognozie Komisji z wiosny 2026 r. ma wzrosnąć do 29,2 % do końca 2026 r., a następnie do 30,2 % do końca 2027 r.
(13) Według danych Eurostatu (10) całkowite wydatki obronne sektora instytucji rządowych i samorządowych w Luksemburgu wyniosły w 2025 r. 1,0 % PKB. Na podstawie prognozy Komisji z wiosny 2026 r. przewiduje się, że ich poziom w 2026 r. wyniesie 1,2 % PKB (11) .
(14) Unia nadal stoi w obliczu ryzyka zakłóceń w dostawach energii i dużej zmienności cen, spotęgowanego napięciami geopolitycznymi, które wpływają na światowe rynki ropy naftowej i gazu. Doświadczenia z kryzysu energetycznego w latach 2022-2023 pokazały, że szeroko zakrojone i nieukierunkowane środki wiążą się z dużymi kosztami fiskalnymi i są nieefektywne pod względem społecznym i gospodarczym. Od wybuchu wojny na Bliskim Wschodzie w lutym 2026 r. do daty granicznej prognozy Komisji z wiosny 2026 r. Luksemburg nie przyjął nowych środków polityki fiskalnej w celu złagodzenia wpływu wysokich cen energii na gospodarstwa domowe i przedsiębiorstwa. (12)
(15) Według obliczeń Komisji wydatki netto w Luksemburgu wzrosły o 8,7 % w 2025 r., a o 15,7 % w ujęciu łącznym w latach 2024 i 2025. Wzrost wydatków netto w 2025 r. przekracza zalecaną maksymalną stopę wzrostu, stanowiąc odchylenie o 1,3 % PKB w ujęciu rocznym. Łącznie w latach 2024 i 2025 skumulowana stopa wzrostu wydatków netto również przekracza zalecaną maksymalną stopę wzrostu, stanowiąc odchylenie nieznacznie powyżej 0,6 % PKB w ujęciu łącznym.
(16) Na podstawie obliczeń Komisji przewiduje się, że wydatki netto w Luksemburgu wzrosną o 3,5 % w 2026 r., a o 19,7 % w ujęciu łącznym w latach 2024, 2025 i 2026. Prognozowany wzrost wydatków netto w 2026 r. jest poniżej poziomu zalecanej maksymalnej stopy wzrostu. Biorąc pod uwagę lata 2024, 2025 i 2026 łącznie, prognozowane skumulowane odchylenie wydatków netto zmniejsza się do mniej niż 0,1 % PKB.
(17) System emerytalny Luksemburga stoi w obliczu średnio- i długoterminowych wyzwań, ponieważ przewiduje się, że tendencje demograficzne zagrożą jego stabilności. Według sprawozdania na temat starzenia się społeczeństwa z 2024 r. przewiduje się, że wydatki Luksemburga na pokrycie emerytur osiągną 17,5 % PKB w 2070 r., co stanowi wzrost o 8,3 p.p. w porównaniu z 2022 r., czyli największy wzrost w UE. W grudniu 2025 r. Luksemburg przyjął reformę emerytalną. Polega ona głównie na podwyższeniu stopy składki o 1,5 p.p. do poziomu 25,5 %, wprowadzeniu ograniczonych środków zachęcających do wydłużania aktywności zawodowej przez zapewnienie korzyści podatkowych, ustanowieniu prawa do emerytury progresywnej oraz wydłużeniu obowiązkowego okresu składkowego dla większości osób przechodzących na wcześniejszą emeryturę (13) . Ogólnie rzecz biorąc, reforma nie wydaje się wystarczająca ani do rozwiązania problemów strukturalnych mających wpływ na długoterminową stabilność systemu emerytalnego, ani do znaczącego zwiększenia niskiego wskaźnika uczestnictwa w rynku pracy pracowników w wieku 55-64 l. Przewiduje się, że starzenie się społeczeństwa, w połączeniu z prognozowanym spowolnieniem wzrostu zatrudnienia poniżej rocznego wzrostu o 2-3 % niezbędnego do utrzymania równowagi systemu, doprowadzi do tego, że wydatki emerytalne przekroczą składki w systemie emerytalnym w 2029 r., a do 2048 r. wyczerpią się jego rezerwy. Świadczenia emerytalne są wysokie, a w 2022 r. stopa zastąpienia brutto wynosiła 75 % (14) - podczas gdy okres pobierania emerytury jest w Luksemburgu najdłuższy w UE (25,2 roku wobec 21,3 roku stanowiących średnią dla UE w 2022 r.) (15) . W 2025 r. najniższy wskaźnik uczestnictwa pracowników w wieku 55-64 l. w UE odnotowano właśnie w Luksemburgu (51,9 % w porównaniu z 69,5 % w UE) (16) . Chociaż ustawowy wiek emerytalny wynosi 65 lat, przejście na wcześniejszą emeryturę jest możliwe od 57. roku życia, co skutkuje jednym z najniższych rzeczywistych wieków przejścia na emeryturę w UE. Środki zachęcające do wydłużania aktywności zawodowej i zwiększania wskaźników uczestnictwa pracowników w wieku 55-64 l. pomogłyby wspierać stabilność systemu emerytalnego i wzrost gospodarczy.
(18) Luksemburg stoi przed poważnym wyzwaniem związanym z mieszkalnictwem, ponieważ przystępność cenowa znacznie spadła w ciągu ostatnich dziesięciu lat z powodu rosnących cen nieruchomości. Po dziesięciu latach, w których ceny nieruchomości mieszkalnych wzrosły dwukrotnie, zakończonej osiągnięciem szczytowego poziomu w 2022 r., ceny spadły o ponad 15 % w ciągu kolejnych dwóch lat. Spadek ten był wywołany gwałtownym wzrostem stóp procentowych, który negatywnie wpłynął na zdolność kredytową. Pomimo tego ceny ponownie zaczęły rosnąć i w 2025 r. ceny nieruchomości mieszkalnych w Luksemburgu były o 60 % wyższe niż dziesięć lat wcześniej w ujęciu nominalnym, podczas gdy przeciętne wynagrodzenie wzrosło w tym samym okresie jedynie o 40 %. Luksemburg charakteryzuje się najdroższym rynkiem nieruchomości mieszkaniowych w UE. Wysokie ceny nieruchomości mieszkalnych wynikają z braku równowagi między podażą a popytem, spowodowanego wzrostem liczby ludności i wzmocnionego przez ramy podatkowe, które wspierają popyt i sprzyjają skupowaniu gruntów, a także przez koncentrację własności gruntów. Reforma dotycząca obrotu gruntami i reforma podatkowa nadal nie zostały wdrożone, a zmienione projekty ustaw przewidują większe możliwości stosowania zwolnień podatkowych. Ambitne reformy, takie jak środki służące uwolnieniu większej ilości gruntów pod zabudowę i realizacji dużych projektów lokalnych na gruntach publicznych, pomogłyby zwiększyć podaż mieszkań, w tym mieszkań przystępnych cenowo. Ponadto po stronie popytu stopniowe wycofywanie możliwości odliczania odsetek od kredytów hipotecznych pomogłoby ograniczyć wzrost cen nieruchomości mieszkalnych. Do priorytetów należy również wzmocnienie ram makroostrożnościowych w celu zmniejszenia ryzyka systemowego związanego z wysokim poziomem zadłużenia gospodarstw domowych i znacznym odsetkiem kredytów hipotecznych o zmiennym oprocentowaniu.
(19) Luksemburg stoi w obliczu poważnych wyzwań związanych z transportem ze względu na wysoki transgraniczny ruch osób dojeżdżających do pracy i dużą zależność od samochodów, w tym samochodów służbowych, i wyzwania te są spotęgowane przez niedostateczną podaż mieszkań, co sprawia, że pracownicy mieszkają dalej od swoich miejsc pracy (17) . Sytuacja ta spowodowała zagęszczenie ruchu, wpływając na zrównoważenie środowiskowe. Chociaż w Luksemburgu poczyniono już postępy w poprawie transportu publicznego, zaspokojenie potrzeb pracowników dojeżdżających do pracy wymagałoby przyjęcia skoordynowanej, transgranicznej strategii. Obejmuje to poprawę połączeń, integrację infrastruktury transportu kolejowego z krajami sąsiadującymi, integrację systemów biletowych i poprawę jakości sieci połączeń "ostatniej mili".
(20) Luksemburg pozostaje narażony na ryzyko agresywnego planowania podatkowego związane z jego rolą jako głównego centrum finansowego goszczącego liczne grupy wielonarodowe i duże transgraniczne zasoby inwestycyjne. Luksemburg dokonał transpozycji odpowiednich przepisów Unii Europejskiej, w tym dyrektywy Rady (UE) 2022/2523 (18) ("dyrektywa w sprawie filaru 2"), jak również wprowadził dodatkowe środki na szczeblu krajowym, podczas gdy zakres stosowania dyrektywy w sprawie filaru 2 ogranicza się do dużych podmiotów o rocznych przychodach w wysokości co najmniej 750 mln EUR. W szczególności Luksemburg wprowadził zasadę braku możliwości odliczania płatności z tytułu odsetek i należności licencyjnych. Zakres tego środka jest jednak ograniczony, ponieważ ma on zastosowanie wyłącznie do jurysdykcji znajdujących się w unijnym wykazie jurysdykcji państw trzecich do celów podatkowych.
(21) Systematyczne, konkretne i terminowe angażowanie władz lokalnych i regionalnych, partnerów społecznych, społeczeństwa obywatelskiego i innych odpowiednich zainteresowanych stron pozostaje nieodzowne do zapewnienia szerokiego poczucia odpowiedzialności za pomyślne wdrażanie unijnych instrumentów finansowania, także w kontekście europejskiego semestru.
(22) Wdrażanie programów polityki spójności, które obejmują wsparcie z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR), Funduszu na rzecz Sprawiedliwej Transformacji (FST) oraz Europejskiego Funduszu Społecznego Plus (EFS+), przebiega w Luksemburgu w tempie szybszym od średniego poziomu UE, zarówno pod względem wyboru projektów, jak i płatności. Ważne jest utrzymanie obecnego tempa, przy jednoczesnej maksymalizacji oddziaływania inwestycji w terenie. Luksemburg podejmuje już działania w ramach swoich programów polityki spójności, aby pobudzać konkurencyjność i wzrost. Niektóre obszary mogą jednak wymagać dalszego wsparcia w zakresie wdrażania, m.in. obszary związane z cyfryzacją i infrastrukturą energetyczną w ramach FST.
(23) Luksemburg mierzy się z kilkoma wyzwaniami, które dotyczą innowacji i konkurencyjności, transformacji energetycznej i środowiska, równości w szkołach, pozytywnej konwergencji społecznej i rozwoju kapitału ludzkiego.
(24) Pomimo solidnej bazy naukowej i systemu badań odznaczającego się dobrymi połączeniami na arenie międzynarodowej, innowacje biznesowe i możliwości zwiększenia skali działalności lokalnych innowacyjnych przedsiębiorstw typu start-up oraz małych i średnich przedsiębiorstw (MŚP) pozostają ograniczone. Potencjał Luksemburga w zakresie przyjmowania nowych technologii i cyfryzacji jest nadal niedostatecznie wykorzystywany, a Luksemburg osiąga wyniki poniżej średniej unijnej pod względem podstawowego wykorzystania technologii cyfrowych przez MŚP (19) , podczas gdy duża część inwestycji w innowacyjne technologie jest dokonywana w ramach grup wielonarodowych, co negatywnie wpływa na dywersyfikację i konkurencyjność gospodarki. Ponadto w ciągu ostatnich dwudziestu lat intensywność działalności gospodarczej w zakresie badań i rozwoju wykazywała tendencję spadkową, spadając do poziomu 0,45 % PKB w 2024 r., znacznie poniżej średniej unijnej wynoszącej 1,49 %. Chociaż częściowo wyjaśnieniem tej sytuacji jest fakt, że luksemburska gospodarka opiera się na usługach, wydatki przedsiębiorstw na badania i rozwój są znacznie niższe niż w krajach osiągających najlepsze wyniki pod tym względem w wielu sektorach (20) . Ponadto nie wykorzystuje się w pełni jakości wyników badań, a powiązania między środowiskiem naukowym a biznesem pozostają słabe.
(25) Gospodarka Luksemburga pozostaje wysoce konkurencyjna, w szczególności dzięki dużemu międzynarodowemu sektorowi finansowemu. Jednocześnie pozostaje ona narażona na presję strukturalną związaną ze spadkiem produktywności. W latach 2015-2025 łączna produktywność czynników produkcji spadła o około 4 %, natomiast w ujęciu zagregowanym w UE odnotowano wzrost o około 6 %. Główną przyczyną tego spadku był sektor finansowy, w którym wartość dodana brutto na przepracowaną godzinę spadła w tym samym okresie o około 11,6 %. Rosnąca konkurencja międzynarodowa, zmieniające się wymogi regulacyjne Unii Europejskiej, ograniczenia na rynku pracy oraz wciąż ograniczona dywersyfikacja w kierunku czynności o wyższej wartości mają negatywny wpływ na odporność i długoterminową konkurencyjność gospodarki. W tym kontekście Luksemburg powinien zintensyfikować wysiłki na rzecz dalszej dywersyfikacji sektora finansowego przez poprawę warunków dla innowacji i przyjmowania nowych technologii, w tym technologii opracowanych w kraju. Wzmocnienie konkurencji i poprawa dostępu do rynku w zakresie odpowiednich usług biznesowych i usług świadczonych w ramach wolnych zawodów, ułatwienie upowszechniania innowacji oraz dalsza poprawa warunków ramowych otoczenia działalności gospodarczej umożliwiłyby poprawę produktywności.
(26) Luksemburg łączy wysoki poziom oszczędności gospodarstw domowych z wysoko rozwiniętym ekosystemem funduszy inwestycyjnych. Jednak krajowy przepływ długoterminowego kapitału wysokiego ryzyka do działalności innowacyjnej pozostaje ograniczony, co nadal negatywnie wpływa na dywersyfikację gospodarki i rozpowszechnianie wzrostu produktywności. Chociaż Luksemburg wzmocnił niektóre elementy swojej architektury finansowania innowacji, w tym instrumenty wsparcia publicznego i zachęty podatkowe dla inwestycji w przedsiębiorstwa typu start-up, dostępne dowody wskazują, że ograniczenia w finansowaniu pozostają szczególnie istotne na późniejszych etapach finansowania zalążkowego, wzrostu i zwiększania skali działalności oraz że istniejące instrumenty nie kierują w wystarczającym stopniu oszczędności gospodarstw domowych do innowacyjnych przedsiębiorstw krajowych. W tym kontekście ułatwienie większego udziału gospodarstw domowych w zdywersyfikowanych funduszach kapitałowych i długoterminowych funduszach inwestycyjnych, przy zastosowaniu odpowiednich zabezpieczeń w zakresie ochrony konsumentów i zachęt związanych z długimi okresami utrzymywania, może pomóc ukierunkować oszczędności gospodarstw domowych na finansowanie innowacji.
(27) Zakres emerytur dodatkowych w Luksemburgu pozostaje ograniczony. Dostęp do dodatkowych programów pracowniczych w dużej mierze zależy od inicjatywy pracodawców, która może ograniczać dostęp, zwłaszcza dla pracowników mniejszych przedsiębiorstw. Ponadto niepewność prawna i podatkowa może również zniechęcać część pracowników transgranicznych do udziału w rynku pracy. Jednocześnie Luksemburg posiada wysoko rozwinięty sektor finansowy, który wspiera szerszy dostęp do emerytur dodatkowych oraz odpowiednie ramy prawne i regulacyjne. Poprawa dostępności prostych, możliwych do przenoszenia i przejrzystych pod względem kosztów dodatkowych programów emerytalnych, np. przez wprowadzenie automatycznego zapisu, mogłaby przyczynić się do zwiększenia uczestnictwa w długoterminowym oszczędzaniu i wesprzeć adekwatność świadczeń emerytalnych, w szczególności w przypadku pracowników, którzy nie mają dostępu do takiego systemu zapewnionego przez pracodawcę.
(28) Chociaż Luksemburg zobowiązał się do poprawy otoczenia regulacyjnego w sektorze usług dla przedsiębiorstw, nadal istnieją znaczne bariery regulacyjne. Według OECD (21) i Komisji Europejskiej (22) ograniczenia regulacyjne są nadal szczególnie wysokie dla prawników, notariuszy, architektów, inżynierów lądowych i księgowych. Bariery dla konkurencji mogą wynikać z ograniczonych możliwości dostępu do niektórych zawodów, różnych obowiązków administracyjnych, istnienia wiążących taryf lub zakazu wszelkich form reklamy i marketingu (23) . Ograniczenie wymogów lub zwiększenie elastyczności przyczyniłoby się do zwiększenia konkurencji w sektorze zawodów regulowanych. W sektorze detalicznym ograniczenia regulacyjne są nadal nieco większe niż w porównywalnych krajach, chociaż od 2018 r. ich poziom znacznie się zmniejszył. Ponadto bariery Luksemburga dotyczące handlu usługami w obrębie Europejskiego Obszaru Gospodarczego (EOG) należą do najwyższych w UE (24) , co ma wpływ na kluczowe sektory, takie jak budownictwo i rachunkowość.
(29) Pomimo odnotowanego ostatnio znacznego obniżenia emisji gazów cieplarnianych z transportu drogowego - dzięki takim strategiom politycznym, jak Krajowy plan mobilności 2035 (25) czy bezpłatny transport publiczny - sektor ten pozostaje głównym źródłem emisji gazów cieplarnianych i w 2024 r. odpowiadał za 59 % całkowitych emisji w sektorach objętych wspólnym wysiłkiem redukcyjnym Luksemburga (26) . Przyczynia się on również w znacznym stopniu do emisji innych zanieczyszczeń powietrza - w 2023 r. odpowiadał w szczególności za 62 % emisji NOx i 32 % emisji PM10 (27) . Chociaż Luksemburg poczynił postępy w promowaniu pojazdów elektrycznych, dalsze obniżenie emisyjności transportu i inwestowanie w infrastrukturę transportu publicznego pomogłoby ograniczyć emisje zgodnie z krajowym celem redukcji emisji do 2030 r. i celem UE na 2030 r. dla Luksemburga określonym w rozporządzeniu w sprawie wspólnego wysiłku redukcyjnego (28) .
(30) W zmniejszaniu zależności od paliw kopalnych za pomocą środków służących poprawie efektywności energetycznej w budynkach mieszkalnych i niemieszkalnych poczyniono niewielkie postępy. W latach 2019-2024 zużycie energii końcowej w Luksemburgu w sektorze mieszkaniowym ustabilizowało się pomimo oszczędności energii przez gospodarstwa domowe. Oszczędności te w dużej mierze zniwelował wzrost liczby lokalów mieszkalnych i powierzchni domów. W ubiegłym roku Luksemburg przedłużył program "Klimabonus Wunnen" na okres po 2025 r. z zamiarem zwiększenia oszczędności energii w istniejących budynkach. Luksemburg planuje dostosować się do minimalnych unijnych norm charakterystyki energetycznej, w oparciu o progi ustalone na szczeblu krajowym, w celu zwiększenia oszczędności energii w budynkach niemieszkalnych. Chociaż przemysł odpowiada za stosunkowo niewielką część łącznych emisji gazów cieplarnianych w Luksemburgu i znacznie zmniejszył intensywność emisji, emisje gazów cieplarnianych pochodzenia przemysłowego pozostają ściśle powiązane ze zużyciem energii. Chociaż istnieje szereg dobrowolnych programów, ram wsparcia i powstających technologii na rzecz dekarbonizacji przemysłu, nie odpowiadają one jeszcze w pełni skali i tempu wymaganej transformacji.
(31) Operator systemu przesyłowego dostrzega potrzebę modernizacji sieci wysokiego napięcia w celu zaspokojenia potrzeb w zakresie przesyłu energii ze źródeł odnawialnych oraz zwiększenia swojej zdolności do zaspokojenia oczekiwanego zapotrzebowania w najbliższej przyszłości, w tym w zakresie transgranicznych połączeń wzajemnych. W 2025 r. Luksemburg podjął działania na rzecz przyspieszenia transformacji energetycznej w kierunku odnawialnych źródeł energii, przyjmując 51 konkretnych środków obejmujących m.in. działania służące przyspieszeniu i uproszczeniu rozwoju odnawialnych źródeł energii, takie jak cyfryzacja procedur wydawania pozwoleń, optymalizacja użytkowania gruntów czy zaangażowanie obywateli. Pełne i terminowe wdrożenie tych środków ma kluczowe znaczenie dla osiągnięcia przez Luksemburg wartości docelowej zakładającej udział energii odnawialnej na poziomie 37 % w koszyku energetycznym do 2030 r.
(32) Luksemburg mierzy się z wyzwaniami środowiskowymi związanymi z jakością wody, degradacją ekosystemów i użytkowaniem gruntów, co ma wpływ na zrównoważenie środowiskowe i aktywność gospodarczą. Zasoby wodne znajdują się pod presją wynikającą z kombinacji różnych czynników, w tym zanieczyszczenia substancjami biogennymi i pestycydami, emisji przemysłowych i zmian fizycznych jednolitych części wód, co wpływa zarówno na wody powierzchniowe, jak i podziemne oraz stwarza zagrożenia dla dostępności i jakości wody. Ekosystemy znajdują się pod coraz większą presją związaną z zanieczyszczeniem, przejmowaniem gruntów i zmianą klimatu, podczas gdy znaczna część działalności gospodarczej zależy od usług ekosystemowych. Stan lasów pogorszył się w ostatnich dziesięcioleciach, w szczególności wskutek szkód związanych ze zmianą klimatu spowodowanych przez liczne susze, jakie miały miejsce od 2018 r. Doprowadziło to do ograniczenia zdolności lasów do pełnienia kluczowych funkcji, takich jak magazynowanie dwutlenku węgla, regulacja wód i ochrona różnorodności biologicznej. Wyzwania te uwypuklają znaczenie poprawy jakości wody, dalszego propagowania rolnictwa zrównoważonego i wzmocnienia gospodarki leśnej dostosowanej do klimatu. Chociaż Luksemburg podjął kroki w celu poprawy gospodarki wodnej, propagowania bardziej zrównoważonych praktyk w zakresie gruntów i praktyk rolniczych oraz wzmocnienia ram polityki dotyczącej lasów, nadal istnieją luki i utrzymuje się presja na ekosystemy. Wzmocnienie zarządzania i koordynacji w obszarach polityki dotyczących środowiska, klimatu i rolnictwa oraz wyeliminowanie luk inwestycyjnych przyczyniłoby się do skutecznej realizacji środków koncentrujących się na gospodarce wodnej, użytkowaniu gruntów i przystosowaniu się do zmiany klimatu. Ponadto inwestowanie w rozwiązania wspierające gospodarkę o obiegu zamkniętym, w szczególności na wcześniejszych etapach łańcucha wartości, przyczyniłoby się do zmniejszenia presji na środowisko i wspierania bardziej zrównoważonej i odpornej gospodarki.
(33) Biorąc pod uwagę kluczową rolę kapitału ludzkiego w zwiększaniu konkurencyjności i strategicznej autonomii Unii, w 2026 r. Rada zaleciła państwom członkowskim podjęcie pilnych działań w celu sprostania wyzwaniom strukturalnym związanym z kapitałem ludzkim w dziedzinie umiejętności, edukacji i szkoleń i ograniczającym konkurencyjność. Zalecenia krajowe na 2026 r. skierowane do Luksemburga mogą przyczynić się do wdrożenia zalecenia Rady w sprawie kapitału ludzkiego w Unii.
(34) W luksemburskim systemie edukacji utrzymują się dysproporcje w wynikach kształcenia, w szczególności wśród uczniów pochodzących z różnych środowisk językowych. Wielojęzyczny charakter nauczania, stanowiący szczególne wyzwanie dla prawie 70 % uczniów, którzy nie posługują się językiem luksemburskim w domu, przyczynia się do utrzymywania się różnic w osiągnięciach (29) , dodatkowo pogłębianych przez pochodzenie społeczno-ekonomiczne i wczesne kierowanie uczniów na różne ścieżki edukacyjne. Nowo przyjęta reforma, której wdrażanie rozpocznie się we wrześniu 2027 r., wprowadza wybór między językiem niemieckim a francuskim jako językiem czytania i pisania i ma na celu sprostanie tym wyzwaniom przy jednoczesnym znaczącym zwiększeniu zaangażowania rodziców. Skuteczność reformy będzie ostatecznie zależeć od zdolności szkół do dostosowania metod nauczania do konkretnych potrzeb tych uczniów. Tymczasem wyższe wskaźniki wczesnego kończenia nauki i młodzieży niekształcącej się, niepracującej ani nieszkolącej się wśród uczniów znajdujących się w niekorzystnej sytuacji i uczniów niebędących rodzimymi użytkownikami języka, w połączeniu z nadreprezentacją grup o wyższym statusie społeczno-ekonomicznym w lepiej funkcjonujących europejskich szkołach publicznych, wskazują na nierówności systemowe. Z uwagi na fakt, że Luksemburg odnotowuje jedną z największych w UE różnic w wynikach związanych z poziomem wykształcenia rodziców (30) , ukierunkowane wsparcie dla uczniów pochodzących z różnych środowisk językowych i uczniów znajdujących się w niekorzystnej sytuacji ma zasadnicze znaczenie dla zapewnienia równych szans i zmniejszenia dysproporcji.
(35) Luksemburski rynek pracy nadal mierzy się z poważnymi wyzwaniami związanymi z niedopasowaniem umiejętności i poziomem uczestnictwa w rynku pracy. Pomimo ogólnie wysokiego poziomu rozwoju gospodarczego Luksemburga w ostatnich latach bezrobocie wzrosło i przekroczyło średnią unijną. Wzrosło również niedopasowanie umiejętności, przy czym niedopasowanie makroekonomiczne osiągnęło w 2024 r. poziom 26,8 %, co jest wynikiem znacznie wyższym od średniej unijnej i odzwierciedla istotne różnice w wynikach zatrudnienia osób o różnych poziomach umiejętności. Rynek pracy charakteryzuje się dużym popytem na pracowników wysoko wykwalifikowanych, natomiast w przypadku osób o niskich kwalifikacjach perspektywy zatrudnienia pozostają bardziej ograniczone, co przyczynia się do powstawania nierówności i ubóstwa pracujących. Odnotowane poziomy ubóstwa były jednak niższe w 2025 r., co jest prawdopodobnie wynikiem usprawnień w zakresie gromadzenia danych dotyczących dochodów i warunków życia, choć wcześniejsze dane wskazywały już na tendencję spadkową. Wskaźnik zagrożenia ubóstwem lub wykluczeniem społecznym wynosi obecnie 18,2 % (UE: 20,8 %). Jednocześnie wskaźniki zatrudnienia i uczestnictwa w rynku pracy pracowników w starszym wieku nadal są najniższe w Unii Europejskiej, przy czym bezrobocie długotrwałe koncentruje się wśród pracowników w wieku 45 l. i starszych, a uczestnictwo w edukacji dorosłych pozostaje ograniczone, przez co pracownicy mają mniejsze możliwości dostosowania się do zmieniających się potrzeb w zakresie umiejętności. Chociaż Luksemburg podjął działania mające na celu poprawę perspektyw zatrudnienia oraz wspieranie podnoszenia i zmiany kwalifikacji, ich wpływ pozostaje fragmentaryczny. Bardziej skoordynowane podejście do rozwoju umiejętności i aktywnych polityk rynku pracy, obejmujące promowanie kształcenia i szkolenia zawodowego oraz wspieranie uczenia się przez całe życie, przyczyniłoby się do zwiększenia szans na zatrudnienie, ograniczenia problemu niedopasowania umiejętności i poprawy funkcjonowania rynku pracy. Sprostanie tym wyzwaniom przyczyniłoby się także do wsparcia pozytywnej konwergencji społecznej zgodnie z analizą dotyczącą poszczególnych państw, przeprowadzoną na drugim etapie przez służby Komisji zgodnie z ramami konwergencji społecznej (31) .
(36) W kontekście bliskich powiązań między gospodarkami państw członkowskich należących do strefy euro i ich wspólnego wkładu w funkcjonowanie unii gospodarczej i walutowej Rada zaleciła w 2026 r. państwom członkowskim będącym członkami strefy euro podjęcie działań, w tym poprzez ich RRP, w celu wdrożenia zalecenia dotyczącego polityki gospodarczej strefy euro na 2026 r. W przypadku Luksemburga zalecenie 1 ma pomóc we wdrożeniu pierwszego, drugiego, trzeciego, piątego i czternastego zalecenia dotyczącego strefy euro, zalecenie 2 - we wdrożeniu czwartego zalecenia dotyczącego strefy euro, zalecenie 3 - we wdrożeniu siódmego, ósmego, dziewiątego i jedenastego zalecenia dotyczącego strefy euro, zalecenie 4 - we wdrożeniu siódmego zalecenia dotyczącego strefy euro, a zalecenie 5 - we wdrożeniu piątego zalecenia dotyczącego strefy euro,
NINIEJSZYM ZALECA Luksemburgowi podjęcie w latach 2026 i 2027 działań mających na celu:
1. Podjęcie działań w celu kontroli wydatków netto, tak aby były one zgodne z maksymalnymi stopami wzrostu zaleconymi przez Radę w dniu 21 stycznia 2025 r., w związku z istotnym odchyleniem odnotowanym w 2025 r. i odchyleniem od zalecanego pułapu wydatków netto prognozowanym przez Komisję na 2026 r. Zwiększenie ogólnych wydatków na obronę i bezpieczeństwo oraz gotowości obronnej i w zakresie bezpieczeństwa, a jednocześnie zapewnienie stabilności długu i efektywności wydatków, a także stopniowe dostosowywanie budżetu w celu utrzymania strukturalnie wyższych wydatków na obronę. Zapewnienie, aby środki wprowadzane w celu złagodzenia skutków wzrostu cen energii miały charakter tymczasowy, były ukierunkowane na ochronę gospodarstw domowych znajdujących się w trudnej sytuacji lub zaspokojenie potrzeb przedsiębiorstw energochłonnych i utrzymywały zachęty do oszczędzania energii oraz aby koszty fiskalne tych środków były zgodne ze zobowiązaniami wynikającymi z ram fiskalnych UE. Wzmocnienie długoterminowej stabilności systemu emerytalnego, w szczególności przez ograniczenie możliwości wcześniejszego przechodzenia na emeryturę oraz zwiększenie współczynnika aktywności zawodowej i wskaźnika zatrudnienia pracowników w starszym wieku. Zwiększenie podaży mieszkań, w szczególności przez przyjęcie kompleksowej polityki zagospodarowania przestrzennego i reformy podatku od nieruchomości, opracowanie wielkoskalowych projektów dzielnicowych na gruntach publicznych oraz wzmocnienie koordynacji z miejskim planowaniem przestrzennym i transgranicznym transportem publicznym. Zmniejszenie ryzyka związanego z rynkiem mieszkaniowym przez stopniowe wycofywanie zachęt podatkowych do zaciągania pożyczek i wzmocnienie ram makroostrożnościowych. Podjęcie dalszych działań w celu skutecznego zwalczania agresywnego planowania podatkowego, w szczególności poprzez zapewnienie wystarczającego opodatkowania wychodzących płatności odsetek i tantiem do jurysdykcji o zerowych lub niskich stawkach podatkowych.
2. Zapewnienie ciągłości reform i inwestycji realizowanych w ramach Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności. Utrzymanie tempa realizacji projektów w ramach programów polityki spójności, w stosownych przypadkach w oparciu o realokację środków na priorytety strategiczne i elastyczność uzgodnioną w kontekście śródokresowego przeglądu ram polityki spójności.
3. Wspieranie inwestycji w innowacje i działalność o wysokiej intensywności badań i rozwoju. Zwiększenie konkurencyjności przez wspieranie dywersyfikacji w sektorze finansowym, przyspieszenie wykorzystania zaawansowanych technologii cyfrowych przez MŚP oraz stworzenie warunków umożliwiających zwiększanie skali działalności gospodarczej i wzrost produktywności. Zlikwidowanie luki w finansowaniu innowacji, w tym przez zwiększenie inwestycji gospodarstw domowych w fundusze kapitałowe i inwestycyjne, a także poprawę dostępności dodatkowych programów emerytalnych. Usunięcie barier dla konkurencji, w tym w zakresie świadczenia usług i wykonywania zawodów regulowanych.
4. Kontynuowanie działań na rzecz zrównoważonego i wydajnego transportu przez dalsze wspieranie jego dekarbonizacji oraz inwestowanie w infrastrukturę transportu publicznego i połączenia transportowe na obszarach wiejskich. Ograniczenie ogólnej zależności od paliw kopalnych dzięki inwestycjom w efektywność energetyczną budynków. Modernizację sieci wysokiego napięcia i zwiększenie jej mocy wytwórczej, poprawę transgranicznych połączeń międzysystemowych oraz uproszczenie procedur wydawania pozwoleń na budowę instalacji wykorzystujących odnawialne źródła energii. Wspieranie gmin w wykorzystywaniu energii ze źródeł odnawialnych. Poprawę odporności na zmianę klimatu i odporności wodnej, w tym przez zrównoważone gospodarowanie zasobami naturalnymi, przez wzmocnienie zarządzania międzysektorowego oraz przez rozwiązania wspierające gospodarkę o obiegu zamkniętym.
5. Poprawę wyników systemu szkolnictwa i zapewnienie równych szans w szkołach dzięki dostosowaniu nauczania do potrzeb uczniów znajdujących się w niekorzystnej sytuacji i uczniów z różnych środowisk językowych. Rozwiązanie problemu niedopasowania umiejętności przez wspieranie uczenia się przez całe życie i udoskonalenie aktywnych polityk rynku pracy.
Sporządzono w Brukseli dnia 10 lipca 2026 r.
W imieniu Rady Przewodniczący
S. HARRIS
| Identyfikator: | Dz.U.UE.C.2026.3929 |
| Rodzaj: | zalecenie |
| Tytuł: | Zalecenie Rady z dnia 10 lipca 2026 r. w sprawie polityki gospodarczej, polityki społecznej, polityki zatrudnienia, polityki strukturalnej i polityki budżetowej Luksemburga |
| Data aktu: | 2026-07-10 |
| Data ogłoszenia: | 2026-09-01 |