Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego - Włączenie społeczne i niezależne życie osób z niepełnosprawnościami dzięki specjalistycznym usługom społecznym wysokiej jakości (opinia rozpoznawcza na wniosek prezydencji cypryjskiej)
Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-SpołecznegoWłączenie społeczne i niezależne życie osób z niepełnosprawnościami dzięki specjalistycznym usługom społecznym wysokiej jakości (opinia rozpoznawcza na wniosek prezydencji cypryjskiej)(C/2026/3221)
| Doradczynie i doradcy Pismo cypryjskiej prezydencji Rady UE | Carlo GIACOBINI (z ramienia sprawozdawcy) Pismo z 14 października 2025 r. |
| Podstawa prawna | Artykuł 304 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej Opinia rozpoznawcza |
| Sekcja odpowiedzialna | Sekcja Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Obywatelstwa |
| Data przyjęcia przez sekcję | 24.2.2026 |
| Data przyjęcia na sesji plenarnej | 18.3.2026 |
| Sesja plenarna nr Wynik głosowania (za/przeciw/wstrzymało się) | 604 183/1/0 |
1. Wnioski i zalecenia
1.1. Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny (EKES) docenia wysiłki Komisji Europejskiej na rzecz opracowania dziesięcioletniego planu 1 . Uwzględnia ona etapy wyznaczone w Konwencji ONZ o prawach osób niepełnosprawnych, przyjmuje instrumenty zgodne z tą konwencją, a także uznaje wartość prawną środków w niej przedsięwziętych począwszy od art. 19 i 12, których łączne stosowanie jest niezbędne do zagwarantowania prawa do niezależnego życia.
1.2. EKES zauważa, że istniejące dane wskazują jednak na tendencję do instytucjonalizacji. Wynika to z braku finansowania wysokiej jakości usług społecznych świadczonych na poziomie społeczności lokalnych, z niedoboru wykwalifikowanych pracowników oraz z tradycji kulturowej wciąż hołdującej starym przekonaniom, które Konwencja ONZ o prawach osób niepełnosprawnych ma kwestionować i wykorzeniać.
1.3. EKES jest zdania, że aby przezwyciężyć obecną słabość instrumentów prawa miękkiego, konieczne jest: (1) przyjęcie wiążącej dyrektywy, która przełoży art. 19 Konwencji ONZ o prawach osób niepełnosprawnych na konkretne wymogi dzięki jasnej definicji "placówki" oraz "usługi świadczonej na poziomie społeczności lokalnych", oraz (2) rozwiązanie kwestii transinstytucjonalizacji. Równolegle do tego należy nałożyć wymóg sporządzenia krajowych strategii deinstytucjonalizacji, które będą obejmować specjalne budżety, ramy czasowe oraz wymierne wskaźniki opracowywane wspólnie z organizacjami osób z niepełnosprawnościami.
1.4. Komitet wzywa do: włączenia odniesienia do deinstytucjonalizacji do planu na rzecz przystępnych cenowo mieszkań, uwzględnienia wymogów dostępności we wszystkich inwestycjach w mieszkalnictwo finansowanych przez UE, opracowania krajowych strategii na rzecz dostępnych mieszkań oraz do stworzenia większej synergii między EFS+, EFRR i InvestEU, by rozwinąć rozwiązania oparte na mieszkaniach objętych pomocą w ramach społeczności.
1.5. Już w swojej wcześniejszej opinii 2 EKES wezwał do gruntownego przeglądu wniosku dotyczącego rozporządzenia Komisji Europejskiej w sprawie międzynarodowej ochrony dorosłych w oparciu o zasadę hierarchii przepisów, zgodnie z którą głównym odniesieniem prawnym jest Konwencja o prawach osób niepełnosprawnych, w tym szczególnie jej art. 12 i 19, a nie konwencja haska. Komitet ponownie podkreśla potrzebę takiego przeglądu.
1.6. EKES odnotowuje, że konieczne jest odwrócenie tendencji do nowych i starych form segregacji oraz wspieranie niezależnego życia za pomocą odpowiednio proporcjonalnego finansowania. Ponadto kwestia funduszy europejskich musi podlegać warunkowości, tak aby nie finansowano w ostatecznym rozrachunku środowisk, w których występuje segregacja. Wymóg ten, jak również bezpośrednie odniesienia do Konwencji ONZ o prawach osób niepełnosprawnych, powinny być głównym elementem zasad horyzontalnych WRF na lata 2028-2034. Fundusze UE są silnym narzędziem promowania włączenia społecznego i zmniejszania nierówności w całej Europie. Dlatego kluczowe jest utrzymanie klauzul ochronnych i specjalne finansowanie dla włączenia społecznego w budżecie przyszłych WRF, aby osiągać stałe postępy w zapewnianiu opieki sprzyjającej włączeniu społecznemu i świadczonej na poziomie społeczności lokalnych.
2. Kontekst ogólny 2.1. Niniejsza opinia opiera się na międzynarodowych ramach prawnych ustanowionych w Konwencji ONZ o prawach osób niepełnosprawnych, która została ratyfikowana przez UE i wszystkie państwa członkowskie 3 . W opinii poparto zwłaszcza postanowienia zawarte w art. 19, w którym zapisano prawo do niezależnego życia i włączenia społecznego, w połączeniu z postanowieniami art. 12, w którym zagwarantowano równość wobec prawa. EKES uważa, że z punktu widzenia prawa art. 12 jest warunkiem wstępnym i podstawą skutecznego korzystania z prawa wyboru zapisanego w art. 19 4 ( 5 ( 6 ( 7 .
2.2. Na szczeblu europejskim strategia na rzecz praw osób z niepełnosprawnościami na lata 2021-2030 jest głównym instrumentem wdrażania Konwencji ONZ o prawach osób niepełnosprawnych. Za najważniejsze priorytety uznano w niej niezależne życie i deinstytucjonalizację zgodnie z wizją "Unii równości".
2.3. EKES zauważa jednak znaczną rozbieżność między podjętymi zobowiązaniami a realnym życiem milionów obywatelek i obywateli z niepełnosprawnościami. Luka we wdrażaniu jest oczywista i alarmująca. Wyzwania strukturalne i wykorzystanie funduszy europejskich, w sposób często przynoszący efekty odwrotne od zamierzonych, mają niekorzystny wpływ na wysokiej jakości usługi społeczne niezbędne do zniwelowania tej luki.
3. Uwagi ogólne
3.1. Ramy regulacyjne i zaangażowanie UE
3.1.1. EKES stwierdza, że zaangażowanie UE na rzecz niezależnego życia opiera się na solidnych ramach prawnych i programowych. W art. 19 Konwencji ONZ o prawach osób niepełnosprawnych określono jasne i niepodzielne obowiązki w zakresie zapewniania swobody wyboru miejsca zamieszkania, dostępu do wachlarza usług wsparcia oraz dostępności usług środowiskowych. W komentarzu ogólnym nr 5 Komitet ONZ wyjaśnia, że niezależne życie oznacza dokonywanie wyborów i sprawowanie kontroli nad własnym życiem przy niezbędnym wsparciu. Europejska strategia na lata 2021-2030 przekłada te obowiązki na plan działania, którego realizację wspierają już zainicjowane lub obecnie
podejmowane inicjatywy przewodnie 8 , w tym platforma ds. niepełnosprawności, centrum zasobów
"AccessibleEU" 9 , 10 , pakiet dotyczący zatrudnienia 11 oraz proponowana europejska karta osoby z niepełnosprawnością 12 . Szczególne znaczenie dla niniejszej opinii mają "Wytyczne dotyczące niezależnego życia"
(2023 r.) 13 , 14 , 15 oraz "Ramy doskonałości usług społecznych" (2024 r.) 16 , których celem jest poprawa świadczenia usług wsparcia.
3.1.2. EKES zauważa, że wdrożenie prawnie wiążącego zobowiązania odbywa się w dużej mierze za pomocą instrumentów prawa miękkiego, takich jak strategie i wytyczne 17 . Niewiążący charakter tych instrumentów powoduje słabość systemową, co umożliwia państwom członkowskim opóźnianie wywiązywania się ze zobowiązań bez ponoszenia kar.
3.2. Realia statystyczne - systemowa luka wykluczenia i ubóstwa
3.2.1. Komitet odnotowuje, że oficjalne dane unijne wskazują na powszechne opóźnienie w zapewnianiu równych szans. Wiele istotnych danych w różnych obszarach wskazuje na systemowe i utrzymujące się nierówności, których doświadczają osoby z niepełnosprawnościami. Dane unijne (z lat 2023-2024) świadczą o nierównościach systemowych: ryzyko ubóstwa lub wykluczenia społecznego osób z niepełnosprawnościami wynosi 28,8 % (+10,8 punktów procentowych w porównaniu z ogółem ludności), a pogłębiona deprywacja materialna i społeczna tych osób jest o 2,2 razy wyższa 18 .
3.2.2. Choć EKES dostrzega pierwszoplanową rolę transferów socjalnych (ekonomicznych i nieekonomicznych) w łagodzeniu najgorszych skutków ubóstwa, podkreśla silną korelację między niepełnosprawnością, ubóstwem i niskim poziomem wykształcenia. Te dane nie opisują odosobnionych problemów, lecz błędne koło - niepełnosprawność zwiększa ryzyko ubóstwa, które z kolei ogranicza dostęp do podstawowych warunków uczestnictwa w życiu społecznym i zawodowym (mieszkalnictwo, transport, usługi) 19 , 20 .
3.3. Artykuł 12 Konwencji ONZ o prawach osób niepełnosprawnych - zdolność prawna jako podstawa niezależnego życia
3.3.1. Komitet odnotowuje, że prawo do niezależnego życia (art. 19) jest nierozerwalnie związane z uznaniem zdolności prawnej na zasadzie równości z innymi osobami (art. 12). Jak wyjaśnił Komitet ONZ w komentarzu ogólnym nr 1 21 , artykuł 12 jest podstawą konwencji niezbędną do korzystania ze wszystkich innych praw, w tym z prawa do wyboru miejsca zamieszkania i tego, z kim się mieszka 22 . Chociaż konwencja wymaga przejścia od zastępczego wyrażania woli do wspierania w czynnościach prawnych, w całej Europie nadal istnieją systemy ubezwłasnowolnienia oraz pełnej opieki prawnej. Żadne państwo członkowskie UE nie przestrzega w pełni art. 12 Konwencji ONZ o prawach osób niepełnosprawnych, który gwarantuje zdolność prawną poprzez równe uznanie wobec prawa. Wszystkie z nich nadal
przewidują sposoby całkowitego lub częściowego pozbawienia osoby z niepełnosprawnością zdolności do czynności prawnych: dwanaście państw UE zezwala na całkowite pozbawienie zdolności do czynności prawnych, dziewięć państw UE zezwala na częściowe pozbawienie zdolności do czynności prawnych, a sześć państw UE niemal zniosło jakikolwiek rodzaj pozbawienia zdolności do czynności prawnych, ale nadal dopuszcza wyjątki 23 . Pozbawiają one jednostkę zdolności do czynności prawnych (do podpisywania umów, zarządzania środkami pieniężnymi) i tym samym uniemożliwiają stosowanie art. 19 oraz prawa do niezależnego życia.
3.3.2. Komitet zauważa, że w strategii na rzecz praw osób z niepełnosprawnościami na lata 2021-2030 Komisja Europejska stwierdza, że nadal utrzymują się "bariery prawne" i że w przypadku osób z niepełnosprawnością intelektualną lub psychospołeczną "często ogranicza się ich zdolność do czynności prawnych lub jej pozbawia" 24 . Agencja Praw Podstawowych Unii Europejskiej (FRA) podkreśliła również potrzebę zniesienia systemów opartych na zastępczym wyrażaniu woli oraz konieczność inwestowania w alternatywne rozwiązania bazujące na wsparciu. Takie organizacje jak Mental Health Europe (MHE), Inclusion Europe oraz Europejskie Stowarzyszenie Usługodawców na rzecz Osób z Niepełnosprawnością (EASPD) od dawna opracowują wytyczne i wskazują dobre praktyki w zakresie wspierania w czynnościach prawnych, lecz są wciąż rozdrobnione i nie uwzględnia się ich w spójnych ramach politycznych i finansowych UE 25 .
3.4. Deinstytucjonalizacja - impas, a może nawet regres w procesie
3.4.1. Komitet zwraca uwagę, że co najmniej 1,4 mln osób z niepełnosprawnościami w UE nadal mieszka w placówkach, przy czym z uwagi na dotkliwy brak danych liczba ta jest zaniżona. Występuje też tendencja do regresu, zważywszy że w ostatnim dziesięcioleciu liczba osób przebywających w zakładach pielęgnacyjno-opiekuńczych wzrosła o 29 % 26 , 27 . Inercja polityczna oraz brak dostępnych i przystępnych cenowo mieszkań utrudniają deinstytucjonalizację.
3.4.2. EKES zwraca uwagę, że zjawisko transinstytucjonalizacji występuje również wówczas, gdy dana osoba zostaje ulokowana w mieszkaniu chronionym wspieranym, lecz podlega systemowi zastępczego wyrażania woli, który pozbawia jej kontroli prawnej nad wyborami życia codziennego, a także nad decyzjami finansowymi i zdrowotnymi, lub wówczas, gdy dana osoba zostaje przeniesiona z dużej placówki do mniejszego obiektu mieszkalnego, który jest niemniej powieleniem tej samej kultury instytucjonalnej opartej na segregacji oraz na braku kontroli jednostki nad własnym życiem.
3.4.3. EKES przypomina, że ponieważ Unia Europejska i państwa członkowskie nie wywiązują się ze swoich zobowiązań dotyczących deinstytucjonalizacji wynikających z Konwencji ONZ o prawach osób niepełnosprawnych, wiele osób z niepełnosprawnościami doświadcza zaniedbań, nadużyć i przemocy w takich placówkach 28 .
3.4.4. Komitet potępia zarazem dotkliwy brak danych na temat deinstytucjonalizacji, co stanowi jeszcze większą lukę statystyczną w odniesieniu do art. 12. Obecnie nie gromadzi się zharmonizowanych danych na temat liczby dorosłych obywateli - całkowicie lub częściowo - pozbawionych zdolności prawnej i podlegających systemom opieki lub kurateli. Ten brak widoczności w statystyce utrudnia monitorowanie postępów (lub regresu) we wdrażaniu konwencji, a także uniemożliwia Komisji i Radzie ocenę realnego wpływu polityki włączenia społecznego w tej dziedzinie.
3.4.5. EKES ubolewa, że w wielu krajach, zwłaszcza tych, które już zainicjowały proces deinstytucjonalizacji, to właśnie osoby z niepełnosprawnością intelektualną wciąż przebywają w placówkach i mają najmniejsze szanse na korzystanie z asystencji osobistej.
3.4.6. Komitet ubolewa również, że usługi zarządzane przez użytkowników 29 są na ogół nadal mało rozpowszechnione w porównaniu z innymi rodzajami usług, choć przyniosły doskonałe rezultaty pod względem niezależnego życia.
3.5. Wykorzystanie funduszy strukturalnych UE
3.5.1. EKES zwraca uwagę na poważną sprzeczność w korzystaniu z funduszy strukturalnych. Chociaż przepisy zakazują wspierania działań przyczyniających się do segregacji, fundusze europejskie są nadal wykorzystywane do modernizacji placówek opartych na segregacji lub do budowy nowych placówek tego typu.
3.5.2. Komitet uważa, że przyczyną tej aberracji jest opór wielu państw członkowskich wobec wprowadzenia surowszych przepisów, takich jak obowiązek przeznaczenia środków na określony cel oraz brak skutecznego monitorowania, które zapewniałoby udział organizacji reprezentujących osoby z niepełnosprawnościami w programowaniu i monitorowaniu funduszy 30 .
3.5.3. Ta sytuacja ukazuje napięcie między celem spójności a imperatywem poszanowania praw człowieka. Zważywszy, że brakuje warunków gwarantujących, że te fundusze nie będą finansować środowisk, w których występuje segregacja, decydujące znaczenie ma dążenie do spójności, wskutek czego UE finansuje praktyki naruszające prawa człowieka, które zobowiązała się chronić.
3.6. Jakość usług społecznych - wyzwania strukturalne i potrzeba reform
3.6.1. EKES z zadowoleniem przyjmuje opracowanie ram dotyczących najwyższej jakości usług społecznych dla osób z niepełnosprawnościami - inicjatywy przewodniejw ramach strategii na lata 2021-2030. Zgadza się, że te usługi powinny opierać się na zasadach zgodnych z Konwencją ONZ o prawach osób niepełnosprawnych takich jak podejście skoncentrowane na człowieku, współtworzenie usług, ukierunkowanie na wyniki oraz włączenie społeczne. Wysokiej jakości usługi na rzecz niezależnego życia bazują na modelach zarządzanych przez użytkowników, na budżetach osobistych, ośrodkach niezależnego życia oraz praktykach wzajemnego doradztwa, a także na zapewnianiu upodmiotowienia. Niemniej w tym kontekście istnieje ryzyko, że ramy doskonałości pozostaną teorią, jeżeli nie będą iść w parze z reformami systemowymi.
3.6.2. Świadczenie tych usług wymaga: reformy przestarzałych ocen niepełnosprawności, które nadal opierają się na podejściu lekarskim, możliwości powielania modelu, monitorowania wyników pod kątem poszczególnych osób z niepełnosprawnościami oraz pod kątem jakości ich życia, możliwości dokonywania przez nie wyborów, sprawowania przez nie kontroli oraz ich znacznego zaangażowania. Komitet nalega, by wspieranie w czynnościach prawnych zostało uznane za niezbędny, przekrojowy i niepodlegający negocjacjom element najwyższej jakości usługi skoncentrowanej na człowieku.
3.6.3. Ostrzega, że sektor usług społecznych w całej Europie stoi w obliczu wyzwań systemowych, które osłabiają jego skuteczność - chronicznego niedofinansowania, niedoboru wykwalifikowanej siły roboczej, trudnych warunków pracy oraz przestarzałej infrastruktury 31 . Zaznacza, że jakość usług wymaga odpowiedniego finansowania.
4. Uwagi
4.1. EKES uważa, że w państwach członkowskich należy rozpocząć reformy legislacyjne mające na celu odejście od systemów zastępczego wyrażania woli, które pozbawiają osoby z niepełnosprawnościami zdolności prawnej, oraz zastąpienie ich rozwiązaniami zgodnymi z art. 12, opartymi na wspieraniu w podejmowaniu decyzji. Ten proces należy opracować w ścisłym porozumieniu z organizacjami osób z niepełnosprawnościami oraz organizacjami zajmującymi się rzecznictwem własnych praw.
4.2. Komitet jest zdania, że pilnie potrzebna jest reforma strukturalna w zakresie wykorzystywania europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych (funduszy ESI), która obejmie wprowadzenie stosownych warunków w celu zakazania wszelkiego finansowania zakładów pielęgnacyjno-opiekuńczych oraz uzależni zatwierdzanie programów od przestrzegania wytycznych w sprawie niezależnego życia. Dlatego należy przeznaczyć określoną pulę środków z EFRR i EFS+ na rozwój usług środowiskowych i dostępnych mieszkań oraz ukierunkować EFS+ również na przestawienie się na wspieranie w czynnościach prawnych (szkolenia i rzecznictwo własnych praw). Te wszystkie działania muszą podlegać monitorowaniu przez niezależny organ z udziałem Agencji Praw Podstawowych Unii Europejskiej (FRA) oraz organizacji osób z niepełnosprawnościami; organ ten byłby uprawniony do zalecania zawieszania płatności w przypadku niewłaściwego wykorzystania środków.
4.3. EKES z aprobatą przyjmuje opracowanie ram dotyczących najwyższej jakości usług społecznych, lecz podkreśla potrzebę powiązania ich z konkretnymi strumieniami finansowania EFS+ w celu wsparcia systemowej transformacji usług, szkolenia pracowników oraz poprawy warunków pracy w sektorze społecznym.
4.4. Komitet uważa, że należy pilnie poszerzyć zalecenie w sprawie gromadzenia danych. Warto, by Eurostat i Agencja Praw Podstawowych Unii Europejskiej (FRA) w porozumieniu z organizacjami osób z niepełnosprawnościami oprócz monitorowania osób przebywających w placówkach opracowały zharmonizowane wskaźniki gromadzenia porównywalnych danych na temat liczby osób (dorosłych i dzieci) objętych środkami ograniczającymi zdolność prawną. Komitet wzywa do tego, by monitorowanie postępów (deinstytucjonalizacji, wspierania w czynnościach prawnych, dostępu do mieszkań, usprawnień w sile roboczej) włączono w sposób przekrojowy do strategii na rzecz praw osób z niepełnosprawnościami, do strategii UE na rzecz walki z ubóstwem, do gwarancji dla dzieci oraz do planu na rzecz przystępnych cenowo mieszkań, a także by przewidziano sprawozdawczość opartą na danych zdezagregowanych oraz udział organizacji osób z niepełnosprawnościami i dostawców usług.
Bruksela, dnia 18 marca 2026 r.
| Identyfikator: | Dz.U.UE.C.2026.3221 |
| Rodzaj: | opinia |
| Tytuł: | Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego - Włączenie społeczne i niezależne życie osób z niepełnosprawnościami dzięki specjalistycznym usługom społecznym wysokiej jakości (opinia rozpoznawcza na wniosek prezydencji cypryjskiej) |
| Data aktu: | 2026-07-02 |
| Data ogłoszenia: | 2026-07-02 |