Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego - Aspekt wyspiarski w europejskiej polityce spójności, konkurencyjności i zrównoważonego rozwoju (opinia rozpoznawcza na wniosek prezydencji cypryjskiej)
Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-SpołecznegoAspekt wyspiarski w europejskiej polityce spójności, konkurencyjności i zrównoważonego rozwoju (opinia rozpoznawcza na wniosek prezydencji cypryjskiej)(C/2026/2539)
| Doradczyni | Stella Sofia KYVELOU-CHIOTINI (z ramienia sprawozdawcy) |
| Wniosek o konsultację | Pismo Marileny RAOUNY, wiceminister spraw europejskich Republiki Cypryjskiej, 14.10.2025 r. |
| Podstawa prawna | Art. 304 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej |
| Sekcja odpowiedzialna | Sekcja ds. Unii Gospodarczej i Walutowej oraz Spójności Gospodarczej i Społecznej |
| Data przyjęcia przez sekcję | 5.2.2026 |
| Data przyjęcia na sesji plenarnej | 18.2.2026 |
| Sesja plenarna nr | 603 |
| Wynik głosowania (za/przeciw/wstrzymało się) | 240/1/5 |
1. Wnioski i zalecenia
1.1. Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny (EKES) uważa, że wyspy UE borykają się z utrzymującymi się niekorzystnymi warunkami strukturalnymi, tj. ograniczeniami geograficznymi, gospodarczymi, demograficznymi i klimatycznymi, takimi jak izolacja, topnienie lodu, wysokie koszty transportu i energii, presja mieszkaniowa, niedobory siły roboczej oraz nadmierne poleganie na turystyce. Wyspy europejskie mają jednak strategiczne znaczenie.
1.2. EKES jest zdania, że wyspy mają zasadnicze znaczenie dla pozycji geopolitycznej UE, zarządzania migracją, bezpieczeństwa morskiego i transformacji energetycznej. Ich ekosystemy morskie i wyłączne strefy ekonomiczne (w.s.e.) stanowią podstawę niebieskiej gospodarki i celów w zakresie różnorodności biologicznej. Pomimo uznania w traktatach UE (art. 174 TFUE) i deklaracjach politycznych, wyjątkowe wyzwania dotyczące wysp nie są odpowiednio uwzględniane w politykach sektorowych UE. Istnieją wyraźne luki w polityce i deficyty transpozycji. Finansowanie, instrumenty zarządzania i mechanizmy legislacyjne pozostają rozdrobnione. Wyspy mają jednak potencjał, aby stać się laboratoriami innowacji i zrównoważonego rozwoju, demonstrującymi rozwiązania w zakresie przystosowania się do zmiany klimatu, energii odnawialnej, ochrony środowiska morskiego i zrównoważonej turystyki; mogą tym samym budować odporność i możliwości.
1.3. EKES uznaje, że potrzebne jest podejście systemowe. Skuteczna polityka UE na rzecz wysp i terytoriów wyspiarskich ogółem (w tym regionów najbardziej oddalonych i regionów jezior) wymaga zintegrowanych, międzysek- torowych strategii dotyczących łączności, dywersyfikacji gospodarczej, spójności społecznej, odporności ekologicznej, społecznej i gospodarczej oraz gotowości geopolitycznej.
1.4. EKES wzywa do ustanowienia specjalnej strategii Unii na rzecz wysp (pakt na rzecz wysp), wspieranej przez konkretne ramy prawne (akt w sprawie wysp). Ramom tym powinna towarzyszyć formalna strategia i powinny one przewidywać skuteczne wdrożenie "klauzuli wyspiarskiej" w celu systematycznego włączania szczególnych potrzeb i ograniczeń wysp do polityki Unii w dziedzinie spójności, transportu, energii, pomocy państwa, środowiska i gospodarki morskiej.
1.5. Komitet podkreśla, że poprawa łączności i infrastruktury na terytoriach wyspiarskich ma zasadnicze znaczenie dla spójności terytorialnej i wzywa do poprawy systemów transportu i mobilności publicznej, poprawy łączności cyfrowej i bardziej odpornych sieci energetycznych, z wyraźnym naciskiem na dekarbonizację, autonomię energetyczną i przystosowanie się do ryzyka związanego z klimatem.
1.6. EKES zwraca uwagę, że regiony wyspiarskie powinny zdywersyfikować swoje gospodarki poprzez rozwój zrównoważonej i konkurencyjnej niebieskiej gospodarki opierającej się na ich wyjątkowych atutach, takich jak zasoby morskie, potencjał energii odnawialnej, turystyka, dziedzictwo kulturowe i sektor kreatywny. Wzywa do ukierunkowanych inwestycji w sektory morskie, całoroczną turystykę, energię ze źródeł odnawialnych i innowacje - z wykorzystaniem strategii inteligentnej specjalizacji (S3/S4) i współpracy międzyregionalnej. Wzmocnienie przedsiębiorczości na wyspach wymaga ekosystemów innowacji ukierunkowanych na konkretny obszar, finansowania dostosowanego do potrzeb wysp i rozwoju umiejętności, lepszej łączności, współpracy między wyspami, dostosowania do transformacji ekologicznej i cyfrowej oraz odpowiedniego monitorowania, aby przyjąć adekwatne i spójne podejście polityczne do wysp.
1.7. Podkreśla, że spójność społeczna i rozwój kapitału ludzkiego mają kluczowe znaczenie dla długoterminowej stabilności społeczności wyspiarskich. Wzywa do opracowania ukierunkowanych polityk w celu rozwiązania problemu niewystarczającej liczby mieszkań, niedopasowania umiejętności do potrzeb rynku pracy, niedoboru wykwalifikowanej siły roboczej i migracji wewnętrznej młodzieży, obejmujących systemy kształcenia i szkolenia sprzyjające włączeniu społecznemu, możliwości pracy wysokiej jakości i przystępne cenowo rozwiązania mieszkaniowe dostosowane do specyfiki wysp.
1.8. EKES podkreśla, że należy pilnie poczynić postępy w zakresie ochrony środowiska i odporności na zmianę klimatu na terytoriach wyspiarskich, które są nieproporcjonalnie na nią narażone. Opowiada się za zintegrowanymi, opartymi na podstawach naukowych podejściami do przystosowania się do zmiany klimatu i łagodzenia jej skutków, w tym za planowaniem przestrzennym obszarów morskich, ochroną różnorodności biologicznej, odbudową ekosystemów przybrzeżnych i morskich oraz zrównoważonym zarządzaniem zasobami.
1.9. EKES wzywa do formalnego włączenia monitorowania, prognozowania i zarządzania partycypacyjnego do polityki dotyczącej wysp, proponując regularne sporządzanie sprawozdania z wdrażania polityki dotyczącej wysp w celu śledzenia kluczowych wskaźników demograficznych, gospodarczych, społecznych i środowiskowych. Komitet podkreśla potrzebę aktywnego zaangażowania władz lokalnych, zainteresowanych stron, środowisk akademickich i społeczności lokalnych w opracowywanie, wdrażanie i ocenę polityki.
1.10. W coraz bardziej niepewnym, złożonym i pozbawionym zasad środowisku międzynarodowym wyspy UE nie mogą być już traktowane jako terytoria peryferyjne. Są to regiony pierwszej linii, jeśli chodzi o suwerenność, odporność i zdolności innowacyjne Europy. Ukierunkowana, systemowa i prawnie ugruntowana strategia UE na rzecz wysp (pakt na rzecz wysp) miałaby zasadnicze znaczenie dla przekształcenia wysp w siłę napędową zrównoważonego wzrostu gospodarczego, odporności na zmianę klimatu i bezpieczeństwa geopolitycznego - zapewniając społecznościom wyspiarskim możliwość prosperowania, a jednocześnie wzmacniając autonomię strategiczną i spójność Europy. Przykładem może tu być geopolityczna centralna rola Grenlandii w dynamice bezpieczeństwa Arktyki, stosunkach transatlantyckich i konkurencji między wielkimi mocarstwami oraz jej znaczenie dla strategicznej autonomii Europy w dziedzinie obronności, bezpieczeństwa energetycznego i dostępu do zasobów krytycznych.
2. Kontekst opinii
2.1. UE obejmuje wiele regionów wyspiarskich w basenie Morza Śródziemnego, Atlantyku, Morza Północnego i Morza Bałtyckiego, a także regiony najbardziej oddalone na Karaibach i Oceanie Indyjskim (np. Saint-Martin, Martynika, Reunion, Majotta). Pojezierze Fińskie, będące kluczową krajową i destynacją turystyczną, jest największym regionem jezior w Europie, na którym znajdują się tysiące zalesionych wysp. Regiony wyspiarskie i regiony jezior mają strategiczne znaczenie dla niebieskiej gospodarki UE, odporności na zmianę klimatu i spójności regionalnej. Regiony te stoją jednak w obliczu utrzymujących się wyzwań strukturalnych ze względu na swoje położenie geograficzne i sytuację: izolacja, ograniczona łączność, wysokie koszty transportu, zależność od zewnętrznych łańcuchów dostaw, ograniczona powierzchnia lądowa i zwiększona podatność na presję klimatyczną. Napotykają one również bariery utrudniające integrację rynkową, niedobory siły roboczej i wyzwania geopolityczne związane z odpornością, a także zagrożenia gospodarcze, społeczne i ekologiczne. Pomimo ich strategicznego znaczenia obecna polityka UE w niewystarczającym stopniu uwzględnia te cechy, co ogranicza skuteczność strategii rozwoju regionalnego i zrównoważonego rozwoju.
2.2. Cypryjska prezydencja Rady UE zwróciła się do EKES-u o sporządzenie opinii rozpoznawczej w celu podkreślenia wpływu wyspiarskości na społeczeństwo, pracę, przedsiębiorstwa i organizacje społeczeństwa obywatelskiego oraz o przedstawienie propozycji włączenia wysp do wszystkich narzędzi instytucjonalnych i finansowych UE. Opinia ta przyczyniłaby się również do dialogu na temat sformułowania europejskiej strategii na rzecz wysp i społeczności nadbrzeżnych, która - jak wynika z najnowszych wydarzeń - ma zostać zainicjowana przez Komisję Europejską w drugim kwartale 2026 r.
2.3. Nacisk kładzie się na zapewnienie konkurencyjności i atrakcyjności terytoriów wyspiarskich poprzez zajęcie się niekorzystnymi warunkami strukturalnymi wynikającymi z wyspiarskości - takimi jak wyższe koszty operacyjne - dzięki większej elastyczności we wdrażaniu pomocy państwa. Wymaga to włączenia horyzontalnych, dostosowanych do potrzeb przepisów do prawodawstwa UE w zakresie pomocy państwa dla wysp, archipelagów oraz regionów peryferyjnych i najbardziej oddalonych, odzwierciedlających ich oddzielenie od kontynentu europejskiego. Jednocześnie celem jest wspieranie dywersyfikacji gospodarek wysp poprzez wzmocnienie zrównoważonej niebieskiej gospodarki jako kluczowej siły napędowej wzrostu gospodarczego, przy jednoczesnym inwestowaniu w badania naukowe, innowacje i cyfryzację oraz pełnym wykorzystaniu strategii inteligentnej specjalizacji (S3) i międzyregionalnych inwestycji innowacyjnych. Duża zależność od turystyki powoduje dużą niejednoznaczność i brak bezpieczeństwa gospodarczego; zasadnicze znaczenie ma zatem dywersyfikacja zielonych i niebieskich inwestycji produkcyjnych.
2.4. Zgodnie z art. 174 TFUE i głównymi celami polityki spójności UE, w których wzywa się do zwrócenia szczególnej uwagi na wyspy, regiony najbardziej oddalone i obszary słabo zaludnione, terytoria wyspiarskie są szczególnie narażone na trwającą transformację rynku pracy w Europie, borykając się z utrzymującymi się niedoborami wykwalifikowanej siły roboczej oraz niedoborami pracowników, którym należy w pełni zaradzić w ramach przyszłej unii umiejętności UE. Te strukturalne i trwałe utrudnienia potęgują wyzwania demograficzne, takie jak starzenie się społeczeństwa i drenaż mózgów, a także dotkliwy kryzys mieszkaniowy, który w nieproporcjonalny sposób dotyka regiony wyspiarskie ze względu na ograniczoną dostępność gruntów, oddalenie i duże narażenie na presję spekulacyjną. Konieczna jest zatem bardziej skuteczna, zintegrowana i prawdziwie ukierunkowana terytorialnie polityka społeczna, polityka zatrudnienia i polityka mieszkaniowa, aby mieszkańcy wysp mogli w pełni korzystać z modelu zrównoważonego rozwoju społecznego w taki sam sposób jak wszyscy obywatele UE. Taki model powinien opierać się na dostępnym i sprzyjającym włączeniu społecznemu rynku pracy, zmodernizowanej ochronie pracowników, wysokiej jakości miejscach pracy i przystępnych cenowo mieszkaniach, aby chronić kapitał ludzki, zapobiegać depopulacji regionów, wzmocnić spójność gospodarczą, społeczną i terytorialną oraz zagwarantować rzeczywiste prawo do pozostania w społecznościach wyspiarskich. W tym kontekście EKES wzywa instytucje UE do pełnego uwzględnienia szczególnych ograniczeń, którym podlegają wyspy, obok ograniczeń doświadczanych przez regiony najbardziej oddalone i obszary słabo zaludnione, oraz do zapewnienia konkretnych i dostosowanych do potrzeb rozwiązań dla stałych mieszkańców, zwłaszcza w ramach nowego europejskiego planu na rzecz przystępnych cenowo mieszkań oraz reform niezbędnych do wzmocnienia i rozbudowy mieszkalnictwa socjalnego.
2.5. Problemy związane z energią ze względu na zależność od importowanej energii i nieodpowiednie przyłączenia do sieci, a także znaczna podatność na zmianę klimatu (rosnący poziom mórz, niedobór wody, pustynnienie, warunki wpływające na topnienie lodu, ekstremalne upały i nagłe katastrofy klimatyczne itp.) są czynnikami, które komplikują życie mieszkańców wysp. Łączność i transport wymagają dalszej poprawy, ponieważ istnieje duże zapotrzebowanie na gwarantowane "usługi transportu publicznego" (żegluga przybrzeżna/lotnictwo), aby złagodzić skutki ich naturalnego geograficznego oddzielenia od kontynentu. Ponadto inny zestaw strategii politycznych, o których należy wspomnieć, dotyczy presji migracyjnej i zewnętrznej: terytoria wyspiarskie często znajdują się na zewnętrznych granicach morskich UE i istnieje pilna potrzeba wsparcia w zakresie zarządzania przepływami migracyjnymi i bezpieczeństwa.
3. Uwagi ogólne 3.1. EKES jest zdania, że zasady spójności, odporności, zrównoważonego rozwoju, włączenia społecznego, pomocniczości i sprawiedliwości terytorialnej powinny zostać włączone do filaru przyszłej strategii UE na rzecz wysp. Ponadto EKES uważa, że zasady te, wraz z wyspiarskością, należy również włączyć do planów partnerstwa krajowego i regionalnego oraz przełożyć na środki związane z mieszkalnictwem, transportem i jego dekarbonizacją, gospodarką wodną i gospodarką odpadami, przystosowaniem się do zmiany klimatu, dostępem do opieki zdrowotnej oraz możliwościami gospodarczymi. Komitet sądzi, że roczne lub dwuletnie sprawozdanie z wdrażania dotyczące wysp, oceniające - za pomocą zestawu wskaźników - postępy w kwestiach demograficznych, gospodarczych, środowiskowych i społecznych, jest konieczne i mogłoby posłużyć jako wkład w strategię UE na rzecz wysp. Tego rodzaju dowody powinny być wykorzystywane nie tylko do aktualizacji strategii UE na rzecz wysp, ale również do osiągnięcia celu końcowego: dostosowanie całego spektrum polityk UE do specyficznych realiów wysp. Sprawozdanie powinno również zawierać wymiar prognostyczny obejmujący opracowywanie scenariuszy dotyczących tendencji demograficznych, skutków zmiany klimatu i transformacji energetycznej, również w ramach sprawozdania Komisji Europejskiej dotyczącego prognozy strategicznej z 2025 r. 1 , w którym zaproponowano zmianę pod hasłem "Odporność 2.0".
3.2. EKES wzywa do ustanowienia odrębnego i autonomicznego programu UE dla wysp, odrębnego - przynajmniej na razie - od ram dotyczących społeczności nadbrzeżnych. Program ten powinien opierać się na pakcie na rzecz wysp, obejmującym przekrojowo wiele dziedzin prac Komisji. Można by go następnie wdrożyć za pomocą planu działania na rzecz wysp i specjalnego instrumentu ustawodawczego (aktu w sprawie wysp), w ramach którego każda dyrekcja generalna i agencja UE zobowiązywałaby się do systematycznego uwzględniania aspektu wyspiarskości i oddalenia. Podejście to zostałoby wdrożone poprzez opracowanie inicjatyw ukierunkowanych na wyspy, na wzór prowadzonej przez Dyrekcję Generalną ds. Energii inicjatywy UE na rzecz czystej energii dla wysp w UE 2 i programu POSEI, które są finansowane z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) 3 .
3.3. Pakt na rzecz wysp i akt w sprawie wysp byłyby spójne z długoterminową wizją dla obszarów wiejskich, a także ze strategią UE dla obszarów przybrzeżnych. Nowe kolegium Komisji Europejskiej (które rozpoczęło urzędowanie 1 grudnia 2024 r. na okres 2024-2029) uznało znaczenie obszarów przybrzeżnych i społeczności nadbrzeżnych dla zapewnienia możliwości gospodarczych i wzrostu gospodarczego, wspierania przystosowania się do zmiany klimatu i bezpieczeństwa zewnętrznego UE. W pismach określających zadania przewodnicząca Ursula von der Leyen podkreśla wsparcie dla europejskich społeczności nadbrzeżnych i wzywa europejskiego komisarza do spraw rybołówstwa i oceanów Costasa Kadisa do opracowania nowych modeli biznesowych i sprostania ich wyjątkowym wyzwaniom. W piśmie określającym zadania skierowanym do wiceprzewodniczącego wykonawczego Raffaela Fitto podkreślono również potrzebę zapewnienia możliwości gospodarczych w tych regionach. W wytycznych politycznych Ursuli von der Leyen podkreślono odporność na zmianę klimatu, gotowość i podatność europejskich wybrzeży na zagrożenia, a jednocześnie zwrócono uwagę na zasadniczą rolę rybołówstwa w utrzymaniu społeczności nadbrzeżnych. Umowę ramową zatytułowaną "Badanie odporności i lokalnego rozwoju gospodarczego w społecznościach nadbrzeżnych UE" należy rozszerzyć o badanie na skalę europejską dotyczące "morskich stref funkcjonalnych" obejmujących społeczności nadbrzeżne i przyległe wyspy lub pobliskie terytoria wyspiarskie. Takie badanie miałoby strategiczne znaczenie dla planowania przestrzennego obszarów morskich (PPOM), ponieważ odnosi się do wymiaru interakcji między lądem a morzem podkreślonego w dyrektywie w sprawie PPOM i ułatwia skoordynowany rozwój działalności morskiej i przybrzeżnej. Dzięki wyraźnemu zintegrowaniu tych stref badanie pośrednio wspierałoby zrównoważony rozwój regionalny, zwiększałoby odporność lokalnych gospodarek i promowałoby harmonijne współistnienie przemysłu morskiego (o różnorodnym przeznaczeniu) na obszarach przybrzeżnych i morskich.
4. Kwestia wyspiarska w UE 4.1. W całej Europie wyspy różnią się pod względem środowiska ekologicznego, gospodarczego i instytucjonalnego, ale wszystkie borykają się z ograniczeniami strukturalnymi wynikającymi z braku ciągłości terytorialnej. Wyzwania te, uznane w art. 174 TFUE, obejmują wysokie koszty transportu i ograniczoną dostępność, które ograniczają przepływ osób i towarów. Gospodarki wysp są często uzależnione od monopolistycznych lub oligopolistycznych systemów transportu
i dystrybucji, co podnosi koszty produkcji, zwiększa koszty utrzymania i osłabia konkurencyjność. Wiele wysp doświadcza również migracji wykwalifikowanych pracowników, starzenia się społeczeństwa oraz silnej presji na grunty i mieszkalnictwo ze względu na turystykę sezonową. Ich wąska specjalizacja gospodarcza i zależność zewnętrzna dodatkowo narażają je na wstrząsy, podczas gdy zmiana klimatu zwiększa zagrożenia, takie jak fale upałów, powodzie, burze, podnoszenie się poziomu mórz i oceanów itp. Te skumulowane podatności na zagrożenia - izolacja geograficzna, słaba łączność, niestabilność gospodarcza i zakłócenia klimatu - są dobrze udokumentowane w literaturze.
4.2. Wyspy są nie tylko ośrodkami turystycznymi - kryje się za nimi złożona rzeczywistość gospodarcza i geopolityczna, którą decydenci polityczni UE muszą traktować poważnie w coraz bardziej niepewnym i niestabilnym świecie. Zanim EKES sformułuje konkretne propozycje polityczne, konieczne jest wyjaśnienie ram koncepcyjnych: wyspy należy rozpatrywać całościowo, jako integralne części składowe poszczególnych państw, a ich szczególne wyzwania i zdolności należy systematycznie identyfikować.
4.3. W Europie niektóre państwa mają charakter archipelagowy - obejmują jedną wyspę albo klaster wysp. W przypadku tych państw nie istnieje odrębna "kwestia wyspiarska", ponieważ same wyspy stanowią całość państwa. Pojawia się jednak wyzwanie związane z gospodarką morską, biorąc pod uwagę, że morze jest podstawowym wymiarem ich tożsamości terytorialnej, gospodarczej i funkcjonalnej. Dotyczy to na przykład Irlandii, Malty i Cypru, które powinny również korzystać z rozporządzeń Rady odnoszących się do szczególnych środków w dziedzinie rolnictwa.
4.4. Bardziej złożony zestaw kwestii związanych z zarządzaniem i polityką dotyczy państw, które posiadają zarówno terytoria kontynentalne, jak i wyspiarskie. W takich przypadkach wyspy należy rozumieć i traktować jako w pełni zintegrowane i funkcjonalnie równoważne części terytorium kraju. Mają one szczególne mocne strony, ograniczenia i potrzeby rozwojowe - tak jak każdy inny region państwa - którymi należy się zająć zgodnie z nadrzędnymi celami spójności terytorialnej i zrównoważonego rozwoju. Osiągnięcie tych celów wymaga solidnych powiązań funkcjonalnych, porównywalnych z powiązaniami między miastami kontynentalnymi a ich szerszymi regionami administracyjnymi i gospodarczymi.
4.5. Głównym wyzwaniem dla wysp - kształtującym ich trudną sytuację gospodarczą, społeczną, polityczną, kulturową i demograficzną - jest utrzymujący się brak traktowania ich przez rządy centralne jako regionów równych i w pełni zintegrowanych. Traktując wyspy jako obszary autonomiczne lub odizolowane, a nie jako części spójnego terytorium krajowego, państwa wzmacniają zjawisko "podwójnej wyspiarskości". Mniejsze wyspy cierpią z powodu słabej łączności, zarówno z większymi wyspami, które zapewniają usługi kluczowe i połączenia handlowe, jak i z kontynentem. To nierówne traktowanie podważa cel spójności terytorialnej określony w TFUE. Jednocześnie Komisja Europejska nie wykazuje takiego samego poziomu zaangażowania na rzecz włączenia regionów wyspiarskich do swoich podstawowych celów spójności społecznej, gospodarczej i politycznej jak w przypadku innych kategorii regionów.
4.6. Wyspy i otaczające je morza, poza swoimi ograniczeniami, mają jednak - lub mogą nabrać - strategiczne znaczenie. Morza stanowią podstawę współczesnego globalnego systemu. Z historycznego punktu widzenia szlaki morskie umożliwiały eksplorację, wymianę i podboje, sprzyjając kontaktom między cywilizacjami oraz kształtując globalną tożsamość kulturową i gospodarczą - rolę, jaką wyspy nadal odgrywają jako węzły łączności. Pomimo tej historycznej i potencjalnej wartości strategicznej tradycyjna rola wysp została wyraźnie ograniczona, a w niektórych przypadkach nawet całkowicie zmarginalizowana, mimo że nadal absorbują one negatywne efekty zewnętrzne globalizacji - w szczególności w dużej mierze niekontrolowany napływ migrantów o nieuregulowanym statusie, zwłaszcza na wyspy Grecji i Włoch, ale również na wyspy Hiszpanii, biorąc pod uwagę duży wpływ zachodnioafrykańskiego szlaku migracyjnego na Wyspy Kanaryjskie.
4.7. To właśnie zjawisko uwypukla ich utrzymujące się znaczenie geopolityczne. Wysp - i otaczających je stref morskich - nie można uznać za obszary peryferyjne lub znajdujące się w niekorzystnej sytuacji; są one podstawowymi węzłami w strukturze geopolitycznej Europy i należy się nimi zająć przy opracowywaniu polityki i przydzielaniu zasobów. Ponadto wyspy - niezależnie od tego, czy są odizolowane, czy zorganizowane w spójne i funkcjonalne "klastry" - odgrywają rolę w funkcjonowaniu swoich państw równoważną roli regionów kontynentalnych. Należy je zatem zdefiniować jako funkcjonalnie połączone z terytoriami kontynentalnymi, ponieważ mogą stanowić istotną siłę napędową rozwoju państwa, o czym świadczą liczne precedensy historyczne.
4.8. Rozważania te stanowią podstawę analityczną propozycji politycznych EKES-u, które zostaną przedstawione w późniejszym terminie. Obecnie wyspy są jednocześnie najbardziej narażone na globalną presję i najmniej przygotowane do skutecznego reagowania pod względem "narzędzi" instytucjonalnych, finansowych i zarządczych. Stanowi to paradoks strukturalny w ramach europejskiej polityki wsparcia regionalnego.
5. Wyzwania związane z odpornością
5.1. Europejskie wyspy rozciągające się od Morza Bałtyckiego po Morze Śródziemne oraz od Atlantyku po regiony najbardziej oddalone UE znajdują się na pierwszej linii zmian środowiskowych i społeczno-gospodarczych. Chociaż wyspy te nadal borykają się z ograniczeniami strukturalnymi uznanymi w Traktatach, posiadają również strategiczne atuty o rosnącym znaczeniu dla programów UE w zakresie klimatu, energii i zarządzania oceanami, co umożliwia im zapewnienie rozwiązań dla obecnego i przyszłego zrównoważonego rozwoju i odporności.
5.2. EKES uważa, że odporność wysp wynika z ich gotowości, zdolności przystosowania się oraz zdolności do transformacji w stosunku do złożonej sieci wzajemnie powiązanych czynników. Utrzymujące się problemy związane z energią, ograniczona mobilność i łączność, niedobory siły roboczej, presja mieszkaniowa oraz ograniczony dostęp do opieki zdrowotnej i edukacji stanowią istotne obciążenie dla społeczności wyspiarskich. Wyzwania demograficzne, w tym starzenie się społeczeństwa i migracja wewnętrzna młodzieży, potęgują te obciążenia. Jednocześnie wiele wysp ma trudności z pełnym uwolnieniem potencjału swojej niebieskiej gospodarki - co stanowi zarówno kluczowe wyzwanie, jak i wyjątkową szansę na pobudzenie zrównoważonego wzrostu gospodarczego, zwiększenie spójności społecznej i wzmocnienie długoterminowej odporności.
5.3. W szczególności ich stosunkowo niezakłócone ekosystemy lądowe i morskie, których często nie dotyczą konsekwencje i intensywnego uprzemysłowienia oraz innymi skumulowane skutki, sprawiają, że wyspy są krytycznymi rezerwuarami europejskiej różnorodności biologicznej. W połączeniu z ich wodami morskimi (rozległymi wyłącznymi strefami ekonomicznymi, w.s.e., zgodnie z Konwencją Narodów Zjednoczonych o prawie morza - UNCLOS) terytoria wyspiarskie wnoszą znaczny wkład w rybołówstwo, odnawialne źródła energii, badania morskie i dostęp do nowych zasobów, takich jak węglowodory lub konkrecje polimetaliczne. Cechy te zwiększają znaczenie wysp dla niebieskiej gospodarki UE, Europejskiego Zielonego Ładu i długoterminowej autonomii strategicznej. Zmiana klimatu, utrata różnorodności biologicznej oraz presja związana z wyzyskiem ekonomicznym i nadmierną turystyką w coraz większym stopniu zagrażają jednak tym ekosystemom.
5.4. Ukierunkowane monitorowanie naukowe i inwestycje strategiczne mają zatem zasadnicze znaczenie dla zrozumienia wielowymiarowej dynamiki odporności wysp. Takie działania mają kluczowe znaczenie dla przyspieszenia wdrażania technologii energii odnawialnej - w tym energii wiatrowej, słonecznej i energii pływów - przy jednoczesnym wzmocnieniu zrównoważonych systemów gospodarki wodnej i gospodarowania odpadami. Wyniki trzeciej Konferencji Oceanicznej ONZ (UNOC 3), która odbyła się w Nicei w czerwcu 2025 r., uwypukliły nie tylko utrzymującą się podatność terytoriów wyspiarskich na zagrożenia, ale także ich rosnące znaczenie strategiczne w ramach globalnego zarządzania oceanami. Ustalenia te uwypuklają potrzebę zintegrowanych, opartych na nauce polityk, które zwiększają zarówno zrównoważenie środowiskowe, jak i odporność społeczno-gospodarczą wysp.
5.5. W całej Europie regiony wyspiarskie opracowują szereg innowacji w zakresie zarządzania, które są zgodne z priorytetami UE. W 2025 r. wyspa Amorgos wprowadziła "Amorgorama" - kierowany przez społeczność i wspierany przez naukowców model zrównoważonego rybołówstwa, który łączy sezonowe zakazy połowów, sprzątanie plaż, stosowanie selektywnych narzędzi połowowych i formalnie wyznaczone strefy morskie, w których nie prowadzi się połowów - skutecznie wprowadzając "oddolne" ramy ochrony mórz i oceanów oraz zarządzania zasobami w Grecji. Korsyka przewiduje globalne zmiany dzięki Corsica Pruspettiva (CP50), uruchomionemu w 2022 r. narzędziu partycypacyjnemu angażującemu wybranych urzędników, ekspertów i obywateli w badanie wpływu klimatu, technologii i geopolityki do 2050 r., w oparciu o naukę, debatę publiczną i partnerstwa międzynarodowe.
5.6. Inicjatywy te pokazują, w jaki sposób wyspy mogą funkcjonować jako laboratoria strategiczne dla UE, przyczyniając się do zintegrowanego rozwoju terytorialnego, przystosowania się do zmiany klimatu i kształtowania polityki w oparciu o dowody. Zwiększenie wsparcia dla zdolności wysp w zakresie prognozowania, innowacji i zarządzania ma zatem zasadnicze znaczenie dla realizacji zobowiązań UE w ramach Europejskiego Zielonego Ładu, unijnej strategii na rzecz bioróżnorodności 2030 i ram zrównoważonej niebieskiej gospodarki.
6. Obecne wyzwania geopolityczne 6.1. Europejskie wyspy stoją w obliczu złożonego zestawu wyzwań geopolitycznych wynikających z ich strategicznego położenia, ograniczonych zasobów oraz często peryferyjnej, a jednocześnie czołowej roli, jaką pełnią zarówno dla swoich państw członkowskich, jak i dla Unii Europejskiej. Wiele wysp leży w pobliżu wrażliwych granic morskich, głównych szlaków migracyjnych lub stref spornych jurysdykcji - takich jak Kreta czy Dodekanez - co sprawia, że znajdują się one na styku bezpieczeństwa, obrony i dyplomacji międzynarodowej. To zwiększone znaczenie geopolityczne naraża regiony wyspiarskie na presję ze strony państw sąsiadujących, spory regionalne i szerszą dynamikę bezpieczeństwa UE. W rezultacie sprawowanie władzy na szczeblu lokalnym jest często kształtowane przez nadrzędne względy polityki zagranicznej państwa, podczas gdy same społeczności wyspiarskie ponoszą nieproporcjonalną odpowiedzialność za zarządzanie bezpieczeństwem granic, nadzorem morskim i wyzwaniami humanitarnymi związanymi z niestabilnością w otaczających je regionach.
6.2. Europejskie wyspy stoją w obliczu konkretnych wyzwań geopolitycznych, co podkreśla ich znaczenie strategiczne, gospodarcze i środowiskowe. Biorąc przykład Cypru: jego podział na południową część grecko-cypryjską i północną okupowaną przez Turcję, wraz ze spornymi strefami morskimi we wschodniej części Morza Śródziemnego, czyni go centrum sporów regionalnych dotyczących zasobów energetycznych, suwerenności oraz stosunków między UE a Turcją. Kreta (GR) znajduje się w pobliżu krytycznych szlaków morskich i korytarzy energetycznych i jest w dużym stopniu narażona na przepływy migracyjne, napięcia regionalne we wschodniej części Morza Śródziemnego oraz spory o wyłączne strefy ekonomiczne (w.s.e.) z krajami sąsiadującymi (np. Libią). Z kolei Sardynia stoi w obliczu wyzwań związanych z instalacjami wojskowymi, ograniczoną dywersyfikacją gospodarczą i ryzykiem środowiskowym, a jednocześnie służy jako centrum bezpieczeństwa morskiego w regionie Morza Śródziemnego i monitorowania szlaków migracyjnych. Szwedzka wyspa Gotlandia, położona na Morzu Bałtyckim, ma strategiczne znaczenie dla planowania obronnego NATO i Szwecji, zwłaszcza w kontekście rosyjskich działań wojskowych i dynamiki bezpieczeństwa regionalnego. Ponadto położenie Malty w środkowej części Morza Śródziemnego sprawia, że jest ona państwem pierwszej linii w zarządzaniu migracją w UE, bezpieczeństwie morskim i równoważeniu stosunków z sąsiadami z Afryki Północnej i Europy Południowej.
6.3. Kolejne poważne wyzwanie wynika z zależności gospodarczych i energetycznych. Wyspy często polegają na imporcie energii, żywności i innych podstawowych towarów, co sprawia, że są podatne na zakłócenia w łańcuchu dostaw lub napięcia geopolityczne wpływające na szlaki handlowe i energetyczne. Rosnące koszty energii, rywalizacja o zasoby morskie oraz strategiczne znaczenie projektów dotyczących energii odnawialnej - takich jak morska energia wiatrowa lub morskie obszary chronione - jeszcze bardziej komplikują ich pozycję, co wymaga starannej równowagi między priorytetami rozwoju lokalnego a szerszymi interesami geopolitycznymi.
6.4. Zmiana klimatu i presje środowiskowe stanowią dodatkowy element ryzyka geopolitycznego. Podnoszenie się poziomu mórz i oceanów, ekstremalne zdarzenia pogodowe i degradacja ekosystemów morskich w nieproporcjonalny sposób dotykają wyspy, potencjalnie powodując przesiedlenia ludności, zwiększoną presję migracyjną i spory o strefy morskie. Te zmiany środowiskowe krzyżują się z istniejącymi napięciami politycznymi, ponieważ wyspy mogą być zmuszone do obrony swoich wód terytorialnych, negocjowania praw do zasobów lub dostosowania infrastruktury przy ograniczonym wsparciu krajowym lub unijnym. W związku z tym wyspy europejskie działają na styku geopolityki bezpieczeństwa, gospodarki i środowiska, stojąc w obliczu wyzwań, które wymagają skoordynowanych działań lokalnych/ regionalnych, krajowych i europejskich.
7. Dynamiczny kontekst polityczny w poszukiwaniu spójnego wdrażania
7.1. Od prawie trzydziestu lat instytucje UE, organy regionalne i sieci wyspiarskie (w tym sieci i stowarzyszenia małych wysp) apelują o zróżnicowane traktowanie wysp europejskich, w tym poprzez takie inicjatywy jak deklaracja w sprawie wysp komitetu ds. wysp Konferencji Peryferyjnych Regionów Nadmorskich Europy (CPMR) z 2023 r. oraz rezolucja Parlamentu Europejskiego z 2022 r. w sprawie wysp i polityki spójności. Ta dynamika polityczna jest ważna, jednak muszą jej towarzyszyć konkretne regulacje. W prawie UE od dawna uznaje się niekorzystne warunki strukturalne wysp - od traktatów z Maastricht i Amsterdamu po art. 174 TFUE, który wyraźnie zobowiązuje Unię do wspierania spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej oraz do zwrócenia szczególnej uwagi na wyspy jako regiony borykające się z trwałymi ograniczeniami strukturalnymi.
7.2. Artykuł ten stanowi podstawę prawną polityki UE uwzględniającej specyfikę wysp i może być wykorzystywany jako podstawa argumentów dotyczących finansowania, polityki spójności, opracowywania strategii inteligentnej specjalizacji (S3/S4), strategii niebieskiej gospodarki i planowania przestrzennego obszarów morskich (PPOM) w regionach wyspiarskich.
7.3. Uznanie to pozostaje jednak w dużej mierze intencjonalne, bez ścisłego przełożenia operacyjnego odpowiadającego wszystkim wyżej wymienionym wyzwaniom. EKES uważa, że najwyższy czas, aby Unia Europejska przekształciła te zasady w skuteczną politykę publiczną i w pełni zintegrowała wszystkie wyspy europejskie jako główny przedmiot swoich działań. Wymaga to podjęcia odpowiedniej inicjatywy ustawodawczej (akt w sprawie wysp), obejmującej przekrojowy i możliwy do wyegzekwowania komponent dotyczący wysp, włączony do instrumentów polityki w zakresie spójności, transportu, konkurencji, badań naukowych i konkurencyjności - w skrócie - do wszystkich polityk UE ukierunkowanych terytorialnie. Warto tu również wspomnieć o włączeniu do aktu w sprawie wysp "klauzuli wyspiarskiej" o przewidywanym znaczącym wpływie na wyspy (transport, energia, spójność itp.). Taka klauzula mogłaby przewidywać obowiązek konsultowania się z odpowiednimi władzami wysp jako kluczowy krok w procesie kształtowania polityki.
7.4. Pomimo białej księgi w sprawie sprawowania rządów w Europie z 2001 r., w której ustanowiono jasne zasady - otwartość, rozliczalność, skuteczność i spójność - na wszystkich szczeblach sprawowania rządów, obszary wyspiarskie nadal mają trudności z dostępem do mechanizmów i finansowania UE. Wyłania się uderzający paradoks: wyspy należą do obszarów najbardziej narażonych na współczesne wyzwania i zagrożenia, a jednocześnie są najmniej przygotowane do ich przezwyciężenia. Rozwiązanie tego problemu wymaga wzmocnienia proporcjonalności i pomocniczości we wdrażaniu, tak aby wybrane poziomy działania i instrumenty rzeczywiście odpowiadały potrzebom konkretnych terytoriów, w tym wysp 4 .
7.5. EKES popiera pogląd Europejskiej Federacji Małych Wysp (ESIN), że przedstawiciele wysp muszą zostać w znaczący sposób włączeni na wczesnym etapie w planowanie i opracowywanie strategii na rzecz wysp, tak aby małe społeczności wyspiarskie miały rzeczywisty wpływ na dotyczące ich decyzje. Pozwoliłoby to również zapewnić sprawiedliwe i dostępne finansowanie UE w kolejnych wieloletnich ramach finansowych (WRF na lata 2028-2034), tak aby nawet najmniejsze wyspy mogły uczestniczyć w projektach wspierających innowacje, zrównoważony rozwój i rozwój lokalny.
8. Wyzwania związane z przyszłą strategią na rzecz wysp europejskich
8.1. W 2024 r. w 9. sprawozdaniu na temat spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej potwierdzono, że wyspy - a także obszary wiejskie, górskie lub słabo zaludnione - muszą stawić czoła utrzymującym się wyzwaniom strukturalnym, które utrudniają ich wzrost i rozwój. Cała część sprawozdania poświęcona jest regionom o szczególnych cechach geograficznych (tzw. "konkretne terytoria", o których mowa powyżej). W sprawozdaniu podkreślono szczególne cechy geograficzne, które mają znaczący wpływ na dynamikę gospodarczą tych regionów i które wymagają zróżnicowanego podejścia do polityki spójności, nawet jeśli poziomy rozwoju są porównywalne. "Wyspy mogą na przykład ponosić wyższe koszty transportu, co wpływa na konkurencyjność ich przemysłu (...)". Analiza porównawcza przeprowadzona przez Komisję pozwala zatem lepiej zrozumieć czynniki strukturalne leżące u podstaw niedostatecznego rozwoju regionalnego, a także ich konkretne negatywne skutki: migracja wewnętrzna młodych pracowników, rosnące nierówności społeczne i zwiększające się napięcia polityczne na odnośnych terytoriach. Uzasadniona jest zatem zróżnicowana i ambitna reakcja, a w sprawozdaniu stwierdzono, że: "Konieczna jest pogłębiona refleksja nad tym, w jaki sposób najlepiej dostosować politykę do różnych profili gospodarczych i cech geograficznych regionów, aby strategicznie ukierunkować inwestycje. Coraz bardziej konieczne staje się lepsze zrozumienie licznych wyzwań rozwojowych, potrzeb reform oraz zróżnicowania sytuacji społecznej i sytuacji w zakresie zatrudnienia, aby ułatwić skuteczniejsze programowanie funduszy unijnych w regionach najbardziej oddalonych, regionach słabo zaludnionych, na wyspach [...]".
8.2. EKES z zadowoleniem przyjmuje perspektywy przedstawione w dniu 1 kwietnia przez wiceprzewodniczącego wykonawczego Raffaela Fitto w komunikacie pt. "Zmodernizowana polityka spójności: przegląd śródokresowy", w którym proponuje się stworzenie strategii na rzecz wysp europejskich. Nadszedł czas, aby przekształcić to stwierdzenie w działanie. Wyspy nie tylko zasługują na większą uwagę ze strony państw członkowskich, lecz mają również prawo do nowego podejścia ze strony Komisji w ramach programowania polityki na okres po 2027 r. Podejście to będzie musiało zostać dostosowane do harmonogramu kolejnych wieloletnich ram finansowych (2028-2034) i następnej polityki spójności. Po uznaniu ich ograniczeń, wyzwań i możliwości w ramach paktu na rzecz wysp, analogicznie do paktu na rzecz obszarów wiejskich, agendy miejskiej UE i Europejskiego paktu na rzecz wszechoceanu, wyspy UE mogłyby skorzystać ze szczególnych europejskich środków z zakresu polityki opartych na zasadzie pomocniczości, podejściu ukierunkowanym na konkretny obszar i ocenie skutków ex ante, które miałyby zastosowanie do wszystkich odpowiednich polityk sektorowych UE (transport, energia, pomoc państwa itp.) mogących mieć inny znaczący bądź nieproporcjonalny wpływ na dane terytoria wyspiarskie.
8.3. EKES jest głęboko przekonany, że gdyby przyjąć tę perspektywę, kwestie takie jak słaba spójność i łączność, ograniczenia pomocy państwa, ochrona różnorodności biologicznej i dostęp do podstawowych usług publicznych stałyby się znacznie mniej uciążliwe dla mieszkańców wysp. Mieszkańcy wysp chcą nie tylko swobodnie się przemieszczać, ale przede wszystkim nadal mieszkać na swojej wyspie.
9. Wyspy mają kluczowe znaczenie dla europejskiego projektu 9.1. Wyspy stanowią centrum wszystkich najważniejszych współczesnych przemian. EKES uważa, że pełne ujęcie sytuacji wysp wymaga zrozumienia - w skali dostępnej dla wszystkich - systemowych powiązań między zmianą klimatu, zmianami demograficznymi, transformacją energetyczną i transformacją geopolityczną. Rozwiązując problemy strukturalne gospodarek i ekosystemów wyspiarskich za pomocą odpowiednich mechanizmów - takich jak wprowadzenie specjalnego komponentu dla wysp w polityce spójności, polityce transportowej lub morskiej - UE podjęłaby pierwsze konkretne kroki w odpowiedzi na największe wyzwania, przed którymi stoi obecnie.
9.2. EKES uważa, że przyszła siła Europy jest również kształtowana na morzu - wzdłuż archipelagu Wysp Egejskich, na skalistym wybrzeżu Irlandii, w zatokach Malty, na Korsyce, Sardynii, Krecie, Azorach, Cyprze aż po oblodzone wybrzeża Gotlandii. Terytoria wyspiarskie Unii Europejskiej są również obszarami, na których kształtuje się jej los. Potęgi światowe już zrozumiały to, czego UE wciąż nie chce w pełni dostrzec: wyspy są strategicznymi przyczółkami w coraz bardziej nieprzewidywalnym krajobrazie globalnym.
9.3. EKES jest głęboko przekonany, że obecnie potrzebna jest prawdziwa zmiana sposobu myślenia - Unia Europejska, która w pełni uznaje swoją zróżnicowaną geografię i wielowymiarową wartość swoich terytoriów wyspiarskich oraz przekształca te wyspy w siły napędowe transformacji, filary odporności i ośrodki innowacji, współpracy i pokoju.
9.4. Strategia UE na rzecz wysp powinna służyć jako spójna, operacyjna odpowiedź na wyżej wymienione wyzwania i priorytety, ale nie powinna ograniczać się do podejmowania wyzwań sektorowych osobno, bez uwzględnienia szerszego kontekstu. Musi wspierać systemową zmianę podejścia Unii Europejskiej do wyspiarskości, zapewniając dogłębne zrozumienie, uwzględnienie i włączenie specyfiki terytoriów wyspiarskich - także z uwzględnieniem perspektywy Odporności 2.0 5 - na wszystkich etapach procesu kształtowania polityki.
Bruksela, dnia 18 lutego 2026 r.
Przewodniczący
Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego
Seamus BOLAND
ANNEX
Official definitions of islands
1. United Nations definition
UNCLOS (United Nations Convention on the Law of the Sea) contains the following legal definition of what an "island" is in Article 121, entitled Regime of islands: "An island is a naturally formed area of land, surrounded by water, which is above water at high tide". This is a legal definition under international law. It sets no minimum size and does not require the island to be populated. It does not look at distance from the mainland. It is used for issues of Exclusive Economic Zones (EEZs), continental shelf, territorial waters, etc. The same article distinguishes "rocks" (rock islets) which cannot sustain human habitation or an economic life of their own and therefore have limited maritime entitlements.
2. Eurostat definition of "island"/"island region". (Eurostat Glossary: Island region/NUTS methodology)
According to Eurostat (in the NUTS classification for regional statistics), an "island", at NUTS 3 level can be found in Eurostat document Territorial typologies manual - island regions.
The EESC would like to stress that European policies and strategies on insularity concern all islands (as per the UN definition) and not only island regions (NUTS 2 & 3).
| Identyfikator: | Dz.U.UE.C.2026.2539 |
| Rodzaj: | opinia |
| Tytuł: | Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego - Aspekt wyspiarski w europejskiej polityce spójności, konkurencyjności i zrównoważonego rozwoju (opinia rozpoznawcza na wniosek prezydencji cypryjskiej) |
| Data aktu: | 2026-05-22 |
| Data ogłoszenia: | 2026-05-22 |