(opinia z inicjatywy własnej)(2022/C 323/02)
(Dz.U.UE C z dnia 26 sierpnia 2022 r.)
Sprawozdawca: Giuseppe GUERINI
| Decyzja Zgromadzenia Plenarnego |
20.1.2022 |
| Podstawa prawna |
Art. 32 ust. 2 regulaminu wewnętrznego |
|
Opinia z inicjatywy własnej |
| Sekcja odpowiedzialna |
Sekcja Jednolitego Rynku, Produkcji i Konsumpcji |
| Data przyjęcia przez sekcję |
5.5.2022 |
| Data przyjęcia na sesji plenarnej |
19.5.2022 |
| Sesja plenarna nr |
569 |
| Wynik głosowania (za/przeciw/wstrzymało się) |
221/0/5 |
1. Wnioski i zalecenia
1.1. Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny (EKES) uważa, że szereg usług zdrowotnych i społecznych, takich jak opieka (również domowa), rehabilitacja zawodowa osób znajdujących się w szczególnie niekorzystnej sytuacji i osób z niepełnosprawnościami, opieka nad dziećmi oraz mieszkalnictwo socjalne, ma kluczowe znaczenie dla zagwarantowania spójności społecznej w obliczu obecnej sytuacji popandemicznej, nadzwyczajnej sytuacji humanitarnej i napięć międzynarodowych. W związku z tym pierwszoplanową rolę odgrywają europejskie przepisy dotyczące pomocy państwa na rzecz takich usług.
1.2. EKES zdecydowanie popiera decyzję Komisji, by w ocenie uregulowań sektorowych 1 uznać usługi zdrowotne i społeczne za podkategorię wyróżniającą się autonomicznymi cechami w szerszym kontekście usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym.
1.3. EKES zaznacza, że pakiet Almunii (z 2012 r.) dotyczący pomocy państwa w sektorze usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym wniósł pozytywne zmiany w postaci unowocześnienia i uproszczenia wcześniejszych ram z 2005 r. Należy zatem również w przyszłości utrzymać podejście regulacyjne zastosowane w tym pakiecie, wprowadzając elementy służące dalszej modernizacji, gdyby Komisja powzięła decyzję o zmianie obowiązujących ram w następstwie bieżącej oceny.
1.4. EKES zauważa, że w obrębie poszczególnych państw członkowskich usługi zdrowotne i prawie wszystkie usługi pomocy społecznej mają wymiar regionalny, prowincjonalny, gminny, a nawet - w bardziejrozległych miastach - wewnątrzgminny. Oznacza to, że wewnętrzna mobilność użytkowników między poszczególnymi regionami i prowincjami w danym kraju jest znikoma, co tym bardziej wyklucza możliwość mobilności transgranicznej użytkowników. Brak znaczenia transgranicznego wyklucza możliwość zastosowania art. 107 TFUE dotyczącego pomocy państwa do usług społecznych i zdrowotnych.
1.5. EKES podkreśla, że organy administracji krajowej mają trudności ze zdobyciem specjalistycznego doświadczenia w zakresie opracowywania aktów powierzenia, które są niezbędnym warunkiem stosowania decyzji Komisji 2012/21/UE 2 (decyzja o zwolnieniu w sprawie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych), a także rozporządzenia Komisji (UE) nr 360/2012 3 w sprawie pomocy de minimis na usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym. Dlatego też bardzo przydatne byłoby stworzenie przez Komisję portalu, w którym dostępne byłyby konkretne przykłady zgodnych z prawem aktów powierzenia dotyczących różnych rodzajów usług zdrowotnych i społecznych.
1.6. EKES zachęca do wymiany dobrych praktyk między państwami członkowskimi mającymi takie same tradycje prawne w zakresie stosowania zasad pomocy państwa w sektorze usług społecznych i zdrowotnych, aby pobudzić do skuteczniejszego korzystania z zakresu swobody, który protokół nr 26 TFUE przyznaje organom administracji krajowej w zakresie tworzenia i wdrażania usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym na szczeblu lokalnym.
1.7. EKES odnotowuje, że zasada określona w decyzji 2012/21/UE, wedle której rekompensata z tytułu świadczenia usług publicznych nie może przekraczać kwoty potrzebnej do pokrycia kosztów z wyjątkiem rozsądnego zysku, wymaga dalszego wyjaśnienia:
i) kwestii obliczania w praktyce rozsądnego zysku w stosunku do kapitału, który zostaje zaangażowany do zagwarantowania usługi z uwzględnieniem ryzyka operacyjnego; ii) kwestii obliczania w praktyce kosztów stałych i strukturalnych, które mogą zostać zaliczone do kosztów zarządzania usługami świadczonymi w ogólnym interesie gospodarczym; iii) w jakim stopniu można podkreślać specyfikę usług i modeli organizacyjnych typowych dla podmiotów gospodarki społecznej, gdy zarządzają usługami świadczonymi w ogólnym interesie gospodarczym i je świadczą.
1.8. EKES uważa, że - jak wskazują również przeprowadzone przez Komisję konsultacje publiczne - usługi społeczne i zdrowotne powinny korzystać z pułapu de minimis na okres trzech lat podatkowych, który byłby wyższy od pułapu gwarantowanego (500 000 EUR) dla ogólnie rozumianych usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym na mocy rozporządzenia (UE) nr 360/2012. Znaczenie usług społecznych i zdrowotnych dla spójności społecznej uzasadnia wyższy niż obecnie pułap.
2. Wprowadzenie i informacje ogólne
2.1. Pomoc państwa dla przedsiębiorstw świadczących usługi w ogólnym interesie gospodarczym oraz - co najistotniejsze z punktu widzenia celów niniejszej opinii - dla organizacji działających w węższym obszarze usług zdrowotnych i społecznych, została uregulowana w tzw. pakiecie legislacyjnym Almunii z 2012 r. Pakiet ten zastąpił i zaktualizował poprzednie ramy prawne z 2005 r. ("pakiet Montiego-Kroes").
2.2. Pakiet Almunii zawiera następujące akty prawne:
- rozporządzenie (UE) nr 360/2012 w sprawie stosowania art. 107 i 108 TFUE do pomocy de minimis przyznawanej przedsiębiorstwom wykonującym usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym,
- decyzja 2012/21/UE w sprawie stosowania art. 106 ust. 2 TFUE do pomocy państwa w formie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych, przyznawanej przedsiębiorstwom zobowiązanym do wykonywania usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym,
- komunikat Komisji w sprawie stosowania reguł Unii Europejskiej w dziedzinie pomocy państwa w odniesieniu do rekompensaty z tytułu usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym 4 ,
- komunikat Komisji "Zasady ramowe Unii Europejskiej dotyczące pomocy państwa w formie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych" (2011) 5 .
2.3. Sektorowe ramy regulacyjne obowiązują zatem od niemal 10 lat i - zgodnie z wyjaśnieniami Komisji - są od czasu wejścia w życie powszechnie stosowane przez państwa członkowskie, chociaż istnieją problemy w stosowaniu mogące uzasadniać dalsze działania prawodawcy Unii, zwłaszcza ze względu na długi okres, który upłynął od pierwszego zatwierdzenia.
2.4. W związku z tym Komisja rozpoczęła szeroko zakrojone konsultacje z zainteresowanymi stronami w celu sprawdzenia skuteczności, wydajności, wartości dodanej i obecnej zgodności z pierwotnymi celami obowiązujących ram prawnych, w szczególności w dziedzinie usług zdrowotnych i społecznych.
2.5. Konsultacje przeprowadzono w okresie od 31 lipca 2019 r. do 14 grudnia 2019 r. za pomocą opracowanego przez Komisję specjalnego kwestionariusza, w którym uzyskano 51 odpowiedzi od przedsiębiorstw, organizacji biznesowych, związków zawodowych, organizacji pozarządowych, osób fizycznych i administracji publicznej.
2.6. W niniejszej opinii z inicjatywy własnej - jako organ przedstawicielski europejskiej gospodarki i europejskiego społeczeństwa obywatelskiego - EKES pragnie zwrócić uwagę Komisji na pewne kwestie związane ze stosowaniem ram pomocy państwa odnośnie do usług zdrowotnych i społecznych, z myślą o ewentualnym przyszłym przeglądzie zasad pomocy państwa dotyczących tych sektorów.
3. Uwagi ogólne
3.1. EKES przyznaje, że regulacja pomocy państwa w dziedzinie usług społecznych i zdrowotnych jest dla prawodawcy UE bardzo skomplikowanym zadaniem, wziąwszy pod uwagę konieczność znalezienia delikatnej równowagi między wsparciem publicznym działań związanych z realizacją celów interesu ogólnego a ochroną wolnej i niezakłóconej konkurencji na rynku wewnętrznym. Europejskie ramy pomocy państwa powinny również umożliwiać inwestycje publiczne niezbędne do rozwoju infrastruktury społecznej i zdrowotnej służącej do realizacji celów wytyczonych w Europejskim filarze praw socjalnych.
3.2. EKES stanowczo popiera decyzję Komisji o uznaniu usług zdrowotnych i społecznych za podkategorię wyróżniającą się autonomicznymi cechami w szerszym kontekście usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym, biorąc pod uwagę specyfikę tych usług i ich szczególne cele. W dokumencie dotyczącym oceny obecnie obowiązujących przepisów Komisja zauważa, że "z punktu widzenia pomocy państwa usługi zdrowotne i społeczne stanowią podzbiór usług świadczonych w ogólnym interesie (gospodarczym)" 6 .
3.3. EKES zaznacza, że pakiet Almunii (z 2012 r.) dotyczący zasad pomocy państwa mających zastosowanie do sektora usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym wniósł pozytywne zmiany w postaci unowocześnienia wcześniejszych ram z 2005 r., zmniejszając obciążenia administracyjne i regulacyjne dla władz krajowych, które zamierzają finansować te usługi. Należy zatem również w przyszłości utrzymać podejście regulacyjne zastosowane w tym pakiecie, wprowadzając elementy służące dalszej modernizacji i wyjaśnieniu niektórych konkretnych kwestii.
3.4. EKES uważa, że szereg usług zdrowotnych i społecznych, takich jak opieka (również domowa), rehabilitacja zawodowa osób znajdujących się w szczególnie niekorzystnej sytuacji i osób z niepełnosprawnościami, opieka nad dziećmi oraz mieszkalnictwo socjalne, ma kluczowe znaczenie dla zagwarantowania spójności społecznej na rynku wewnętrznym, gdyż stanowią one "wspólne wartości" państw członkowskich zapisane w protokole nr 26 TFUE. Usługi te nabierają jeszcze bardziej strategicznego i kluczowego znaczenia w obliczu obecnej sytuacji popandemicznej, napięć międzynarodowych i wzbierającej fali populizmu w państwach członkowskich.
3.5. EKES zwraca uwagę, że usługi społeczne i zdrowotne w niektórych przypadkach gwarantuje się na szczeblu krajowym za pomocą działalności pozagospodarczej, która nie jest objęta przepisami UE dotyczącymi pomocy państwa. Jednocześnie, w przypadku gdy takie usługi gwarantuje się w ramach działalności gospodarczej, mają one niewielkie znaczenie transgraniczne, gdyż odgrywają rolę typowo lokalną i przyczyniają się do spójności społecznej na obszarze krajowym.
3.6. EKES odnotowuje, że usługi zdrowotne i społeczne często zapewnia się w ramach działalności pozagospodarczej, co wyklucza zastosowanie ram pomocy państwa (art. 107 TFUE). Ponadto nawet jeżeli usługi zdrowotne i społeczne są świadczone w otoczeniu rynkowym, mają wymiar typowo lokalny i są pozbawione rzeczywistego znaczenia transgranicznego pod względem popytu. Wymiar lokalny jest jeszcze bardziej widoczny, gdy usługami społecznymi i zdrowotnymi zarządzają podmioty gospodarki społecznej z udziałem społeczności lokalnych z myślą o spójności społecznej i interesie publicznym.
3.7. Jednak zgodnie z praktyką wykonawczą Komisji i orzecznictwem europejskim nie można a priori wykluczyć transgranicznego znaczenia usług społecznych i zdrowotnych ze względu na ewentualne zakłócenie inwestycji transgranicznych. Choć EKES rozumie przesłanki stojące za tym podejściem zmierzającym do pełnej ochrony swobodnego
przepływu przewidzianego w Traktatach, to zwraca się do Komisji o zapewnienie odpowiednich wytycznych dotyczących transgranicznego znaczenia usług społecznych i zdrowotnych. Te usługi powinny być traktowane w sposób specjalny i elastyczny w ramach szerszej debaty nad kwestią znaczenia transgranicznego jako elementem składającym się na pojęcie pomocy państwa w rozumieniu art. 107 TFUE.
3.8. EKES odnotowuje, że nawet jeśli usługi społeczne i zdrowotne mają wymiar transgraniczny tak jak w przypadku 37 transgranicznych obszarów miejskich UE wymienionych w dyrektywie w sprawie transgranicznej opieki zdrowotnej 7 , są one świadczone dzięki fizycznej bliskości między obszarami przygranicznymi zgodnie z zasadami pomocniczości terytorialnej, a - co za tym idzie - większa pomoc państwa nie przyniosłaby znacznych szkód konkurencji transgranicznej między przedsiębiorstwami.
4. Uwagi szczegółowe
4.1. EKES zauważa, że pomimo godnego uznania wyjaśnienia i uproszczenia pewnych aspektów w pakiecie Almunii z 2012 r., pojęcia prawne stosowane w dziedzinie usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym są nadal obiektywnie złożone, między innymi ze względu na silne, typowe dla sektora tych usług wzajemne powiązanie ocen prawnych i gospodarczych.
4.2. Z tego względu EKES zwraca się do Komisji o opublikowanie instrukcji, które byłyby aktualizacją "Przewodnika dotyczącego stosowania przepisów prawa Unii Europejskiej z zakresu pomocy państwa, zamówień publicznych i rynku wewnętrznego do usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym, zwłaszcza usług socjalnych świadczonych w interesie ogólnym" 8 , który okazał się w ostatnich latach bardzo przydatny dla podmiotów działających w tym sektorze.
4.3. EKES uważa, że szczegółowe zasady ramowe dotyczące usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym, zarówno w dziedzinie zamówień publicznych, jak i pomocy państwa, są mniej znane organom administracji krajowej niż zwykłe zasady udzielania zamówień i pomocy państwa. Odpowiednie inwestycje w szkolenia pracowników administracji publicznej, którzy korzystają również ze środków europejskich, mogłyby być zatem przydatne zarówno z punktu widzenia podniesienia jakości tych usług, jak i zwiększenia zgodności z prawem UE.
4.4. EKES podkreśla, że administracje krajowe mają trudności techniczne i operacyjne ze zdobyciem specjalistycznego i zaawansowanego doświadczenia w zakresie opracowywania aktów powierzenia, które są niezbędnym warunkiem wstępnym stosowania decyzji 2012/21/UE o zwolnieniu w sprawie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych, a także - aczkolwiek pod względem uproszczonym - rozporządzenia (UE) nr 360/2012 w sprawie pomocy państwa (tzw. super de minimis, które przewiduje wyższy próg w wysokości 500 000 EUR w ciągu trzech lat podatkowych).
4.5. W tym względzie bardzo przydatne byłoby zatem stworzenie przez Komisję portalu, w którym dostępne będą konkretne przykłady aktów powierzenia dotyczących różnych rodzajów usług zdrowotnych i społecznych, które Dyrekcja Generalna Komisji ds. Konkurencji uznaje za uzasadnione i odpowiednio rozwinięte. Wymiana dobrych praktyk między państwami członkowskimi mającymi te same tradycje prawne może okazać się w tym względzie bardzo przydatna, gdyż zachęci do skuteczniejszego korzystania z zakresu swobody, który protokół nr 26 TFUE przyznaje organom administracji krajowej w zakresie tworzenia i wdrażania usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym na szczeblu lokalnym.
4.6. Jak wiadomo, zasada określona w decyzji 2012/21/UE mówi, że rekompensata dla podmiotów odpowiedzialnych za świadczenie usług publicznych nie może przekraczać kwoty potrzebnej do pokrycia kosztów z wyjątkiem rozsądnego zysku. Ta koncepcja wymaga dalszego wyjaśnienia, co pomoże w osiągnięciu większej jasności odnośnie do trzech różnych kwestii:
i) kwestii obliczania w praktyce rozsądnego zysku w stosunku do kapitału, który zostaje zaangażowany do zagwarantowania usługi z uwzględnieniem ryzyka operacyjnego; ii) kwestii obliczania w praktyce kosztów stałych i strukturalnych, które mogą zostać zaliczone do kosztów zarządzania usługami świadczonymi w ogólnym interesie gospodarczym; iii) w jakim stopniu można podkreślać specyfikę usług i modeli organizacyjnych typowych dla podmiotów gospodarki społecznej, gdy zarządzają usługami świadczonymi w ogólnym interesie gospodarczym i je świadczą.
4.7. EKES przypomina, że przy określaniu pojęcia rozsądnego zysku należy wziąć pod uwagę cechy przedsiębiorstwa będącego beneficjentem, szczególnie wówczas, gdy stale reinwestuje ono zyski we własną działalność i kwalifikuje się jako podmiot lub przedsiębiorstwo gospodarki społecznej.
4.8. EKES jest zdania, że - jak wskazują wyraźnie przeprowadzone przez Komisję konsultacje publiczne - usługi społeczne i zdrowotne powinny korzystać z pułapu de minimis na okres trzech lat podatkowych, który byłby inny i wyższy od pułapu gwarantowanego w przypadku usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym (500 000 EUR) na podstawie rozporządzenia (UE) nr 360/2012. Podwyższenie pułapu jest uzasadnione, wziąwszy pod uwagę rolę publiczną i interes ogólny związany ze świadczeniem usług społecznych i zdrowotnych, a także ich ograniczony wpływ na konkurencję i wymianę handlową między państwami członkowskimi. Podniesienie progu de minimis dla usług społecznych i zdrowotnych zwiększyłoby zakres stosowania rozporządzenia (UE) nr 360/2012, a zastosowanie rozporządzenia i jego uproszczonych form byłoby łatwiejsze.
4.9. Znaczenie usług społecznych i zdrowotnych dla spójności społecznej uzasadnia podwyższenie pułapu, które przyniosłoby trojakie korzyści:
i) umożliwiałoby większą pomoc w uproszczonych i szybszych ramach pomocy de minimis; ii) uwzględniałoby powrót inflacji na płaszczyźnie makroekonomicznej, co wymagałoby częstszych przeglądów okresowych progu w ciągu trzech lat podatkowych; iii) byłoby uznaniem dla funkcji pomocniczej wielu podmiotów gospodarki społecznej.
4.10. EKES dostrzega znaczenie oraz rolę MŚP i przedsiębiorstw prywatnych zaangażowanych w zarządzanie usługami zdrowotnymi i społecznymi świadczonymi w ogólnym interesie gospodarczym na podstawie przetargów prowadzonych przez organy administracji lokalnej. Pomocnych wskazówek mogłyby również w tym wypadku dostarczyć gromadzone i przekazywane przez organy administracji krajowej dane i informacje na temat procedur wyboru usługodawców, przyznanej rekompensaty oraz osiągniętych wyników.
4.11. EKES zwraca wreszcie uwagę, że - jak uznała Komisja w planie działania na rzecz gospodarki społecznej 9 - sektor usług społecznych i zdrowotnych można by wspomagać również pośrednio, ułatwiając organizacjom gospodarki społecznej bardzo aktywnie działającym w tym sektorze korzystanie nie tylko ze specjalnych zachęt do zatrudniania pracowników znajdujących się w szczególnie niekorzystnej sytuacji i pracowników z niepełnosprawnościami na podstawie ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń w dziedzinie pomocy państwa, lecz również ze środków wspierających dostęp do finansowania i kredytów. W związku z tym bardzo przydatne byłyby jasne i elastyczne przepisy europejskie umożliwiające rozsądną kumulację i łączenie różnych środków zachęcających odnośnie do tych samych działań.
Bruksela, dnia 19 maja 2022 r.
