Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego Śródokresowa ocena programu LIFE (opinia rozpoznawcza).

1.

Wnioski i zalecenia

1.1.

EKES ponownie 1 i z naciskiem domaga się utrzymania i dalszego rozwijania odrębnego unijnego programu finansującego na rzecz środowiska, ochrony i poprawy różnorodności biologicznej, efektywnego gospodarowania zasobami, zrównoważonego rozwoju, komunikacji i informowania oraz na rzecz wspierania pozarządowych organizacji środowiskowych.

1.2.

Przez ostatnie 25 lat program LIFE odgrywał główną rolę w europejskiej polityce na rzecz środowiska, a w dużym stopniu także w polityce zrównoważonego rozwoju. Bez przesady można powiedzieć, że w tym czasie stał się nieodzownym elementem unijnej polityki na rzecz środowiska, która dzięki niemu znacząco się wzmocniła.

1.3.

To oddziaływanie było dwojakie. Projekty LIFE:

1.4.

Program LIFE jest szczególnie ceniony za zdolność do ciągłego stawiania czoła nowym wyzwaniom. Jednocześnie pokazał, jak wielki potencjał drzemie w społeczeństwie obywatelskim i jak duża jest gotowość tego społeczeństwa do włączenia się w realizację i rozwijanie unijnej polityki na rzecz środowiska i zrównoważonego rozwoju. Wdrażanie prawa UE jest zdecydowanie czymś więcej niż tylko aktem legislacyjnym, który państwa członkowskie mają wypełniać. Powodzenie lub porażka polityki na rzecz środowiska i zrównoważonego rozwoju zależy od akceptacji obywateli. Tę politykę trzeba wypracowywać i komunikować w sposób przejrzysty - i także w tym zakresie program LIFE wniósł swój największy wkład.

1.5.

Projekty LIFE zarazem często obnażają pośrednio lub bezpośrednio sprzeczności decyzji politycznych, także tych podejmowanych na szczeblu unijnym. Nawet jeśli dla niektórych decydentów ten fakt może być niewygodny, warto go potraktować jako cenny sygnał, który może prowadzić do jeszcze lepiej zintegrowanej ochrony środowiska z innym obszarami polityki.

1.6.

Realizacja programu działań ONZ do roku 2030, czyli tzw. celów zrównoważonego rozwoju, w ramach polityki europejskiej będzie jednym z głównych wyzwań UE w nadchodzących latach. Program LIFE będzie musiał przyczynić się do wypełnienia tego zadania. Przy tym nie chodzi tu wyłącznie o szukanie najskuteczniejszych metod poprzez ścisły dialog z partnerami społecznymi i grupami społeczeństwa obywatelskiego. Chodzi raczej o to, by w licznych służbach Komisji i analogicznie - na poziomie państw członkowskich - w licznych ministerstwach, urzędach i organach, dla których dotąd polityka zrównoważonego rozwoju stanowiła jedynie kwestię marginalną, dokonała się zmiana myślenia i by tak wiele dyskutowane włączenie kwestii ochrony przyrody i środowiska w inne dziedziny polityki faktycznie nastąpiło.

1.7.

EKES proponuje pewne zmiany:

-

Program LIFE powinien stać się głównym instrumentem finansowania sieci Natura 2000. Czas przyznać, że wybrane niegdyś rozwiązanie polegające na zapewnieniu finansowania sieci Natura 2000 głównie poprzez Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego oraz poprzez 2. filar wspólnej polityki rolnej okazało się niezadowalające. Komitet odsyła w tym kontekście do swej opinii 2 i opowiada się za odpowiednim zwiększeniem budżetu programu LIFE przeznaczonym na ten właśnie cel. Należy zwrócić uwagę na spójność wszystkich środków wsparcia, unikając finansowania projektów dotyczących sprzecznych celów i podwójnego finansowania przez różne fundusze europejskie.

1.8.

Trzeba rozbudować część nastawioną na działania w dziedzinie klimatu i to przede wszystkim pod kątem ewentualnych działań dostosowawczych, zwłaszcza tych, które mogą podjąć zainteresowani obywatele, rolnicy, miasta i gminy oraz regiony.

2.

Kontekst

2.1.

Utworzony w 1992 r. program LIFE jest najważniejszym programem UE wspierającym inicjatywy na rzecz środowiska. Służy on ochronie różnorodności biologicznej i siedlisk, zwłaszcza poprzez sieć Natura 2000, oraz efektywnemu gospodarowaniu zasobami, ochronie klimatu, a także komunikowaniu tych zagadnień i informowaniu o nich. Na program LIFE na lata 2014-2020 przeznaczono środki w wysokości około 3,456 mld EUR, podczas gdy w poprzednim siedmioletnim okresie przewidziano około 2 mld EUR.

2.2.

Program ma realizować następujące główne cele:

2.3.

W porównaniu z okresem działania 2007-2013 obecnie program LIFE ma kilka nowych elementów:

2.4.

W okresie 2014-2020 program LIFE ma następującą strukturę:

2.5.

Komisja Europejska do dnia 30 czerwca 2017 r. przeprowadzi ocenę śródokresową programu LIFE i zwróciła się do EKES-u i do Komitetu Regionów, by jeszcze przed opublikowaniem oceny śródokresowej zajęły stanowisko w sprawie nowego kształtu programu LIFE, z uwzględnieniem zmian wprowadzonych w 2014 r.

3.

Uwagi ogólne

3.1.

Zdaniem EKES-u na miarodajną śródokresową ocenę obecnego etapu programu jest jeszcze za wcześnie, ponieważ pierwsze projekty nowego etapu programu zostały zatwierdzone dopiero w 2015 r. i zdecydowana większość z nich nie została jeszcze zakończona. Trudno więc mówić o ich ocenie. Jednak w oparciu o dotychczasowe etapy programu EKES pragnie sformułować swój pierwszy wkład w projektowanie programu LIFE na okres 2021-2028.

3.2.

Przez ostatnie 25 lat program LIFE odgrywał główną rolę w europejskiej polityce na rzecz środowiska, a w dużym stopniu także w polityce zrównoważonego rozwoju. Niezwykle ważne są też zasługi tego programu w dziedzinie ochrony różnorodności biologicznej. Bez przesady można powiedzieć, że w tym czasie stał się nieodzownym elementem unijnej polityki na rzecz środowiska, która dzięki niemu znacząco się wzmocniła.

3.3.

To oddziaływanie było dwojakie. Projekty LIFE:

a)

bezpośrednio przyczyniły się do osiągnięcia konkretnych i namacalnych sukcesów; przykładowo dzięki projektom finansowanym w ramach programu LIFE udało się uchronić przed wyginięciem niektóre zagrożone gatunki, objęte ochroną przez prawo UE; można tu wymienić choćby projekty mające na celu ochronę ibisa grzywiastego i dropia zwyczajnego; program LIFE był i często nadal jest jedyną możliwością zdobycia finansowania na określone projekty w zakresie ochrony gatunków, gdyż państwa członkowskie rzadko tworzyły odpowiednie programy lub w ogóle nie były tą problematyką zainteresowane;

3.4.

Program LIFE poprzez liczne wspierane dotąd projekty pokazał, jak wielki potencjał drzemie w społeczeństwie obywatelskim i jak duża jest gotowość tego społeczeństwa do włączenia się w realizację i rozwijanie unijnej polityki na rzecz środowiska i zrównoważonego rozwoju. Wdrażanie prawa UE jest zdecydowanie czymś więcej niż tylko aktem legislacyjnym, który państwa członkowskie mają wypełniać. Powodzenie lub porażka polityki na rzecz środowiska i zrównoważonego rozwoju zależy od akceptacji obywateli. Tę politykę trzeba wypracowywać i komunikować w sposób przejrzysty - i także w tym zakresie program LIFE wniósł swój największy i niezastąpiony wkład.

3.5.

Projekty LIFE zarazem często obnażają pośrednio lub bezpośrednio sprzeczności decyzji politycznych, także tych podejmowanych na szczeblu unijnym. Nawet jeśli dla niektórych decydentów fakt ten może być niewygodny, warto go traktować jako cenny sygnał, który może się przyczynić do lepszego zintegrowania ochrony środowiska z innym obszarami polityki.

3.6.

I tu od razu napotykamy też ograniczenia programu LIFE - nie powinien on mieć na celu wyrównywania deficytów wynikających z braku wdrożenia obowiązującego prawa w zakresie środowiska lub też z nieuwzględniania zagadnień środowiskowych w obrębie innych dziedzin polityki, gdyż tych deficytów nie jest w stanie zniwelować. Można to wyjaśnić na trzech przykładach:

3.6.1.

Program LIFE może np. przyczynić się do zwiększenia świadomości wśród opinii publicznej, że unijna polityka czystego powietrza w pierwszej kolejności nastawiona jest - poprzez ograniczenie zanieczyszczeń - na zmniejszenie zagrożenia dla zdrowia ludności. Jednak program nie jest w stanie rozwiązać konfliktów, które zasadzają się na pytaniu, czyje dobro powinno być bardziej chronione, tak jak ma to miejsce np. w Niemczech w debatach między politykami reprezentującymi kwestie środowiska a politykami reprezentującymi interesy transportu (czy ważniejsza jest ochrona zdrowia mieszkańców miast przed cząstkami stałymi ze spalin, czy też prawo kierowców do swobodnej mobilności?).

3.6.2.

Inny przykład: program LIFE poprzez projekt "Urban Bees" 3 fantastycznie unaocznił szerokim kręgom społeczeństwa, jak ważna jest rola owadów zapylających, jakie są przyczyny ich wymierania oraz jak można temu zapobiegać i te owady chronić. Jednak zagrożenia dla owadów zapylających, wynikające np. z określonych praktyk rolniczych lub z dopuszczenia potencjalnie zabójczych dla pszczół środków do oprysków, można usunąć jedynie wtedy, gdy inne służby UE należycie o to zadbają i gdy obowiązująca zasada ostrożności będzie konsekwentnie stosowana.

3.6.3.

Od 1999 r. w Austrii z powodzeniem prowadzony jest program na rzecz ochrony zagrożonego na skalę światową gatunku ryby głowawicy 4 . Program finansowany jest ze środków publicznych, w sumie do tej pory jego budżet wyniósł 45 mln EUR, przy czym część pochodzi z programu LIFE. Gatunek ten najliczniej występuje w dorzeczu rzeki Sawy. Tymczasem aktualne badanie pokazuje, że właśnie na tym obszarze planuje się budowę około 600 elektrowni wodnych. Eksperci szacują, że taka ingerencja spowoduje, że zasoby głowawicy zmaleją nawet o 70 %. Co ciekawe, budowa niektórych elektrowni będzie wspierana ze środków UE.

3.7.

Dlatego dobrze, że w międzyczasie w ramach programu LIFE podejmowane są intensywniejsze starania na rzecz lepszego wdrażania prawa, i to nie tylko w przypadku odpowiedzialnych władz, ale i w odniesieniu do organów kontroli.

3.8.

EKES z zadowoleniem przyjmuje wysoki poziom elastyczności i możliwości dostosowania się do nowych wyzwań i zdobytych doświadczeń, czym program LIFE w ostatnich latach stale się wyróżniał. Jest to widoczne także w nowym okresie finansowania 2014-2020:

4.

Zalecenia EKES-u

4.1.

Żaden program nie jest na tyle dobry, żeby nie mógł być lepszy. Zarazem EKES potwierdza 6 swoje zdecydowane poparcie dla kontynuowania tego mającego swój odrębny budżet programu finansowania także po upływie bieżącego okresu finansowania. Jest to niezbędne, ponieważ mimo wielu krzepiących postępów i dalekosiężnych decyzji (m.in. programu działań ONZ do roku 2030, postanowień z Paryża dotyczących klimatu, unijnej strategii ochrony różnorodności biologicznej) wciąż jeszcze jesteśmy daleko od rozwiązania problemów dotyczących środowiska oraz od urzeczywistnienia unijnej polityki dążącej do efektywnego gospodarowania zasobami, zminimalizowania emisji i utrzymania różnorodności biologicznej. Przeciwnie - Komisja Europejska oraz Europejska Agencja Środowiska w rozmaitych raportach same stwierdzają, że obciążenia dla środowiska niekiedy nawet przyrastają 7 .

4.2.

Analizy w ramach procesu REFIT w odniesieniu do dyrektyw dotyczących ochrony środowiska wyraźnie pokazały, że wprawdzie ramy prawodawcze są właściwie ukształtowane, ale środki finansowe są zdecydowanie niewystarczające dla konsekwentnego zarządzania siecią Natura 2000. Aby móc wypełniać podstawowe zadanie, jakim jest ochrona różnorodności biologicznej, pilnie potrzeba finansowania na odpowiednim poziomie.

4.3.

Kontynuacja programu LIFE ma zasadnicze znaczenie dla skuteczności i wiarygodności unijnej polityki na rzecz środowiska i tę ciągłość należy zagwarantować, horyzontalnie włączając we wszystkie pozostałe dziedziny polityki i programy finansowania UE 7. unijny program działań w zakresie środowiska, program działań ONZ na rzecz zrównoważonego rozwoju oraz postanowienia paryskie w sprawie klimatu. EKES przypomina ponadto, że wielokrotnie opowiadał się za europejskim semestrem, który byłby bardziej sprawiedliwy i bardziej nastawiony na problematykę środowiska.

4.4.

EKES z zadowoleniem przyjął innowację polegającą na wprowadzeniu do programu LIFE dwóch nowych instrumentów finansowania jako projektów pilotażowych. Jest na razie o wiele za wcześnie na ich ocenę, gdyż dopiero zatwierdzono pierwsze projekty w ramach obu instrumentów - NCFF, czyli mechanizmu finansowego na rzecz kapitału naturalnego, oraz PF4EE, czyli instrumentu finansowania prywatnego na rzecz efektywności energetycznej - lecz jeszcze tych projektów nie wdrożono.

4.5.

W każdym razie instrumenty te stanowią zupełnie nowe podejście polegające na zapewnieniu innowacyjnych możliwości finansowania projektów w dziedzinie ochrony środowiska i efektywności energetycznej przez drobnych inwestorów. Jest to niezbędne, gdyż często tego typu projekty kończą się fiaskiem właśnie z powodu braku dostępu do tradycyjnych form finansowania.

4.6.

Teraz trudno ocenić, na ile udana okaże się ta część programu, czy współpraca nawiązana z EBI będzie owocna, czy procedury wnioskowania będą dość proste, a warunki finansowania - w tym udział kapitału wysokiego ryzyka - odpowiednie. Dlatego EKES zwraca się o możliwość późniejszej dokładnej ewaluacji akurat tej części programu LIFE.

4.7.

W ramach swojej własnej oceny Komisja mogłaby sprawdzić też, jak projekty wspierane w ramach programu LIFE jeszcze lepiej rozpropagować jako prawdziwe projekty wzorcowe, a więc jak powielać je także w innych miejscach w Europie, w miarę możliwości bez dalszego wsparcia. Chodzi tu zwłaszcza o zaakcentowanie aspektów transferu wiedzy oraz wykonalności ekonomicznej. Jeden ze sposobów mógłby polegać na tym, by wykonawcom szczególnie udanych projektów powierzyć na etapie pogłębionego projektowania znalezienie odpowiedzi dla tych właśnie zagadnień.

4.8.

Zdaniem EKES-u program LIFE stanowi narzędzie finansowania służące realizacji działań i polityki UE. Nie jest natomiast programem, który w pierwszej kolejności ma finansować projekty istotne z punktu widzenia interesu krajowego. Może się przecież zdarzyć, że na przykład projekty LIFE zgłoszone przez organizacje społeczeństwa obywatelskiego bardziej odpowiadają interesowi europejskiemu, a mniej interesowi narodowemu. Dlatego w przyszłości aspekt współfinansowania musi zostać rozwiązany w taki sposób, by tego typu projekty nie były skazywane na porażkę tylko dlatego, że odmówiono im współfinansowania ze strony krajowej (EKES zna takie przypadki). Ponadto EKES postuluje, by Komisja sprawdziła, na ile możliwe jest stosowanie wyższych pułapów współfinansowania, zwłaszcza w odniesieniu do organizacji pozarządowych. Właśnie dla organizacji pozarządowych zgromadzenie wkładu własnego stanowi często przeszkodę trudną do pokonania. Do tego dochodzi fakt, że środki, jakimi dysponują organizacje, nierzadko pochodzą z budżetów publicznych i w związku z tym wyraźnie podlegają kryteriom doboru określanym przez organy współfinansujące.

4.9.

Szczególną formę stanowią tzw. projekty zintegrowane, które zostały opracowane w ramach programu LIFE i których znaczenie EKES bardzo docenia. Wyjątkowym przykładem jest "Belgian Nature Integrated Project (BNIP)", projekt zakrojony na cały obszar Belgii, obejmujący 28 podmiotów, 18 specjalnych projektów dotyczących ochrony środowiska, 48 jasno wyodrębnionych działań i w sumie ponad 300 planów zarządzania, np. dla obszarów należących do sieci Natura 2000. W sumie dla celów tego projektu zgromadzono 52 pracowników podzielonych na 7 odrębnych zespołów. Udało się przy tym powiązać środki udostępniane przez różne budżety poszczególnych programów UE, a także powiązać różne środki krajowe.

Właśnie takie merytoryczne oraz strukturalne powiązania należy wzmacniać w przyszłości, np. w postaci ewentualnych synergii pomiędzy programem LIFE a bardziej przyjazną dla środowiska WPR.

4.10.

Jednak trzeba udoskonalić nie tylko merytoryczne powiązania pomiędzy programem LIFE a WPR, zdecydowanych zmian wymagają także aspekty administracyjne tudzież budżetowe.

4.11.

Do tej pory, zgodnie z wnioskiem Komisji z 2004 r. 8 , głównym instrumentem finansowania sieci Natura 2000 był Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego oraz 2. filar WPR. Wówczas EKES poparł ten wniosek przy założeniu, że w obrębie tych funduszy zapewnione zostaną wystarczające środki na jasno sprecyzowane cele. Tak się nie stało, dlatego EKES tamto rozwiązanie obecnie ocenia jako niezadowalające 9 .

4.12.

Udostępnione do tej pory środki nawet w założeniu nie pokrywają sum koniecznych dla zrekompensowania kosztów z tytułu ochrony środowiska lub dla opracowania planów zarządzania i realizacji koniecznych działań. Sieć Natura 2000 stanowi klasyczny obszar kompetencji UE, co powinno być jasno odzwierciedlone w budżecie.

4.13.

Zamiast tego Komitet proponuje, by w następnym okresie finansowania wszystkie środki niezbędne do realizacji i utrzymania sieci Natura 2000 pochodziły z budżetu programu LIFE, który to budżet należałoby odpowiednio zwiększyć. Ponadto zwraca się do Komisji o wewnętrzne określenie, czy program LIFE nie byłby też właściwym instrumentem do realizacji projektów z zakresu zielonej infrastruktury w ramach budowy sieci transeuropejskich 10 . Należałoby wówczas określić i udostępnić odpowiednie dodatkowe środki. Należy zwrócić uwagę na spójność wszystkich środków wsparcia, unikając finansowania projektów dotyczących sprzecznych celów i podwójnego finansowania przez różne fundusze europejskie.

4.14.

EKES podkreśla, że finansowanie sieci Natura 2000 to podstawowa inwestycja w ważny element zielonej infrastruktury Europy - inwestycja, która zwróci się nie tylko w postaci lepszej jakości życia i lepszego stanu środowiska, ale także poprzez wzrost lokalnych dochodów.

4.15.

Włączenie do polityki europejskiej realizacji celów zrównoważonego rozwoju, czyli programu działań ONZ na rzecz zrównoważonego rozwoju do roku 2030, będzie wymagało wielu zasadniczych zmian w założeniach polityki europejskiej 11 . Niezbędne będą także:

4.16.

EKES zaleca, by Komisja na nowym etapie programu LIFE po 2020 r. zapewniła nowe działania i możliwości realizacji projektów, aby wzmocnić wymogi wymienione w pkt 4.15.

4.17.

W odniesieniu do typowych projektów badawczych, które dotąd niekiedy były finansowane przez program LIFE, warto zadać pytanie, czy w przyszłości nie lepiej byłoby wesprzeć je poprzez tradycyjne programy Komisji na rzecz badań. Stanowiłoby to wyraźne oddzielenie od programu Horyzont 2020.

4.18.

W przyszłości trzeba rozbudować tę część programu LIFE, która dotyczy działań w dziedzinie klimatu, i to przede wszystkim pod kątem ewentualnych działań dostosowawczych, zwłaszcza tych, które mogą podjąć zainteresowani obywatele, rolnicy, miasta i gminy oraz regiony.

Wniosek o konsultację	25.8.2016
Podstawa prawna	Artykuł 304 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej
Decyzja Prezydium	15.3.2016
Sekcja odpowiedzialna	Sekcja Rolnictwa, Rozwoju Wsi i Środowiska Naturalnego
Data przyjęcia przez sekcję	6.2.2017
Data przyjęcia na sesji plenarnej	23.2.2017
Sesja plenarna nr	523
Wynik głosowania	169/25/18
(za/przeciw/wstrzymało się)

Identyfikator:	Dz.U.UE.C.2017.173.7
Rodzaj:	opinia
Tytuł:	Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego Śródokresowa ocena programu LIFE (opinia rozpoznawcza).
Data aktu:	2017-02-23
Data ogłoszenia:	2017-05-31

Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego Śródokresowa ocena programu LIFE (opinia rozpoznawcza).

Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego "Śródokresowa ocena programu LIFE"

ZAŁĄCZNIK

Dz.U.UE.C.2017.173.7

	Georges DASSIS
	Przewodniczący
	Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego