SPRAWOZDANIE SPECJALNE NR 6/2006dotyczące środowiskowych aspektów prowadzonej przez Komisję współpracy na rzecz rozwoju, wraz z odpowiedziami Komisji
(zgodnie z art. 248 ust. 4 akapit drugi Traktatu WE)
(2006/C 235/01)
(Dz.U.UE C z dnia 29 września 2006 r.)
WYKAZ SKRÓTÓW |
AKP kraje Afryki, Karaibów i Pacyfiku, sygnatariusze umowy z Kotonu |
ALA rozwijające się kraje Azji i Ameryki Łacińskiej |
DG DEV Dyrekcja Generalna ds. Rozwoju |
DG ENV Dyrekcja Generalna ds. Środowiska |
DG Relex Dyrekcja Generalna ds. Stosunków Zewnętrznych |
DWNP Departament Przyrody i Parków Narodowych |
ECOFAC program Ekosystemy Leśne Afryki Środkowej (fr. Ecosystèmes Forestiers d'Afrique Centrale)
|
EuropeAid Biuro Współpracy EuropeAid |
FAO Organizacja ds. Wyżywienia i Rolnictwa |
KDS krajowe dokumenty strategiczne |
MEDA działania towarzyszące reformom struktur gospodarczych i społecznych w krajach śródziemnomorskich niebędących członkami UE
|
NRPP program polityki zasobów naturalnych |
OECD Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju |
OECD DAC Komitet Pomocy Rozwojowej Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju
|
OOŚ ocena oddziaływania na środowisko |
PŚK profil środowiskowy kraju |
SOŚ strategiczna ocena środowiska |
WWF Światowy Fundusz na rzecz Przyrody |
STRESZCZENIE
I. Ochrona środowiska stanowi decydujący element promowania trwałego rozwoju. Zgodnie z postanowieniami Traktatu ochrona środowiska powinna być uwzględniana przy określaniu i realizacji wszystkich obszarów polityki i działań Wspólnoty, także w zakresie pomocy zewnętrznej udzielanej przez Wspólnotę. W bardziej ogólnym ujęciu środowisko stało się kluczowym elementem międzynarodowej polityki rozwoju, a trwałość środowiska jest jednym z milenijnych celów rozwoju (patrz: pkt 1-3).
II. Dlatego też Europejski Trybunał Obrachunkowy przeprowadził w 2005 r. kontrolę, badając, jak Komisja zarządza aspektami środowiskowymi udzielanej przez nią pomocy na rzecz rozwoju. W trakcie kontroli zbadano, czy Komisja posiada kompleksową strategię zarządzania środowiskowymi aspektami współpracy na rzecz rozwoju, czy wprowadziła odpowiednie rozwiązania zarządcze w celu realizacji tej strategii, w jakim stopniu kwestie środowiska zostały włączone do programów i projektów na rzecz rozwoju realizowanych przez Komisję oraz jakie były rezultaty projektów ochrony środowiska realizowanych przez Komisję. Poza przeglądem systemów Komisji w jej centrali i przedstawicielstwach, Trybunał skontrolował również 65 projektów ochrony środowiska (o całkowitej wartości 560 mln euro) oraz 43 programy i projekty niedotyczące ochrony środowiska (o całkowitej wartości 1 073 mln euro) w 16 krajach (patrz: pkt 4-7).
III. Komisja musi opracować jasną i kompleksową strategię w zakresie środowiskowych aspektów udzielanej przez nią pomocy na rzecz rozwoju. Chociaż od 2001 r. istnieje strategia dotycząca konieczności włączenia kwestii środowiska do współpracy na rzecz rozwoju, podejście do finansowania programów i projektów w sektorze środowiska i zasobów naturalnych nie zostało jasno określone. Nowa polityka rozwoju zatwierdzona w grudniu 2005 r. stanowi dobrą podstawę do ustanowienia kompleksowej strategii (patrz: pkt 9-12). Plan działania Komisji w zakresie realizacji podejścia integracyjnego nie był systematycznie monitorowany i koordynowany przez trzy dyrekcje generalne, których on początkowo dotyczył. W rezultacie planowane działania zostały z reguły zrealizowane z opóźnieniem lub nie zostały wcale zrealizowane (patrz: pkt 15-17). Komisja nie przeprowadziła odpowiedniej analizy skutków podejścia integracyjnego w zakresie sytuacji kadrowej. W celu zapewnienia wsparcia swoim pracownikom Komisja opierała się na serwisie informacyjno-doradczym ds. środowiska obsługiwanym przez zewnętrznych ekspertów, jednak od połowy 2002 r. do połowy 2004 r. żaden taki serwis nie funkcjonował. Podręcznik integracyjnego podejścia do kwestii środowiska, który miał zostać wprowadzony w 2003 r., pod koniec 2005 r. wciąż nie był gotowy, mimo iż odgrywał on istotną rolę zarówno przy określaniu procedur integracji, którymi kierować mieli się pracownicy Komisji, jak i jako podstawowy materiał szkoleniowy. Mimo założeń szkolenia nie były obowiązkowe dla głównych urzędników, a frekwencja na tych szkoleniach była niska (patrz: pkt 18-23). Konieczne jest dalsze wzmocnienie systemów sprawozdawczości, monitoringu i oceny w zakresie środowiskowych aspektów prowadzonej przez Komisję współpracy na rzecz rozwoju, aby umożliwić lepszą ocenę realizacji celów w tym obszarze (patrz: pkt 24-28).
IV. Od 2001 r. Komisja poczyniła jedynie ograniczony postęp we włączaniu kwestii środowiska do współpracy na rzecz rozwoju. Krajowe dokumenty strategiczne sporządzane przez Komisję wspólnie z krajami beneficjentami, obejmujące pomoc Komisji udzielaną krajom beneficjentom w okresie 2001-2006, nie uwzględniały w wystarczającym stopniu kwestii związanych ze środowiskiem. Przygotowując krajowe dokumenty strategiczne nowej generacji (2007-2013), Komisja zastosowała znacznie bardziej systematyczne podejście do analizy kwestii związanych ze środowiskiem w krajach beneficjentach poprzez ustanowienie profili środowiskowych krajów, wciąż jest jednak zbyt wcześnie na ocenę, w jakim stopniu analizy te wpłyną na same krajowe dokumenty strategiczne (patrz: pkt 29-35). Pomimo rosnącego znaczenia wsparcia budżetowego jako formy pomocy na rzecz rozwoju, Komisja poczyniła niewiele starań w celu włączenia środowiska do tego obszaru (patrz: pkt 36-38). Nie istniał żaden spójny system badania środowiskowych aspektów nowych projektów. Komisja nie posiada rejestru ocen oddziaływania na środowisko opracowywanych w zakresie projektów na rzecz rozwoju; wykazano również, że nie były one przygotowane we wszystkim przypadkach, w których powinny były zostać przygotowane. Istnieje również konieczność ustanowienia procedur służących wdrożeniu zaleceń wynikających z tych ocen (patrz: pkt 39-46).
V. Niemal wszystkie skontrolowane projekty ochrony środowiska były trafne w odniesieniu do kraju beneficjenta i często odpowiadały globalnym potrzebom w zakresie ochrony przyrody, w szczególności w odniesieniu do ochrony różnorodności biologicznej oraz lasów. Osiągnięte produkty i rezultaty projektu często nie do końca stanowiły realizację celów. Ponadto charakterystyczne dla zastosowanego podejścia są trudności w osiągnięciu oddziaływania i zapewnieniu trwałości finansowej (patrz: pkt 47-56). Kluczowymi czynnikami wpływającymi na skuteczność projektu były zbyt ambitne koncepcje projektów, opóźnienia w przygotowaniu i realizacji projektów, ograniczony postęp w budowaniu zdolności instytucjonalnych, trudności w uwzględnianiu potrzeb społeczności lokalnych w zakresie rozwoju przy jednoczesnej realizacji celów w zakresie ochrony przyrody, niewystarczający wpływ projektów na politykę i ramy prawne oraz nierealistyczne cele w zakresie trwałości finansowej po zakończeniu finansowania projektu (patrz: pkt 57-81).
VI. Szczegółowe zalecenia dotyczące kompleksowej strategii w zakresie ochrony środowiska oraz monitorowania jej realizacji, jak również sposobów skuteczniejszej realizacji integracyjnego podejścia do kwestii środowiska oraz projektów ochrony środowiska znajdują się w pkt 88-101.
WSTĘP
Wprowadzenie
Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Trybunał Obrachunkowy w Luksemburgu na posiedzeniu w dniu 15 czerwca 2006 r.
|
W imieniu Trybunału Obrachunkowego |
|
Hubert WEBER |
|
Prezes |
______
(1) Ustalając kluczowe kwestie, w kontroli uwzględniono wytyczne Międzynarodowej Organizacji Najwyższych Organów Kontroli (INTOSAI) dotyczące kontroli w zakresie środowiska.
(2) Głównym powodem skoncentrowania się na leśnictwie jest fakt, że Komisja posiada specjalną linię budżetową na lasy tropikalne i inne (patrz: pkt 10). Specjalnie utworzony instrument AKP-WE na rzecz udostępnienia wody w 2004 r. jest wciąż na wczesnym etapie realizacji.
(3) Pozostałe dwie podstawy to dobrobyt gospodarczy i rozwój społeczny. Najpowszechniej stosowaną definicją trwałego rozwoju jest ta określająca go jako rozwój, który spełnia potrzeby teraźniejsze, nie zakłócając możliwości przyszłych pokoleń zaspokojenia ich własnych potrzeb (1987 Bruntland Report on Environment and Development).
(4) Artykuł 177 Traktatu WE stanowi, że trwały rozwój jest jednym z celów współpracy na rzecz rozwoju.
(5) Artykuł 32 umowy partnerskiej z Kotonu podpisanej dnia 23 czerwca 2000 r. (Dz.U. L 317 z 15.12.2000).
(6) Artykuł 5 rozporządzenia Rady (EWG) nr 443/92 z dnia 25 lutego 1992 r. w sprawie finansowej i technicznej pomocy dla rozwijających się krajów Azji i Ameryki Łacińskiej oraz współpracy gospodarczej z tymi krajami (Dz.U. L 52 z 27.2.1992, str. 1).
(7) Załącznik II do rozporządzenia Rady (WE) nr 1488/96 z dnia 23 lipca 1996 r. w sprawie środków finansowych i technicznych (MEDA) towarzyszących reformom struktur gospodarczych i społecznych w ramach partnerstwa euro-śródziemnomorskiego (Dz.U. L 189 z 30.7.1996, str. 1).
(8) Rozporządzenie (WE) nr 2494/2000 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 listopada 2000 r. w sprawie środków promocji ochrony i trwałej gospodarki lasami tropikalnymi i innymi lasami w krajach rozwijających się (Dz.U. L 288 z 15.11.2000, str. 6).
(9) Dokument roboczy Komisji "Wniosek w sprawie wspólnej deklaracji Rady, Parlamentu Europejskiego i Komisji dotyczącej polityki rozwoju UE z dnia 13 lipca 2005 r." zakłada "przywiązanie większej uwagi do wymiaru środowiskowego trwałego rozwoju poprzez jej awansowanie z tematu przekrojowego [...] do wyraźnego celu pomocy UE odzwierciedlonego w szczegółowych priorytetach tematycznych pomocy WE".
(10) Komisja zorganizowała bardziej szczegółową ocenę linii budżetowej Środowisko i lasy, zgodnie z odpowiednimi rozporządzeniami, w 2004 r.
(11) W 2002 r. Bank Światowy wprowadził nowy dwuwymiarowy system kodów. Każda pożyczka jest oznakowana zarówno kodem tematycznym, jak i sektorowym. 11 kodów tematycznych odpowiada różnym celom działań Banku, a 12 kodów sektorowych wskazuje części gospodarki, które bezpośrednio korzystają ze wsparcia Banku. Zarządzanie środowiskiem i zasobami naturalnymi jest jednym z 11 tematów.
(12) Od końca lat 90. kraje rozwijające się sporządzają dokumenty strategiczne dotyczące zmniejszenia ubóstwa w celu zapewnienia ram dla krajowej polityki i programów, jak również dla pomocy zagranicznej, której ogólnym celem jest zmniejszenie ubóstwa.
(13) "Status i zmiana priorytetów w zakresie środowiska w strategiach zmniejszania ubóstwa: ocena pięćdziesięciu dokumentów w sprawie zmniejszania ubóstwa". Dokumenty Departamentu ds. Środowiska, Bank Światowy, listopad 2003 r.
(14) Komitet Pomocy Rozwojowej OECD. Wytyczne dotyczące pomocy i środowiska. Nr 2: "Dobre praktyki w zakresie krajowej strategii i przeglądu środowiska". Równoważnym terminem używanym przez Komisję jest profil środowiskowy kraju.
(15) Rozporządzenie (WE) nr 2493/2000 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 listopada 2000 r. w sprawie środków mających na celu wspieranie pełnej integracji wymiaru środowiskowego w procesie rozwoju krajów rozwijających się (Dz.U. L 288 z 15.11.2000, str. 1).
(16) Konkluzje Rady dotyczące strategii włączania kwestii środowiskowych do współpracy gospodarczej i na rzecz rozwoju w celu promowania trwałego rozwoju, pkt 3.6 (8971/01).
(17) Konkluzje Rady dotyczące strategii włączania kwestii środowiskowych do współpracy gospodarczej i na rzecz rozwoju w celu promowania trwałego rozwoju, pkt 3.14 (8971/01).
(18) W czasie kontroli w DAC OECD istniała grupa robocza w zakresie wykorzystania SOŚ w kontekście współpracy na rzecz rozwoju.
(19) Trzy przewidziane kategorie to: A - Duże oddziaływanie na środowisko, B - Możliwe znaczne zagrożenia i szanse dla środowiska, C - Małe oddziaływanie na środowisko.
(20) Dyrektywa Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz.U. L 175 z 5.7.1985, str. 40), zmieniona dyrektywą 97/11/WE z dnia 3 marca 1997 r. (Dz.U. L 73 z 14.3.1997, str. 5).
(21) Artykuł 37 czwartej konwencji AKP-EWG podpisanej w Lomé dnia 15 grudnia 1989 r. (Dz.U. L 229 z 17.8.1991).
(22) Wytyczne w sprawie pomocy i środowiska nr 1 Komitetu Pomocy Rozwojowej OECD "Dobre praktyki oceny oddziaływania na środowisko projektów na rzecz rozwoju", Paryż 1992.
ZAŁĄCZNIKI