Nowa ścieżka uprawnień dla audytora wewnętrznego w sektorze publicznym

Nowe regulacje prowadzą do zwiększenia dostępności zawodu audytora wewnętrznego, ponieważ tworzą ścieżkę kwalifikacyjną, która jest bardziej dostępna finansowo i organizacyjnie niż dotychczasowe rozwiązania. Jednocześnie wzmocniona zostaje profesjonalizacja audytorów – jednolity egzamin państwowy, wysoki próg zdawalności oraz oparcie zakresu egzaminu na modelu kompetencyjnym sprzyjają podniesieniu jakości kadr - pisze dr Beata Potemska.

Senat zakończył 22 kwietnia prace nad nowelizacją ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw, która wprowadza m.in. nową ścieżkę uzyskiwania uprawnień do wykonywania zawodu audytora wewnętrznego w sektorze publicznym.

Dlaczego konieczna jest zmiana systemu kwalifikacji audytorów

Zmiana systemu kwalifikacji audytorów wewnętrznych w sektorze publicznym jest konieczna ze względu na narastające problemy strukturalne i organizacyjne, które przez lata ograniczały dopływ nowych kadr oraz utrudniały zapewnienie jednolitych standardów kompetencyjnych. Dotychczasowe ścieżki uzyskiwania uprawnień, oparte głównie na studiach podyplomowych, praktyce zawodowej oraz certyfikatach międzynarodowych, okazały się niewystarczające i nie są w stanie zapewnić stabilnego, systemowego rozwoju zawodu audytora wewnętrznego. Najpoważniejszym ograniczeniem jest trudność w zdobyciu praktyki zawodowej, która stanowiła warunek konieczny do uzyskania kwalifikacji. Jak wskazuje uzasadnienie projektu ustawy, tylko nieliczne jednostki sektora publicznego dysponują wolnymi etatami w komórkach audytu wewnętrznego dla osób zainteresowanych odbyciem praktyki, co w praktyce uniemożliwia wielu kandydatom spełnienie wymogów ustawowych. Dane zebrane przez Ministerstwo Finansów potwierdzają skalę problemu: w 2025 roku w 409 jednostkach podsektora rządowego praktykę odbywało zaledwie 49 osób, a w jednostkach samorządu terytorialnego 68 osób. Oznacza to, że system praktyk nie jest w stanie zapewnić nawet minimalnego dopływu nowych audytorów.

Drugim istotnym ograniczeniem są wysokie koszty alternatywnych ścieżek kwalifikacyjnych, w szczególności egzaminów międzynarodowych. Koszt egzaminu CIA dla osób niebędących członkami IIA przekracza 1600 USD, co stanowi realną barierę finansową dla wielu kandydatów. W połączeniu z kosztami studiów podyplomowych, sięgającymi od 5 do 10 tysięcy złotych, tworzy to system, który ogranicza dostęp do zawodu i nie zapewnia równych szans wszystkim zainteresowanym. W efekcie liczba nowych audytorów jest niewystarczająca, a system kadrowy staje się coraz bardziej obciążony.

Dodatkowym problemem jest struktura wiekowa środowiska audytorskiego. Największą grupę czynnych zawodowo audytorów stanowią osoby, które zdobyły kwalifikacje w latach 2003–2006, kiedy Ministerstwo Finansów przeprowadzało państwowy egzamin kwalifikacyjny. Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD) wskazała, że egzamin ten dostarczył około 2200 audytorów i stworzył solidne fundamenty audytu wewnętrznego w Polsce. Po jego likwidacji system nie był w stanie odtworzyć takiej podaży nowych specjalistów, co prowadzi do ryzyka powstania luki pokoleniowej i osłabienia potencjału audytu wewnętrznego w sektorze publicznym.

Dotychczasowy model nie zapewnia również jednolitego, obiektywnego mechanizmu potwierdzania kompetencji. Kandydaci zdobywają kwalifikacje różnymi ścieżkami, o zróżnicowanym poziomie trudności, kosztów i wymagań, co prowadziło do rozproszenia standardów i braku jednego punktu odniesienia gwarantującego odpowiedni poziom wiedzy i umiejętności. Wprowadzenie państwowego egzaminu pozwala na ujednolicenie wymagań i zapewnienie, że każda osoba uzyskująca uprawnienia spełnia te same kryteria merytoryczne.

Reforma jest również konieczna z punktu widzenia zgodności z prawem Unii Europejskiej, w szczególności z Dyrektywą 2018/958 dotyczącą analizy proporcjonalności regulacji zawodów. Projektodawca wskazał, że wymogi kwalifikacyjne określone w ustawie pozostają zgodne z zasadami proporcjonalności, konieczności i niedyskryminacji, a wprowadzenie egzaminu państwowego wzmacnia przejrzystość systemu i zapewnia równe traktowanie wszystkich kandydatów, niezależnie od ich wcześniejszej ścieżki edukacyjnej.

Ministerstwo Finansów otrzymywało liczne sygnały od osób zainteresowanych zawodem audytora, które wskazywały na brak realnych możliwości zdobycia kwalifikacji. Oczekiwania dotyczące przywrócenia egzaminu państwowego były często wyrażane w korespondencji kierowanej do resortu, co potwierdza potrzebę stworzenia bardziej dostępnego i sprawiedliwego systemu.

Egzamin państwowy

Wprowadzenie egzaminu państwowego, wraz z kompleksową regulacją jego organizacji, przebiegu i finansowania, stanowi rozwiązanie systemowe, które porządkuje dotychczasowy model kwalifikacji i zapewnia jego większą dostępność. Reforma nie likwiduje dotychczasowych ścieżek, lecz uzupełnia je o mechanizm, który jest przejrzysty, obiektywny i dostępny dla szerokiego grona kandydatów. Dzięki temu możliwe jest zarówno zwiększenie liczby audytorów, jak i podniesienie jakości wykonywanych zadań, co ma kluczowe znaczenie dla bezpieczeństwa i prawidłowego zarządzania środkami publicznymi.

Przywrócenie egzaminu państwowego ma strategiczne znaczenie, ponieważ tworzy jednolity standard kompetencyjny, usuwa bariery finansowe związane z kosztownymi egzaminami międzynarodowymi, zapewnia szeroki i równy dostęp do zawodu oraz wzmacnia profesjonalizację audytu wewnętrznego w sektorze publicznym. Ustawodawca podkreśla, że egzamin ma rangę państwową i będzie przeprowadzany przed Komisją Egzaminacyjną powoływaną przez Ministra Finansów.

Organizacja egzaminu

Organizacja egzaminu została powierzona Krajowej Szkole Administracji Publicznej (KSAP), która odpowiada za przygotowanie i przeprowadzenie całego procesu, obsługę Komisji Egzaminacyjnej, prowadzenie systemu teleinformatycznego oraz weryfikację wniosków kandydatów. Projekt przewiduje, że egzamin zostaje przeprowadzony w przypadku, gdy wniosek o dopuszczenie do niego złożyło co najmniej 100 kandydatów. Egzamin odbywa się raz w roku, w okresie od 1 do 30 września, w terminie ustalonym przez Ministra Finansów w porozumieniu z dyrektorem KSAP. Jeżeli w danym roku nie zostanie osiągnięta minimalna liczba kandydatów, to  egzamin nie jest organizowany. Aby jednak uniknąć sytuacji, w której egzamin nie odbywa się przez dwa kolejne lata, Minister Finansów będzie mógł zlecić KSAP jego przeprowadzenie w następnym roku, zapewniając pokrycie kosztów w formie dotacji celowej ze środków pozostających w jego dyspozycji.

Komisja Egzaminacyjna, licząca pięciu członków powoływanych przez Ministra Finansów, musi spełniać wysokie wymagania dotyczące doświadczenia zawodowego, wiedzy z zakresu audytu, finansów publicznych i prawa, a także niekaralności i nieposzlakowanej opinii. Do jej zadań należy zatwierdzanie pytań i zadań egzaminacyjnych, rozpatrywanie odwołań, podejmowanie decyzji o unieważnieniu egzaminu w szczególnych przypadkach oraz wydawanie zaświadczeń o jego pozytywnym wyniku.

Przebieg egzaminu został zaprojektowany tak, aby w sposób rzetelny i obiektywny weryfikować kompetencje kandydatów. Zakres egzaminu obejmuje trzy główne obszary: wiedzę dotyczącą przepisów ustawy o finansach publicznych, regulacji sektora finansów publicznych oraz standardów audytu i kontroli zarządczej; umiejętności praktyczne związane ze stosowaniem tej wiedzy w sytuacjach audytowych; oraz kompetencje analityczne, społeczne i techniczne. Konstrukcja egzaminu została oparta na modelu kompetencyjnym audytora wewnętrznego, co zapewnia jego zgodność z najlepszymi praktykami i standardami zawodowymi. Egzamin składa się z dwóch części: testu jednokrotnego wyboru oraz zadania egzaminacyjnego wymagającego analizy i zastosowania wiedzy w praktyce. Może być przeprowadzany zarówno w formie papierowej, jak i elektronicznej, co zwiększa elastyczność organizacyjną i dostępność dla kandydatów.

Kryteria zdawalności zostały określone na wysokim poziomie, aby zapewnić odpowiednią jakość kadr audytorskich. Ustawodawca wskazuje, że „uzyskanie co najmniej 75 proc. możliwych do zdobycia punktów z każdej z dwóch części egzaminu jest warunkiem niezbędnym do jego złożenia z wynikiem pozytywnym”. Tak wysoki próg ma zagwarantować, że osoby uzyskujące kwalifikacje będą dysponowały wiedzą i umiejętnościami adekwatnymi do roli, jaką audyt wewnętrzny pełni w systemie finansów publicznych.

Istotnym elementem reformy jest również wprowadzenie zaawansowanego systemu teleinformatycznego, który obsługuje cały proces egzaminacyjny. System umożliwia składanie wniosków, komunikację z KSAP, doręczanie pism, przetwarzanie danych kandydatów, a w razie potrzeby także przeprowadzanie egzaminu w formie elektronicznej.

Opłaty za egzamin

Jeśli chodzi o sposób dokonywania opłat egzaminacyjnych, to został on zaprojektowany tak, że z jednej strony zapewnia finansowanie organizacji egzaminu, z drugiej zaś nie tworzy nadmiernych barier finansowych dla kandydatów. Opłata egzaminacyjna składa się z dwóch części: opłaty wstępnej stanowiącej 10 proc. całkowitej opłaty oraz opłaty za egzamin w wysokości pozostałych 90 proc.. Ustalono, że łączna wysokość opłaty nie może przekroczyć 30% przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej ogłaszanego przez Prezesa GUS za poprzedni rok kalendarzowy. W praktyce oznacza to, że koszt przystąpienia do egzaminu jest relatywnie niski w porównaniu z innymi formami zdobywania kwalifikacji, takimi jak studia podyplomowe, czy egzaminy międzynarodowe.

Istotnym elementem regulacji są także zasady zwrotu opłat. Opłata wstępna co do zasady nie podlega zwrotowi, ponieważ służy pokryciu kosztów związanych z przyjmowaniem i weryfikacją wniosków oraz utrzymaniem systemu teleinformatycznego. Wyjątkiem są sytuacje, w których egzamin nie zostanie przeprowadzony z przyczyn leżących po stronie organizatora, na przykład z powodu zbyt małej liczby kandydatów. Opłata za egzamin może natomiast podlegać zwrotowi w całości, między innymi w przypadku unieważnienia egzaminu lub uwzględnienia odwołania kandydata od wykluczenia z egzaminu. Przewidziano również możliwość częściowego zwrotu opłaty za egzamin (25 proc.), w sytuacji gdy kandydat nie przystąpi do egzaminu, pod warunkiem złożenia wniosku w określonym terminie.

Mechanizmy odwoławcze i gwarancja bezstronności

Reforma wprowadza także rozbudowany system mechanizmów odwoławczych i gwarancji bezstronności, który ma kluczowe znaczenie dla zaufania do nowego modelu kwalifikacji. Kandydaci uzyskują możliwość odwołania się od decyzji o wykluczeniu z egzaminu, co pozwala na weryfikację prawidłowości zastosowania przepisów w indywidualnych przypadkach. Przewidziano również prawo wglądu do pracy egzaminacyjnej, co zwiększa przejrzystość procesu oceniania i umożliwia merytoryczną ocenę wyniku egzaminu. Kandydat może także złożyć odwołanie od wyniku egzaminu, a ostateczne rozstrzygnięcia w tym zakresie należą do Komisji Egzaminacyjnej. Jednocześnie wprowadzono rozwiązania mające zapobiegać konfliktom interesów – członkowie Komisji są zobowiązani do składania oświadczeń o braku powiązań z kandydatami, co ma zapewnić bezstronność i obiektywizm w podejmowaniu decyzji.

Podsumowanie

Nowe regulacje prowadzą do zwiększenia dostępności zawodu audytora wewnętrznego, ponieważ tworzą ścieżkę kwalifikacyjną, która jest bardziej dostępna finansowo i organizacyjnie niż dotychczasowe rozwiązania. Jednocześnie wzmocniona zostaje profesjonalizacja audytorów – jednolity egzamin państwowy, wysoki próg zdawalności oraz oparcie zakresu egzaminu na modelu kompetencyjnym sprzyjają podniesieniu jakości kadr. Reforma zwiększa również mobilność zawodową, ponieważ państwowy egzamin i jednolite wymagania tworzą rozpoznawalny i porównywalny standard kwalifikacji w całym sektorze publicznym. W konsekwencji podnosi się jakość audytu wewnętrznego, co przekłada się na lepsze zarządzanie ryzykiem, większą skuteczność mechanizmów kontroli zarządczej oraz wyższą jakość nadzoru nad gospodarką finansową jednostek sektora finansów publicznych. Ustawodawca wyraźnie podkreśla, że regulacja służy ochronie ważnego interesu publicznego, jakim jest bezpieczeństwo i prawidłowe zarządzanie jednostkami i środkami publicznymi, a jednocześnie pozostaje zgodna z zasadami proporcjonalności i niedyskryminacji.

Porównanie systemu kwalifikacji audytorów wewnętrznych: stan obecny vs. stan po reformie

Obszar	Jak jest	Jak będzie (po reformie)
Główna ścieżka uzyskania kwalifikacji	Studia podyplomowe + obowiązkowa praktyka w jednostce sektora finansów publicznych.	Państwowy egzamin na audytora wewnętrznego organizowany raz w roku; studia podyplomowe nadal możliwe, ale nie jedyne.
Dostępność praktyk	Bardzo ograniczona; niewiele jednostek oferuje miejsca. Dane MF: 49 praktykantów w administracji rządowej i 68 w JST.	Praktyka nie jest wymagana przy ścieżce egzaminacyjnej, co eliminuje barierę wejścia do zawodu.
Koszty zdobycia kwalifikacji	Wysokie: studia podyplomowe 5–10 tys. zł; certyfikaty międzynarodowe (np. CIA) ponad 1600 USD.	Opłata egzaminacyjna maks. 30 proc. przeciętnego wynagrodzenia; znacznie niższe koszty wejścia do zawodu.
Jednolitość standardów	Brak jednolitego, obiektywnego mechanizmu potwierdzania kompetencji; różne ścieżki o różnym poziomie trudności.	Jeden państwowy egzamin oparty na modelu kompetencyjnym audytora; jednolite wymagania dla wszystkich.
Organizacja procesu kwalifikacji	Rozproszona; brak centralnego organu odpowiedzialnego za weryfikację kompetencji.	KSAP organizuje egzamin, prowadzi system teleinformatyczny i obsługuje Komisję Egzaminacyjną.
Rola Komisji Egzaminacyjnej	Brak centralnej komisji egzaminacyjnej.	Komisja powoływana przez Ministra Finansów; 5 członków, wysokie wymagania, odpowiedzialność za pytania, wyniki i odwołania.
Forma egzaminu / weryfikacji	Brak egzaminu państwowego; weryfikacja głównie poprzez dokumenty i praktykę.	Egzamin składający się z testu i zadania praktycznego; możliwość formy elektronicznej.
Próg zdawalności	Nie dotyczy.	Wysoki próg: min. 75 proc. z każdej części egzaminu.
System teleinformatyczny	Brak centralnego systemu obsługującego proces kwalifikacji.	Nowy system teleinformatyczny KSAP: składanie wniosków, doręczenia, komunikacja, przetwarzanie danych, e-egzamin.
Mechanizmy odwoławcze	Ograniczone; brak jednolitej procedury.	Rozbudowany system odwołań: od wykluczenia, od wyniku, prawo wglądu do pracy; ostateczne decyzje Komisji.
Bezstronność procesu	Brak formalnych zabezpieczeń dotyczących konfliktu interesów.	Obowiązek składania oświadczeń o braku powiązań z kandydatami przez członków Komisji.
Zgodność z prawem UE	System nie był analizowany pod kątem dyrektywy 2018/958.	Pełna zgodność z zasadami proporcjonalności, konieczności i niedyskryminacji.
Zapotrzebowanie kadrowe	System nie generuje wystarczającej liczby nowych audytorów; groźba luki pokoleniowej.	Egzamin państwowy zwiększa dopływ nowych kadr.
Stabilność i jakość systemu	System rozproszony, mało efektywny, obciążony barierami wejścia.	Spójny, przejrzysty, profesjonalny system kwalifikacji oparty na obiektywnym egzaminie państwowym.

Autor: Beata Potemska, doktor nauk ekonomicznych w zakresie zarządzania, absolwentka Wydziału Prawa i Administracji UŁ oraz studiów podyplomowych z audytu wewnętrznego. Posiada wieloletnie doświadczenie w administracji samorządowej, w tym na stanowiskach kierowniczych i zarządczych. Autorka publikacji naukowych dotyczących zarządzania i kontroli w jednostkach samorządu terytorialnego.