Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego - Wniosek dotyczący dyrektywy Rady w sprawie struktury oraz stawek akcyzy stosowanych do tytoniu i substytucyjnych wyrobów tytoniowych (wersja przekształcona) (COM(2025) 580 final - 2025/0580 (CNS)) - Wniosek dotyczący dyrektywy Rady zmieniającej dyrektywę (UE) 2020/262 w odniesieniu do ogólnych zasad dotyczących podatku akcyzowego stosowanego do tytoniu i substytucyjnych wyrobów tytoniowych (COM(2025) 581 final - 2025/0581 (CNS))
Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego
(COM(2025) 580final - 2025/0580 (CNS))
Wniosek dotyczący dyrektywy Rady zmieniającej dyrektywę (UE) 2020/262 w odniesieniu do ogólnych zasad dotyczących podatku akcyzowego stosowanego do tytoniu i substytucyjnych wyrobów tytoniowych
(COM(2025) 581 final - 2025/0581 (CNS))
(C/2026/2543)
(Dz.U.UE C z dnia 22 maja 2026 r.)
Sprawozdawca: Matteo Carlo BORSANI
| Doradczynie i doradcy | Matteo CUDA (z ramienia sprawozdawcy) |
| Wniosek o konsultację | Rada Unii Europejskiej, 12.9.2025 (COM(2025) 580 final) Komisja Europejska, 29.8.2025 |
| Podstawa prawna | Art. 113 i 304 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej |
| Dokumenty Komisji Europejskiej | COM(2025) 580 final - 2025/0580 (CNS) Streszczenie COM(2025) 580 final - 2025/0580 (COD) COM(2025) 581 final - 2025/0581 (CNS) Streszczenie COM(2025) 581 final - 2025/0581 (COD) |
| Odpowiednie cele zrównoważonego rozwoju | Cel 3 - Dobre zdrowie i jakość życia Cel 8 - Wzrost gospodarczy i godna praca |
| Sekcja odpowiedzialna | Sekcja ds. Unii Gospodarczej i Walutowej oraz Spójności Gospodarczej i Społecznej |
| Data przyjęcia przez sekcję | 5.2.2026 |
| Data przyjęcia na sesji plenarnej | 18.2.2026 |
| Sesja plenarna nr | 603 |
| Wynik głosowania (za/przeciw/wstrzymało się) | 198/38/19 |
1. ZALECENIA
Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny (EKES)
1.1. Popiera przegląd dyrektywy w sprawie opodatkowania wyrobów tytoniowych, gdyż uznaje potrzebę dostosowania ram akcyzowych do rozwoju sytuacji rynkowej, nowych produktów i celów w zakresie zdrowia publicznego, a jednocześnie podkreśla, że reforma musi pozostać proporcjonalna, przewidywalna i zrównoważona pod względem gospodarczym.
1.2. Ostrzega przed nagłym lub nadmiernym wzrostem podatków akcyzowych, który może napędzać nielegalny handel oraz osłabiać dochody budżetowe i osiągane rezultaty w zakresie zdrowia publicznego. W związku z tym zaleca, by dostosowania akcyzy były stopniowe i by towarzyszyły im wzmocnione egzekwowanie przepisów, współpraca celna i transgraniczne środki zwalczania przemytu.
1.3. Wzywa do spójnego stosowania opodatkowania proporcjonalnego do ryzyka, tak aby wyroby niepalne i wyroby o obniżonym ryzyku nie były opodatkowane tak samo jak palne wyroby tytoniowe, zgodnie z zasadą "mniej szkód, mniej podatków" i celami europejskiego planu walki z rakiem.
1.4. Zaleca zwiększenie jasności prawa i harmonizację definicji wyrobów, w szczególności poprzez wyraźne zdefiniowanie podgrzewanych wyrobów tytoniowych, wyraźne odróżnienie ich od wyrobów palnych oraz zapewnienie zgodności kategorii podatkowych z art. 113 TFUE i jednolitym rynkiem.
1.5. Zwraca się do Komisji o zwiększenie spójności między definicjami akcyzowymi a Nomenklaturą scaloną (CN) poprzez aktualizowanie tabel korelacji i zapewnianie wytycznych interpretacyjnych w każdym przypadku, gdy zmiany w klasyfikacjach celnych wpływają na kategoryzację w kontekście akcyzy.
1.6. Wzywa do zapewnienia państwom członkowskim wystarczającej elastyczności w strukturach akcyzy, w tym możliwości wyboru między opodatkowaniem podgrzewanych wyrobów tytoniowych na podstawie jednostki wyrobu a opodatkowaniem na podstawie masy, tak aby odzwierciedlić krajowe warunki rynkowe, przy jednoczesnym poszanowaniu ogólnounijnych poziomów minimalnych.
1.7. Podkreśla potrzebę zachowania mechanizmów parytetu siły nabywczej i odpowiedniej elastyczności, w tym ostrożnej kolejności dostosowań, i uwzględnienia indeksacji inflacji bazowej, aby uniknąć nieproporcjonalnych skutków w państwach członkowskich i zapewnić sprawiedliwy podział obciążeń.
1.8. Przestrzega przed fragmentacją jednolitego rynku w odniesieniu do surowca tytoniowego. Zauważa, że istniejące krajowe systemy monitorowania już zapewniają skuteczną kontrolę oraz że dodatkowe obowiązki związane z akcyzą mogłyby powielać kontrole, zwiększać obciążenia administracyjne i osłabiać konkurencyjność producentów z UE.
1.9. Podkreśla znaczenie ochrony MŚP i zatrudnienia w regionie, zwłaszcza w sektorze cygar i cygaretek, oraz zaleca utrzymanie proporcjonalnych różnic w opodatkowaniu, aby uniknąć nieproporcjonalnych skutków bez znaczących korzyści dla zdrowia publicznego.
1.10. Wnosi o przeprowadzenie kompleksowej i szczegółowej identyfikacji i grupowania istniejących miejsc pracy i umiejętności w sektorze, a także ocenę powiązanych z omawianym wnioskiem scenariuszy średnio- i długookresowych oraz opracowanie jasnych prognoz wpływu na zatrudnienie. Zaleca również wdrożenie środków w zakresie zmiany i podnoszenia kwalifikacji w celu uprzedzenia skutków transformacji oraz zaangażowanie partnerów społecznych w zarządzanie transformacją.
1.11. Wzywa do przewidywalnego i ograniczonego stosowania aktów delegowanych, ściśle ograniczonych do dostosowań technicznych związanych z inflacją, tak aby zasadnicze elementy podatku akcyzowego - takie jak podstawy opodatkowania, zakres produktów i stawki minimalne - nadal podlegały zwykłej procedurze ustawodawczej zgodnie z zasadą pomocniczości i suwerennością podatkową państw członkowskich.
2. NOTY WYJAŚNIAJĄCE
2.1. EKES dostrzega potrzebę aktualizacji dyrektywy 2011/64/UE 1 w celu dostosowania opodatkowania wyrobów tytoniowych i nikotynowych do rozwoju sytuacji rynkowej oraz do celów UE w zakresie zdrowia publicznego. Podkreśla jednak, że przegląd musi być zgodny z zasadami proporcjonalności i neutralności podatkowej, przy czym należy unikać zakłóceń i nieproporcjonalnych skutków gospodarczych dla europejskich łańcuchów produkcji.
2.1.1. Chociaż EKES w pełni popiera zaangażowanie na rzecz ograniczenia konsumpcji tytoniu, podkreśla jednak, że opodatkowanie nie może być jedynym ani głównym narzędziem osiągnięcia tego celu.
2.2. Ryzyko rozpowszechnienia się nielegalnego handlu 2.2.1. Jak wynika z oficjalnych danych zgromadzonych przez Europol i krajowe organy celne, w szeregu państw członkowskich nasila się nielegalny handel wyrobami tytoniowymi i nikotynowymi. EKES uważa, że nagły wzrost akcyzy może prowadzić do niepożądanego wzrostu nielegalnego handlu. Dlatego przyszłe stawki powinny opierać się na pierwszym wariancie zawartym w sprawozdaniu Komisji z oceny skutków, w myśl którego stawki minimalne dla papierosów wzrosłyby do 155 EUR za 1 000 papierosów zamiast faktycznie proponowanych przez Komisję 215 EUR za 1 000 papierosów. Ponadto wszelkie podwyżki podatków akcyzowych muszą iść w parze z większą zdolnością egzekwowania przepisów, ze współpracą celną oraz z transgranicznymi środkami zwalczania przemytu, by uniknąć efektów substytucyjnych związanych z konsumpcją nielegalnych i nieuregulowanych wyrobów. Ryzyko nasilenia się nielegalnego handlu wymaga zdecydowanych i solidnych środków przeciwdziałania.
2.2.2. Dane pochodzące z Francji i Niderlandów pokazują, w jaki sposób nagłe podwyżki akcyzy mogą przyczyniać się do penetracji rynku przez wyroby nielegalne. Obecna propozycja nadmiernego podwyższenia akcyzy może podważyć dążenie do uzyskania dodatkowych dochodów z akcyzy i de facto doprowadzić do znacznego uszczuplenia dochodów podatkowych - o 15,5 mld EUR (z akcyzy i VAT-u), jeżeli jej skutkiem będzie 5-procentowy wzrost nielegalnego handlu.
2.2.3. EKES podkreśla, że zmiany akcyzy powinny być przewidywalne, zrównoważone pod względem ekonomicznym oraz zgodne z motywem 12 wniosku, który stanowi, że niezbędne jest ustanowienie różnych minimalnych podatków akcyzowych dla poszczególnych kategorii stosownie do charakterystyki poszczególnych wyrobów oraz zamierzonego sposobu ich stosowania.
2.2.4. Komitet wzywa zatem Komisję i państwa członkowskie do rozwijania zdolności egzekwowania przepisów, a także do wzmocnienia wymiany danych między agencjami oraz strategii zapobiegawczych, które powinny towarzyszyć podwyżkom podatków.
2.2.5. EKES apeluje również do Komisji i państw członkowskich o rozwijanie zdolności egzekwowania przepisów, wymiany danych między agencjami oraz strategii zapobiegania nielegalnemu handlowi.
2.3. Ochrona młodzieży i zapobieganie
2.3.1. Komitet popiera cel, którym jest zniechęcanie młodych ludzi do palenia. Konieczne jest kompleksowe podejście łączące edukację zdrowotną, kontrole mające na celu sprawdzanie wieku, nadzór nad sprzedażą przez internet i regulację wprowadzania do obrotu.
2.3.2. Dodatkowo do środków odstraszających skierowanych do młodych ludzi Komitet popiera cel określony przez Komisję Europejską w europejskim planie walki z rakiem, jakim jest osiągnięcie znacznego i trwałego zmniejszenia konsumpcji tytoniu.
2.4. Neutralność technologiczna i innowacje
2.4.1. W dyrektywie należy zachować neutralność technologiczną między kategoriami produktów oraz wystrzegać się narażania na szwank innowacji w zakresie produktów o niższym ryzyku. W zbyt szerokich definicjach lub w zakresie opodatkowania obejmującym każdą substancję lub urządzenie, które może zawierać nikotynę, mogą mieścić się produkty nieprzeznaczone do konsumpcji przez ludzi, co stwarza niepewność prawa oraz zniechęca do rozwoju technologicznego w Europie.
2.5. Wpływ społeczno-gospodarczy i skutki dla rolnictwa
2.5.1. EKES przypomina Komisji, że wnioski ustawodawcze dotyczące opodatkowania wyrobów tytoniowych siłą rzeczy oddziałują na przedsiębiorstwa i pracowników tego sektora i mogą mieć zakłócający wpływ.
2.5.2. EKES zwraca się do Komisji o przeprowadzenie oceny skutków społeczno-gospodarczych i oceny oddziaływania terytorialnego, które powinny skupić się na regionach, gdzie uprawa i przetwarzanie tytoniu pozostają istotnym źródłem dochodów i zatrudnienia. Ponieważ UE odpowiada za około 46 % światowego eksportu tytoniu, w dyrektywie należy również uwzględnić potencjalny wpływ na działalność produkcyjną, inwestycje oraz ryzyko utraty miejsc pracy. Wskazane jest zapewnienie środków wspomagających w celu wsparcia producentów i pracowników.
2.5.3. Zalecane jest również, aby odpowiednio wcześnie rozwijać alternatywną działalność gospodarczą w celu zrekompensowania prawdopodobnej utraty miejsc pracy w dotkniętych regionach, zwłaszcza na obszarach wiejskich. Uprawa i produkcja tytoniu są często zlokalizowane na obszarach o charakterze wyraźnie wiejskim i oddalonych, które prawdopodobnie w nieproporcjonalnie dużym stopniu odczują skutki znacznych podwyżek podatku. Należy zapewnić systemy wsparcia. Dlatego ważne jest utrzymanie wysokiej jakości zatrudnienia w tych regionach Europy, gdzie alternatywne możliwości gospodarcze mogą być ograniczone lub nie istnieją.
2.5.4. Stałym obiektem troski powinna pozostać ciągła poprawa warunków pracy i ochrona rynku wewnętrznego w celu zapewnienia uczciwej konkurencji poprzez ochronę standardów społecznych, a także promowanie dialogu społecznego i rokowań zbiorowych. Jednocześnie należy wziąć pod uwagę globalny wpływ UE na przemysł tytoniowy.
2.5.5. EKES wzywa do przeprowadzenia kompleksowych badań i ocen skutków dotyczących społecznych skutków transformacji, zwłaszcza w zakresie zatrudnienia i warunków pracy, aby zapewnić poparcie pracowników dla skutecznego wdrażania tych polityk.
2.5.6. Decydenci powinni włączać partnerów społecznych w działania i w tym celu dzielić się z nimi jasnymi i przejrzystymi informacjami na temat wszelkich środków z zakresu polityki i projektów przepisów oraz konsultować się z nimi przed zaproponowaniem jakichkolwiek przyszłych strategii politycznych lub przepisów.
2.6. Elastyczność i pomocniczość 2.6.1. Rewizja dyrektywy musi umożliwiać państwom członkowskim dostosowanie podatków akcyzowych na szczeblu krajowym do ich warunków gospodarczych i społecznych z uwzględnieniem ogólnounijnych poziomów minimalnych. Elastyczność dla państw członkowskich musi pozostać zasadą przewodnią. Organy krajowe powinny zachować możliwość dostosowania struktur akcyzowych w ramach uzgodnionych unijnych stawek minimalnych, by zapewnić równowagę między zdrowiem publicznym, stabilnością fiskalną i warunkami społeczno-gospodarczymi.
2.6.2. EKES proponuje zwiększenie tej elastyczności w celu złagodzenia nieproporcjonalnie dużych skutków w państwach członkowskich, które zmagają się z ponadprzeciętną inflacją lub poważnym ryzykiem przesunięcia sprzedaży w kierunku nielegalnego handlu. W związku z tym zaleca uważne podejście do kolejności wprowadzania dostosowań oraz zastanowienie się nad przestawieniem metodologii na indeksację opartą na inflacji bazowej, co omówiono już we wniosku dotyczącym dyrektywy w sprawie opodatkowania energii. Zwiększyłoby to spójność polityki w różnych systemach akcyzowych oraz przyczyniłoby się do przewidywalności i stabilności planowania budżetowego w państwach członkowskich.
2.6.3. EKES uważa, że mechanizm parytetu siły nabywczej powinien pozostać głównym elementem zapewniającym sprawiedliwy podział obciążeń i zapobiegającym niezamierzonym nierównościom.
2.7. Akty delegowane i wykonawcze 2.7.1. EKES odnotowuje, że we wniosku przyznaje się Komisji przekazane uprawnienia do zmiany stawek w celu uwzględnienia inflacji co trzy lata. Należy jednak jaśniej sformułować to we wniosku, aby podkreślić, że przekazane uprawnienia są związane wyłącznie z korektami o inflację i że nie mogą być wykorzystywane do zmiany żadnych elementów określających podstawę opodatkowania, klasyfikację produktów lub minimalne stawki akcyzy, które są wciąż niezbędną częścią suwerenności podatkowej na mocy art. 113 TFUE.
2.7.2. Komitet zaleca zatem, by wszelkie uprawnienia do przyjmowania aktów delegowanych były wąsko zdefiniowane, ograniczone w czasie i zależne od wcześniejszych konsultacji z państwami członkowskimi i odpowiednimi zainteresowanymi stronami, w tym - w stosownych przypadkach - z Komitetem. Zdaniem Komitetu istotne zmiany mające wpływ na zakres opodatkowania lub klasyfikację nowych produktów powinny być wprowadzane wyłącznie w drodze zwykłej procedury ustawodawczej, co zapewni demokratyczną kontrolę i pewność prawa.
2.7.3. EKES uważa, że potrzebna jest większa przewidywalność przyszłych aktów delegowanych, i proponuje usunięcie motywu 36 i odpowiadającego mu art. 28 ust. 4, ponieważ należy chronić nacisk położony w TFUE na pomocniczość i poszanowanie suwerenności podatkowej państw członkowskich.
2.8. Struktura i definicje 2.8.1. EKES z zadowoleniem przyjmuje zamiar rozszerzenia zakresu dyrektywy, lecz zaleca zapewnienie jasnych definicji i proporcjonalności stawek. Opodatkowanie powinno koncentrować się na zużywalnym składniku wyrobu (ml płynu, gramach tytoniu lub woreczku nikotynowym) z wyłączeniem sprzętu lub akcesoriów.
2.8.2. EKES odnotowuje apele zainteresowanych stron o lepsze dostosowanie definicji podatkowych do Nomenklatury scalonej (CN) stosowanej do klasyfikacji taryfowej. Chociaż identyczność tych dwóch systemów nie jest ani technicznie wykonalna, ani konieczna, Komitet uważa, że Komisja powinna utrzymywać i regularnie aktualizować tabele korelacji oraz wydawać wytyczne interpretacyjne, ilekroć zmiany w CN wpływają na klasyfikację wyrobów tytoniowych i nikotynowych pod względem akcyzy. Taka koordynacja zwiększyłaby pewność prawa, spójność administracyjną oraz zgodność między ramami celnymi i podatkowymi w całej UE.
2.8.3. Wniosek Komisji definiuje podgrzewany tytoń, ale pozostawia starsze definicje papierosów/tytoniu do palenia niezmienione i niejednoznaczne, co może podważyć harmonizację na mocy art. 113 TFUE. EKES zaleca jednoznaczne ponowne zdefiniowanie podgrzewanego tytoniu poprzez wyjaśnienie, że jest to "tytoń przeznaczony do podgrzewania lub innego aktywowania w wyniku reakcji chemicznej lub w inny sposób bez spalania" oraz zastąpienie wyrażenia "nadający się do palenia" w definicji papierosów i tytoniu do palenia wyrażeniem "przeznaczony do palenia". Ponadto ważne jest zapewnienie, aby wyroby odpowiadające definicji podgrzewanego tytoniu mogły być klasyfikowane jako takie wyłącznie poprzez dodanie do kryteriów wyrażenia "bez spalania", oraz zapewnienie, aby podgrzewany tytoń był kategorią decydującą w każdym przypadku pokrywania się.
2.8.4. EKES zaleca również uproszczony model podatku akcyzowego z jedną podstawą dla nowo wprowadzonych kategorii, w ramach którego opodatkowanie byłoby stosowane według kategorii i przewidywałoby jednolitą podstawę opodatkowania albo według jednostki, albo według gramów lub mililitrów zamiast więcej niż jednego zastosowania podatku dla tej samej kategorii. To podejście, które jest już stosowane w opodatkowaniu alkoholu, mogłoby zwiększyć przejrzystość, zapewnić lepszą harmonizację podatkową między państwami członkowskimi, zmniejszyć złożoność administracyjną oraz ułatwić dostosowanie do produktów hybrydowych lub nowatorskich, które nie pasują do tradycyjnych klasyfikacji.
2.8.5. Dokładniej rzecz ujmując, z motywu 25 wynika, że podatek zależy od rodzaju produktu, ale w art. 20 wyraźnie dopuszcza się którąkolwiek z metod (z minimalną stawką na 1 000 sztuk lub na kilogram). EKES zaleca zmianę wniosku poprzez umożliwienie państwom członkowskim wyboru opodatkowania podgrzewanych wyrobów tytoniowych według jednostki lub masy. Aby uniknąć wszelkich sprzeczności, EKES proponuje usunięcie sformułowania "w zależności od rodzaju produktu" z motywu 25 i zapewnienie zgodności z art. 20.
2.9. Nowe produkty i ograniczanie szkód 2.9.1. Produkty nowej generacji powinny być traktowane proporcjonalnie do ich profilu zmniejszonego ryzyka, w związku z czym stawka ich opodatkowania powinna być stale niższa niż w przypadku produktów palnych.
2.9.2. Komitet proponuje również, by Komisja ustanowiła mechanizm oceny oparty na dowodach naukowych, który sprzyjałby różnicom w akcyzie odzwierciedlającym względne profile ryzyka produktów w stosunku do produktów palnych. Taka kalibracja opierałaby się na dowodach poddawanych okresowo przeglądowi przez niezależne organy ds. zdrowia publicznego i zapewniałaby zgodność bodźców podatkowych z celami europejskiego planu walki z rakiem oraz z zasadą kształtowania polityki w oparciu o dowody.
2.9.3. Właściwe wdrożenie zasady "mniej szkód, mniej podatków" wymaga, aby polityka podatkowa odzwierciedlała różne poziomy ryzyka dla zdrowia związanego z wyrobami tytoniowymi i nikotynowymi, ale jednocześnie zapewniała państwom członkowskim niezbędną elastyczność w zakresie włączenia tej zasady do krajowych ram podatkowych. Przykładowo wprowadzenie w Szwecji niższych stawek na woreczki nikotynowe - oprócz innych działań - doprowadziło do spadku odsetka palaczy do 5,4 %, co jest najniższym poziomem w UE. Propozycja Komisji dotycząca ustanowienia minimalnej stawki 143 EUR/kg jest nieproporcjonalna w porównaniu ze stawką obowiązującą w Szwecji i nie odzwierciedla w ramach akcyzy tego, że poziom ryzyka jest w tej kategorii niższy. Ta uwaga dotyczy tak samo innych innowacyjnych produktów o obniżonym ryzyku, takich jak podgrzewany tytoń i inne wyroby nikotynowe.
2.10. Spójność z obowiązującymi przepisami UE
2.10.1. Przepisy podatkowe muszą być spójne z obecną dyrektywą w sprawie wyrobów tytoniowych, unijną Nomenklaturą scaloną dotyczącą ceł oraz najlepszymi praktykami w ramach polityki podatkowej państw członkowskich UE, która ma zostać zharmonizowana w drodze przeglądu dyrektywy w sprawie podatku akcyzowego od wyrobów tytoniowych. EKES zaleca, by wystrzegano się niespójności regulacyjnej i by nadal wyraźnie odróżniano politykę produktową od podatkowej.
2.11. Cygara i cygaretki
2.11.1. EKES podkreśla, że cygara i cygaretki stanowią odrębną kategorię na rynku tytoniu i odpowiadają za mniej niż 2 % całkowitej konsumpcji. Te wyroby, które charakteryzują się odmiennym profilem konsumentów i sporadycznym użyciem, nie zastępują papierosów. Są zazwyczaj wykorzystywane okazjonalnie przez inną grupę konsumentów i produkowane głównie przez małe i średnie przedsiębiorstwa (MŚP), które mają często charakter rodzinny i są zakorzenione w regionach europejskich. Nadmierne jednolite podwyżki stawek minimalnych w UE byłyby nieproporcjonalne i szkodliwe dla konkurencyjności MŚP i nie przyniosłyby istotnych korzyści dla zdrowia publicznego. EKES zaleca zatem utrzymanie proporcjonalnego zróżnicowania podatkowego i unikanie nagłej harmonizacji minimalnych poziomów akcyzy. Wreszcie zwraca się do Komisji o ponowne zajęcie się tą kwestią, ponieważ w proponowanym rozwiązaniu system może być bardziej korzystny dla wysokiej jakości produktów importowanych niż dla tańszych produktów europejskich.
2.12. Zwalczanie nielegalnego handlu
2.12.1. EKES popiera wprowadzenie wymogów dotyczących monitorowania i kontroli dostaw surowca tytoniowego w ramach systemu przemieszczania wyrobów akcyzowych (EMCS) i zaleca rozważenie podobnych środków identyfiko- walności odnośnie do surowej nikotyny, wyłącznie do celów kontroli, a nie opodatkowania (tj. bez nakładania minimalnej stawki akcyzy). Ściślejsza współpraca między organami celnymi, policją i organami podatkowymi, przy wsparciu ze strony Europolu i Europejskiego Urzędu ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF), jest niezbędna do przeciwdziałania nielegalnej produkcji i dystrybucji.
2.12.2. EKES zaleca stworzenie jednolitego interfejsu danych między EMCS, OLAF-em, Europolem i krajowymi systemami celnymi, który zwiększyłby skuteczność egzekwowania przepisów i zarazem zapobiegałby powielaniu wymogów sprawozdawczych.
2.13. Surowiec tytoniowy
2.13.1. EKES odnotowuje, że surowiec tytoniowy, który w załączniku I do TFUE został zaliczony do produktów rolnych, podlega już ugruntowanym krajowym systemom śledzenia i kontroli. Te mechanizmy dostosowano do specyfiki państw członkowskich produkujących tytoń i egzekwuje się je pod nadzorem rządu, co zapewnia zarówno organom publicznym, jak i podmiotom prywatnym przejrzystość i bezpieczeństwo oraz przyczynia się do walki z nielegalnym handlem.
2.13.2. Choć we wniosku Komisji wyznaczono zerową minimalną stawkę akcyzy UE, zezwala się jednoznacznie państwom członkowskim na stosowanie wyższych stawek krajowych w przypadku stwierdzenia wysokiego ryzyka uchylania się od opodatkowania. EKES podkreśla, że taka elastyczność grozi fragmentacją rynku wewnętrznego, ponieważ producenci mogą ponosić różne obciążenia podatkowe wyłącznie na podstawie lokalizacji.
2.13.3. Ponadto w ocenie skutków przeprowadzonej przez Komisję przyznano, że rozszerzenie EMCS na surowiec tytoniowy wiązałoby się nie tylko z dodatkowymi obciążeniami administracyjnymi dla organów publicznych, lecz również z wysokimi kosztami przestrzegania przepisów, które szacuje się na 0,1 EUR mln w wydatkach jednorazowych i 2 mln EUR rocznie dla podmiotów gospodarczych. Wprowadzenie nowej kategorii akcyzy dla surowca tytoniowego grozi dublowaniem istniejących kontroli, zważywszy że krajowe systemy monitorowania zapewniają już zgodność, i może osłabić konkurencyjność unijnych producentów tytoniu.
2.14. Monitorowanie i sprawozdawczość
2.14.1. Należy zharmonizować obowiązki w zakresie monitorowania i nie mogą one powielać istniejących narzędzi takich jak Eurobarometr lub badania WHO. Niezbędne jest jasne określenie wskaźników, aby zapewnić porównywalność danych między państwami członkowskimi.
2.14.2. EKES popiera opracowanie zharmonizowanej architektury danych łączącej zapisy EMCS, dane handlowe Eurostatu i krajowe badania dotyczące stanu zdrowia. Zaleca ustanowienie znormalizowanych wskaźników konsumpcji, nielegalnego handlu i substytucji produktów zgodnie z metodami WHO i OECD. Sprzyjałoby to ocenie opartej na dowodach i porównywalności między państwami członkowskimi.
2.14.3. EKES proponuje, by zapewnić państwom członkowskim większą elastyczność w spełnianiu ducha prawa poprzez stosowanie metody, która najlepiej odpowiada ich rynkowi. Minimalne stawki podatku akcyzowego oparte wyłącznie na wartościach nominalnych, a nie - procentowych, zapewnią rynkom większą elastyczność i równe opodatkowanie w ramach każdej kategorii produktów. Można by wziąć pod uwagę zmniejszenie lub usunięcie obowiązkowych wartości procentowych oraz skupienie się na minimalnej stawce jako podstawowej dolnej granicy.
3. PROPONOWANE ZMIANY DO WNIOSKU USTAWODAWCZEGO KOMISJI EUROPEJSKIEJ
Poprawka 1
powiązana z zaleceniami 2.6.2, 2.7.1 i 2.7.2 (korekta minimalnych stawek unijnych o inflację)
Motyw 13
Zmienić
| Tekst zaproponowany przez Komisję Europejską | Poprawka EKES-u |
| Aby zapobiec dezaktualizacji minimalnejunijnejstawki podatku akcyzowego z biegiem czasu, należy aktualizować ją dla każdej kategorii wyrobów co trzy lata na podstawie zmian unijnego zharmonizowanego indeksu cen konsumpcyjnych publikowanego przez Eurostat. | Aby zapobiec dezaktualizacji minimalnejunijnejstawki podatku akcyzowego z biegiem czasu, należy aktualizować ją dla każdej kategorii wyrobów, o której mowa w art. 2 ust. 1 i 2, co trzy lata na podstawie zmian unijnego zharmonizowanego indeksu cen konsumpcyjnych publikowanego przez Eurostat oraz głównego celu Europejskiego Systemu Banków Centralnych (ESBC) określonego w art. 127 ust. 1 TFUE, jakim jest utrzymanie stabilności cen w strefie euro poprzez dążenie do osiągnięcia symetrycznego celu inflacyjnego w średnim okresie. |
Uzasadnienie
Utrzymanie stabilności cen dzięki symetrycznemu średniookresowemu celowi inflacyjnemu jest podstawową zasadą unijnych ram zarządzania gospodarczego, odzwierciedloną w traktatach UE i wprowadzoną w życie za pomocą zharmonizowanego indeksu cen konsumpcyjnych (HICP). Mechanizm automatycznej indeksacji podatkowej wprowadzony na szczeblu UE powinien być zatem spójny z tym celem i unikać skutków procyklicznych lub destabilizujących.
– Indeksacja inflacyjna (podlegająca przekazanym uprawnieniom Komisji Europejskiej, jak zasugerowano) powinna mieć zastosowanie wyłącznie do kategorii wyrobów określonych w art. 2 ust. 1 i 2, a nie do surowca tytoniowego (art. 2 ust. 3) i do nikotyny (art. 2 ust. 4), które powinny pozostać zwolnione z podatku, a tym samym być zwolnione z jakiegokolwiek jego wprowadzenia lub indeksacji na późniejszym etapie.
– Przekazane Komisji Europejskiej w tej dyrektywie uprawnienia do dostosowania stawek minimalnych powinny ograniczać się wyłącznie do indeksacji inflacyjnej wyrobów podlegających opodatkowaniu zgodnie z art. 2 ust. 1 i 2 i nie obejmować żadnych innych elementów dyrektywy.
– Stosowanie HICPX (inflacja bazowa, z wyłączeniem najbardziej zmiennych cen dóbr konsumpcyjnych, takich jak energia i żywność) ogranicza zmienność i zapobiega procyklicznym skutkom podatkowym.
Maksymalny pułap w wysokości 6 % (wzrost lub spadek) dla indeksacji inflacyjnej w okresie trzech lat jest zgodny z symetrycznym średniookresowym celem inflacyjnym EBC wynoszącym 2 % i zapewnia niezbędne zabezpieczenie stabilizujące. Taki pułap zwiększa przewidywalność i proporcjonalność dostosowań akcyzowych, łagodzi skutki procykliczne zaobserwowane podczas niedawnych okresów wysokiej inflacji oraz wspiera należyte planowanie budżetowe i stabilność makroekonomiczną w całej UE, przy jednoczesnym zachowaniu konkurencyjności i poszanowaniu zasady proporcjonalności.
Poprawka 2
powiązana z zaleceniami 2.6.2, 2.7.1 i 2.7.2 (korekta minimalnych stawek unijnych o inflację)
Motyw 34
Zmienić
| Tekst zaproponowany przez Komisję Europejską | Poprawka EKES-u |
| Dla zapewnienia jasności prawa i przejrzystości należy przekazać Komisji uprawnienia do przyjmowania aktów zgodnie z art. 290 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiejdotyczących zmiany minimalnych stawek unijnych określonych w niniejszejdyrektywie w celu odzwierciedlania zmian zharmonizowanego indeksu cen konsumpcyjnych. | Dla zapewnienia jasności prawa i przejrzystości należy przekazać Komisji uprawnienia do przyjmowania aktów zgodnie z art. 290 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiejdotyczących zmiany minimalnych stawek unijnych określonych w niniejszejdyrektywie w celu odzwierciedlania zmian zharmonizowanego indeksu cen konsumpcyjnych, z wyłączeniem energii i żywności (HICPX - inflacja bazowa) w celu ograniczenia zmienności i uniknięcia procyklicznych skutków stosowania wzoru korekty o inflację, przy jednoczesnym zapewnieniu spójności z unijnym celem stabilności cen. |
| Szczególnie ważne jest, aby w czasie prac przygotowawczych Komisja prowadziła stosowne konsultacje, w tym na poziomie ekspertów, oraz aby konsultacje te prowadzone były zgodnie z zasadami ustanowionymi w Porozumieniu międzyinstytucjonalnym z dnia 13 kwietnia 2016 r. w sprawie lepszego stanowienia prawa4. W szczególności, aby zapewnić Radzie udział na równych zasadach w przygotowaniu aktów delegowanych, Rada otrzymuje wszelkie dokumenty w tym samym czasie co eksperci państw członkowskich, a ich eksperci mogą systematycznie brać udział w posiedzeniach grup eksperckich Komisji zajmujących się przygotowaniem aktów delegowanych. | Szczególnie ważne jest, aby w czasie prac przygotowawczych Komisja prowadziła stosowne konsultacje, w tym na poziomie ekspertów, oraz aby konsultacje te prowadzone były zgodnie z zasadami ustanowionymi w Porozumieniu międzyinstytucjonalnym z dnia 13 kwietnia 2016 r. w sprawie lepszego stanowienia prawa4. W szczególności, aby zapewnić Radzie udział na równych zasadach w przygotowaniu aktów delegowanych, Rada otrzymuje wszelkie dokumenty w tym samym czasie co eksperci państw członkowskich, a ich eksperci mogą systematycznie brać udział w posiedzeniach grup eksperckich Komisji zajmujących się przygotowaniem aktów delegowanych. |
Uzasadnienie
Jak wyżej.
Poprawka 3
powiązana z zaleceniami 2.6.2, 2.7.1 i 2.7.2 (korekta minimalnych stawek unijnych o inflację)
Art. 12 ust. 2
Zmienić
| Tekst zaproponowany przez Komisję Europejską | Poprawka EKES-u |
| Unijna stawka stosowana do określenia minimalnego poziomu opodatkowania dla danego wyrobu, jak określono w art. 16, art. 20 ust. 2 oraz art. 22 ust. 2, dostosowywana jest przez zwiększenie lub zmniejszenie kwoty bazowej wyrażonej w euro o procentową zmianę w ostatnich trzech latach kalendarzowych rocznej średniej unijnejwartości zharmonizowanego indeksu cen konsumpcyjnych dla wszystkich pozycji publikowanego przez Eurostat. | Unijna stawka stosowana do określenia minimalnego poziomu opodatkowania dla danego wyrobu, jak określono w art. 16, art. 20 ust. 2 oraz art. 22 ust. 2, dostosowywana jest przez zwiększenie lub zmniejszenie kwoty bazowej wyrażonej w euro o procentową zmianę w ostatnich trzech latach kalendarzowych rocznej średniej unijnejwartości zharmonizowanego indeksu cen konsumpcyjnych, z wyłączeniem energii i żywności, publikowanego przez Eurostat, która to zmiana, łącznie nie przekracza wzrostu lub spadku o 6 % w okresie trzech lat. |
Uzasadnienie
Jak wyżej.
Poprawka 4
powiązana z zaleceniem 2.11.
Art. 4. Zmienić
| Tekst zaproponowany przez Komisję Europejską | Poprawka EKES-u |
| 1. Do celów niniejszejdyrektywy za cygara lub cygaretki uznaje się następujące wyroby, jeśli mogą one być oraz, biorąc pod uwagę ich właściwości i zwykłe oczekiwania konsumentów, są przeznaczone wyłącznie do palenia w tej postaci: | 1. Do celów niniejszej dyrektywy za cygara uznaje się następujące wyroby, jeśli mogą one być oraz, biorąc pod uwagę ich właściwości i zwykłe oczekiwania konsumentów, są przeznaczone wyłącznie do palenia w tej postaci: |
| a) tytoń zrolowany o zewnętrznym owinięciu z naturalnego tytoniu pokrywającym wyrób w całości, w tym w stosownych przypadkach filtr, ale bez żadnej dodatkowejwarstwy częściowo pokrywającej zewnętrzne owinięcie; | a) tytoń zrolowany o zewnętrznym owinięciu z naturalnego tytoniu pokrywającym wyrób w całości, w tym w stosownych przypadkach filtr, ale bez żadnej dodatkowejwarstwy częściowo pokrywającej zewnętrzne owinięcie; |
| b) tytoń zrolowany z poszarpanym, wymieszanym wkładem, o zewnętrznym owinięciu z tytoniu odtworzonego, w normalnym kolorze cygara, pokrywającym wyrób w całości, w tym w stosownych przypadkach filtr, ale - w przypadku cygar z ustnikiem - nie ustnik, jeżeli waga jednej sztuki, wyłączając filtr lub ustnik, wynosi nie mniej niż 2,3 g i nie więcej niż 10 g, a obwód równy co najmniej jednejtrzeciej długości wynosi nie mniej niż 34 mm. | b) tytoń zrolowany z poszarpanym, wymieszanym wkładem, o zewnętrznym owinięciu z tytoniu odtworzonego, w normalnym kolorze cygara, pokrywającym wyrób w całości, w tym w stosownych przypadkach filtr, ale - w przypadku cygar z ustnikiem - nie ustnik, jeżeli waga jednej sztuki, wyłączając filtr lub ustnik, wynosi nie mniej niż 2,3 g i nie więcej niż 10 g, a obwód równy co najmniej jednej trzeciej długości wynosi nie mniej niż 34 mm. |
| 2. Cygaretki to cygara o maksymalnej masie do 3 g. | 2. Wyroby składające się w części z substancji innych niż tytoń, lecz poza lym wchodzące w zakres definicji przedstawionej w ust. 1, są traktowane jak cygara lub cygaretki. |
Uzasadnienie
Kategoria cygara/cygaretki stanowi niewielki udział w rynku tytoniu i w większości państw członkowskich nie stwarza żadnych problemów. Jak stwierdzono w badaniach uzupełniających Komisji Europejskiej, podział zasadniczo nie jest uzasadniony z uwagi na względy proporcjonalności i koszty administracyjne ponoszone przez państwa członkowskie w razie zmiany ich systemów akcyzowych. W porównaniu z zastosowaniem jednolitych minimów do całej kategorii cygar i cygaretek wpływ krańcowy na całkowity popyt jest znikomy.
Poprawka 5
powiązana z zaleceniem 2.11.
Art. 19. Zmienić
| Tekst zaproponowany przez Komisję Europejską | Poprawka EKES-u |
| Następujące grupy wyrobów tytoniowych produkowanych w Unii lub przywożonych z państw trzecich objęte są w każdym państwie członkowskim minimalnym podatkiem akcyzowym ustanowionym w art. 20: a) cygara; b) cygaretki; c) tytoń drobno krojony do skręcania papierosów; d) inny tytoń do palenia e) tytoń do fajek wodnych; f) podgrzewany tytoń; g) inne wyroby tytoniowe. | Następujące grupy wyrobów tytoniowych produkowanych w Unii lub przywożonych z państw trzecich objęte są w każdym państwie członkowskim minimalnym podatkiem akcyzowym ustanowionym w art. 20: a) cygara i cygaretki; b) tytoń drobno krojony do skręcania papierosów; c) inny tytoń do palenia d) tytoń do fajek wodnych; e) podgrzewany tytoń; f) inne wyroby tytoniowe. |
Uzasadnienie
Jak wyżej.
Poprawka 6
powiązana z zaleceniami 2.8 i 2.9
Art. 22. Zmienić
| Tekst zaproponowany przez Komisję Europejską | Poprawka EKES-u |
| 1. Państwa członkowskie stosują podatek akcyzowy w odniesieniu do substytucyjnych wyrobów tytoniowych, który może być jednym z poniższych: a) podatkiem proporcjonalnym naliczonym na podstawie maksymalnej detalicznej ceny sprzedaży każdego wyrobu, swobodnie określonej przez producentów mających siedzibę w Unii oraz importerów z państw trzecich zgodnie z art. 25; b) specyficznym podatkiem wyrażonym w kwocie od kilograma; c) połączeniem obydwu, czyli elementu proporcjonalnego z elementem specyficznym. W przypadku gdy podatek akcyzowy jest albo proporcjonalny, albo połączony, państwa członkowskie mogą ustanowić minimalną kwotę podatku akcyzowego. | 1. Państwa członkowskie stosują minimalny podatek akcyzowy w odniesieniu do wyrobów zawierających nikotynę zgodnie z ust. 2-5 niniejszego artykułu. |
| Tekst zaproponowany przez Komisję Europejską | Poprawka EKES-u |
| 2. Całkowity podatek akcyzowy od płynów do papierosów elektronicznych, wyrażony w procencie lub w kwocie od mililitra, jest co najmniej równowartością następujących stawek lub kwot minimalnych określonych dla: a) płynów zawierających od 0 mg nikotyny na mililitr do maksymalnie 15 mg nikotyny na mililitr: 20 % detalicznej ceny sprzedały obejmującej wszystkie podatki lub unijna stawka w wysokości 0,12 EUR za mililitr, dostosowana zgodnie z art. 12; b) płynów zawierających więcej niż 15 mg nikotyny na mililitr: 40 % detalicznej ceny sprzedaży obejmującej wszystkie podatki lub unijna stawka w wysokości 0,36 EUR za mililitr, dostosowana zgodnie z art. 12. | 2. Całkowity podatek akcyzowy od płynów do papierosów elektronicznych, wyrażony jako kwota od mililitra, jest równy unijnej stawce wynoszącej 0,15 EUR za mililitr, dostosowanej zgodnie z art. 12. Ta minimalna stawka unijna ma jednolite zastosowanie do płynów do papierosów elektronicznych, niezależnie od zawartości nikotyny w tych płynach. |
Uzasadnienie
20 z 27 państw członkowskich UE posiada już podatek od wapowania, który jest podatkiem czysto opartym na objętości. W przeciwieństwie do tradycyjnego tytoniu i HNB e-płyny są często sprzedawane w połączeniu z kartridżami (atomizerami), z których są odparowywane. Podatek proporcjonalny oznaczałby podatek od sprzętu, co jest nieproporcjonalne i niezgodne z konstytucją w wielu państwach członkowskich UE. Składnik proporcjonalny wymaga systemu taryfowego. Rynek płynów do e-papierosów jest znacznie bardziej zróżnicowany niż rynek tradycyjnego tytoniu. Spowoduje to ogromne obciążenie administracyjne zarówno dla instytucji, jak i MŚP. Ustanowienie minimalnego podatku w wysokości 0,36 EUR/ml dla płynów do e-papierosów powyżej 15 mg/ml oznacza, w porównaniu z obecnym poziomem opodatkowania, że 80 % państw członkowskich będzie musiało zastosować podwyższenie podatku o ponad 100 %, czego niezamierzonym skutkiem będzie pobudzenie nielegalnego handlu i handlu równoległego. Pozostawienie 0,12 EUR/ml jako jedynego i minimalnego poziomu będzie zgodne ze średnim ważonym podatkiem w UE, umożliwi państwom członkowskim o zerowej stawce wprowadzenie podatku bez szoku rynkowego i da państwom członkowskim, które chcą stosować wyższy podatek, swobodę w tym zakresie.
Poprawka 7
powiązana z zaleceniami 1.6, 2.8 i 2.9
Motyw 25
Zmienić
| Tekst zaproponowany przez Komisję Europejską | Poprawka EKES-u |
| Aby uwzględnić różnorodność obecnych form podgrzewanego tytoniu oraz być przygotowanym na jego przyszłe formy, najwłaściwsze dla funkcjonowania rynku wewnętrznego jest ustalenie całkowitego minimalnego podatku akcyzowego, wyrażonego w procencie, w kwocie od kilograma lub od danejliczby sztuk. Całkowity minimalny podatek akcyzowy powinien być zatem wyrażony w kwocie od kilograma lub w kwocie od danej liczby sztuk, w zależności od rodzaju danego podgrzewanego wyrobu tytoniowego. | Aby uwzględnić różnorodność obecnych form podgrzewanego tytoniu oraz być przygotowanym na jego przyszłe formy, najwłaściwsze dla funkcjonowania rynku wewnętrznego jest ustalenie całkowitego minimalnego podatku akcyzowego, wyrażonego w procencie, w kwocie od kilograma lub od danejliczby sztuk. Całkowity minimalny podatek akcyzowy powinien być zatem wyrażony w kwocie od kilograma lub w kwocie od danej liczby sztuk. |
| Identyfikator: | Dz.U.UE.C.2026.2543 |
| Rodzaj: | opinia |
| Tytuł: | Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego - Wniosek dotyczący dyrektywy Rady w sprawie struktury oraz stawek akcyzy stosowanych do tytoniu i substytucyjnych wyrobów tytoniowych (wersja przekształcona) (COM(2025) 580 final - 2025/0580 (CNS)) - Wniosek dotyczący dyrektywy Rady zmieniającej dyrektywę (UE) 2020/262 w odniesieniu do ogólnych zasad dotyczących podatku akcyzowego stosowanego do tytoniu i substytucyjnych wyrobów tytoniowych (COM(2025) 581 final - 2025/0581 (CNS)) |
| Data aktu: | 2026-05-22 |
| Data ogłoszenia: | 2026-05-22 |