Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego "Wniosek w sprawie dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie nieuczciwych praktyk handlowych w relacjach między przedsiębiorstwami w łańcuchu dostaw żywności" (COM(2018) 173 final).

1.

Wnioski i zalecenia

1.1.

Nieuczciwe praktyki handlowe w łańcuchu dostaw żywności wynikają z braku równowagi sił między podmiotami działającymi w łańcuchu dostaw i prowadzą do negatywnych skutków gospodarczych, społecznych i środowiskowych. EKES z zadowoleniem przyjmuje wniosek Komisji mający na celu ograniczenie stosowania nieuczciwych praktyk handlowych jako niezbędny pierwszy krok na drodze do ochrony słabszych podmiotów, zwłaszcza rolników, pracowników i pewnych podmiotów gospodarczych, oraz do poprawy zarządzania łańcuchem dostaw żywności. Jednym ze sposobów skutecznego zwalczania nieuczciwych praktyk handlowych na poziomie UE jest podejście regulacyjne i przyjęcie ram prawnych zapewniających skuteczne i solidne mechanizmy egzekwowania prawa.

1.2.

EKES ubolewa jednak, że Komisja wprowadziła tylko minimalny wspólny standard ochrony w całej UE poprzez zakazanie jedynie określonej liczby nieuczciwych praktyk handlowych. Konieczny jest zakaz stosowania wszelkich praktyk stanowiących nadużycie.

1.3.

EKES uważa, że objęcie ochroną przed nieuczciwymi praktykami handlowymi wyłącznie dostawców będących MŚP w odniesieniu do sprzedaży towarów nabywcom, którzy nie są MŚP, jest niewystarczające, aby skutecznie rozwiązać problem zakłóceń równowagi, i nie przyniesie żadnych znaczących skutków. Ochronę należy rozszerzyć na wszystkie podmioty gospodarcze - duże i małe, w UE i poza jej granicami. Nawet w przypadku, gdy duże podmioty są ofiarami nieuczciwych praktyk handlowych, skutki gospodarcze często przechodzą na najsłabsze podmioty w łańcuchu dostaw.

1.4.

W kwestii egzekwowania przepisów EKES przyjmuje z zadowoleniem propozycję Komisji dotyczącą stworzenia zharmonizowanych ram UE dla organów egzekwowania prawa. Należy jednak wzmocnić także mechanizmy egzekwowania prawa, na przykład z zastosowaniem określonej procedury z udziałem rzecznika praw obywatelskich, a także powództwa zbiorowe i egzekwowanie prawa przez organy ścigania, aby chronić anonimowość skarżącego. Powinna temu towarzyszyć możliwość wprowadzania sankcji. Pisemne umowy powinny stać się obowiązkowe, by ułatwić procedurę składania skarg, co zapewniłoby także większą sprawiedliwość w negocjacjach.

1.5.

EKES zaleca, by poza zwalczaniem nieuczciwych praktyk handlowych Komisja zachęcała do stosowania modeli biznesowych, które odgrywają pewną rolę w poprawie równoważności łańcucha dostaw żywności (np. skracając go, zwiększając przejrzystość itp.), przywracaniu mu równowagi i poprawie jego wydajności, i by wspierała je, wzmacniając równowagę sił.

1.6.

Wreszcie, co nie mniej ważne, EKES potwierdza, że promowanie uczciwszych praktyk handlowych powinno stanowić część kompleksowej polityki żywnościowej UE. Zapewniłoby to większą zrównoważoność gospodarczą, społeczną i ekologiczną łańcucha dostaw żywności i służyło realizacji celów zrównoważonego rozwoju ONZ.

2.

Wprowadzenie

2.1.

Nieuczciwe praktyki handlowe są definiowane jako praktyki między przedsiębiorstwami, które odbiegają od zasad uczciwego prowadzenia działalności handlowej i stoją w sprzeczności z zasadą dobrej wiary i uczciwego obrotu oraz są jednostronnie nakładane przez jednego partnera handlowego na drugiego 1 . Łańcuch dostaw żywności jest szczególnie podatny na nieuczciwe praktyki handlowe z uwagi na duże zakłócenia równowagi między małymi i dużymi podmiotami. Nieuczciwe praktyki handlowe mogą występować na każdym etapie łańcucha dostaw, a ponadto praktyki takie powstające na jednym szczeblu łańcucha mogą mieć wpływ na inne etapy łańcucha dostaw w zależności od pozycji rynkowej zaangażowanych podmiotów 2 .

2.2.

Jak opisano szczegółowo w opinii EKES-u w sprawie bardziej sprawiedliwych rolno-spożywczych łańcuchów dostaw, przyjętej w październiku 2016 r. 3 , skumulowanie siły przetargowej doprowadziło do nadużywania pozycji dominującej i zwiększyło podatność słabszych podmiotów na nieuczciwe praktyki handlowe. Powoduje to przesunięcie ryzyka gospodarczego w górę łańcucha dostaw oraz szczególnie niekorzystnie wpływa na sytuację konsumentów i niektórych grup podmiotów, np. rolników, pracowników i MŚP. Problem nieuczciwych praktyk handlowych jest dostrzegany przez wszystkie zainteresowane strony w łańcuchu dostaw żywności, przy czym odnotowano, że większość podmiotów gospodarczych doświadczyła takich praktyk 4 .

2.3.

Należy zwłaszcza zwrócić uwagę na wpływ nieuczciwych praktyk handlowych na konsumentów. Naciski cenowe zmuszają przetwórców żywności do jak najtańszej produkcji - co może wpływać na jakość żywności dostępnej dla konsumentów, jak i na jej bezpieczeństwo. Aby obniżyć koszty, w niektórych przypadkach przedsiębiorstwa te używają tańszych surowców, a to psuje jakość i wartość środków spożywczych. Przykładem może być zastępowanie w wielu produktach zdrowszych olejów i tłuszczy z Europy tłuszczami typu trans 5 .

2.4.

Wzrasta presja wywierana na najsłabsze podmioty w łańcuchu dostaw żywności. Według ostatnich danych Eurostatu udział wartości dodanej brutto detalistów wciąż rośnie. Wynika to z większej koncentracji sektora detalicznego i przetwórczego w łańcuchu dostaw żywności spowodowanej błędami w prawie kartelowym. Dlatego aby zapewnić sprawiedliwy podział dochodów w całym łańcuchu, trzeba poprawić funkcjonowanie łańcucha dostaw żywności. Jednak nie należy lekceważyć wartości wnoszonej przez sprzedawców detalicznych, zważywszy na ich rolę w dostarczaniu towarów codziennego użytku.

2.5.

Zwalczanie nieuczciwych praktyk handlowych jest jednym z kluczowych elementów zapewnienia lepszego funkcjonowania łańcucha dostaw żywności, a także ograniczania zmienności cenowej na rynkach i wzmacniania roli organizacji producentów. W czerwcu 2016 r. Parlament Europejski w swojej rezolucji 6 wezwał Komisję do zaproponowania ram prawnych dotyczących nieuczciwych praktyk handlowych. Apel ten został powtórzony w październiku 2016 r. przez EKES, a w listopadzie 2016 r. przez Grupę Zadaniową ds. Rynków Rolnych.

2.6.

W 20 państwach członkowskich istnieją już rozmaite inicjatywy ustawodawcze mające na celu rozwiązanie kwestii nieuczciwych praktyk handlowych. Wraz z istniejącą już inicjatywą dotyczącą łańcucha dostaw (SCI) podniosło to świadomość nierównej równowagi sił w łańcuchu dostaw żywności. Jednak bardzo niewiele działań podejmowanych na szczeblu krajowym lub dobrowolnie pomogło jak dotąd rozwiązać problem nieuczciwych praktyk handlowych. W kwietniu 2018 r. Komisja postanowiła przedstawić specjalny wniosek ustawodawczy, uznając, że różnorodność przepisów dotyczących nieuczciwych praktyk handlowych w państwach członkowskich lub brak takich przepisów mogą naruszać zawarty w traktacie cel zapewnienia odpowiedniego poziomu życia społeczności rolniczej 7 .

3.

Wniosek Komisji

3.1.

W proponowanej dyrektywie Komisja dąży do ograniczenia stosowania nieuczciwych praktyk handlowych w łańcuchu dostaw żywności poprzez wprowadzenie minimalnego wspólnego standardu ochrony w całej UE, opartego na wykazie konkretnych zakazanych nieuczciwych praktyk handlowych. Chodzi o takie praktyki, jak: opóźnione płatności za łatwo psujące się produkty żywnościowe, rezygnowanie z dostaw w ostatniej chwili, jednostronne lub wsteczne zmiany w umowach i zmuszanie dostawców do płacenia za zepsute produkty. Inne praktyki będą dozwolone wyłącznie wtedy, jeżeli są przedmiotem jasnej i jednoznacznej wcześniejszej umowy między stronami: zwrot niesprzedanych przez nabywcę produktów żywnościowych do dostawcy; płatności za przechowywanie, prezentowanie lub wystawianie na sprzedaż produktów spożywczych dostawcy; opłacanie przez dostawcę promocji lub marketingu produktów spożywczych sprzedawanych przez nabywcę.

3.2.

Ochrona przed nieuczciwymi praktykami handlowymi odnosi się wyłącznie do sprzedaży produktów żywnościowych przez dostawcę będącego małym i średnim przedsiębiorstwem (MŚP) na rzecz nabywcy, który nie jest małym ani średnim przedsiębiorstwem 8 .

3.3.

Ponadto wniosek Komisji nakłada na państwa członkowskie obowiązek wyznaczenia organów publicznych odpowiedzialnych za egzekwowanie nowych przepisów. W przypadku udowodnionego naruszenia organ odpowiedzialny będzie uprawniony do nałożenia proporcjonalnych i odstraszających kar. Organ ten będzie mógł wszczynać dochodzenia z własnej inicjatywy lub na podstawie skargi. W takim przypadku strona wnosząca skargę będzie mogła zwrócić się o zachowanie poufności i anonimowości w celu ochrony pozycji wobec swoich partnerów handlowych. W celu umożliwienia wymiany najlepszych praktyk Komisja stworzy i ułatwi mechanizm koordynacji między organami ścigania.

4.

Uwagi ogólne

4.1.

EKES z zadowoleniem przyjmuje wniosek Komisji jako pierwszy krok do rozpoczęcia procesu ustawodawczego w celu uregulowania nieuczciwych praktyk handlowych w całej UE, co zdecydowanie zalecał w opinii z 2016 r. Jest to niezbędne, by chronić słabsze podmioty w łańcuchu dostaw żywności, mianowicie rolników i pracowników, oraz by zmniejszyć zmienność i zapewnić większą stabilność ich dochodów. W szczególności omawiany wniosek pomaga rozwiązać problem braku siły przetargowej, a tym samym poprawia zarządzanie łańcuchem dostaw żywności.

4.2.

W swoim dokumencie Komisja przyznaje, że jest mało prawdopodobne, by ogólnounijna inicjatywa dotycząca łańcucha dostaw przekształciła się w kompleksowe ramy zarządzania, które sprawią, że środki legislacyjne, takie jak egzekwowanie przepisów, staną się zbędne 9 . W tym kontekście EKES przypomina, że inicjatywa dotycząca łańcucha dostaw oraz inne krajowe i dobrowolne mechanizmy zwalczania mogą być w istocie przydatne wyłącznie jako uzupełnienie, ale nie mogą zastępować skutecznych i solidnych mechanizmów egzekwowania przepisów na szczeblu państw członkowskich 10 .

4.3.

EKES z zadowoleniem przyjmuje promowanie zharmonizowanej sieci unijnych organów odpowiedzialnych za egzekwowanie prawa, tak jak zalecał to już w swojej wcześniejszej opinii. Zapewnienie skutecznej współpracy między organami ścigania ma ogromne znaczenie dla rozwiązania problemu transgranicznych nieuczciwych praktyk handlowych, które w przeciwnym razie mogłyby pozostać bez odpowiedzi.

4.4.

EKES wyraża jednak ubolewanie, że Komisja przyjęła podejście polegające na minimalnej harmonizacji, która nie jest wystarczająca do uwzględnienia wszystkich praktyk stanowiących nadużycie i mających miejsce w całym łańcuchu dostaw żywności. W szczególności Komitet bardzo ubolewa, że uznaje się, iż jedynie nabywcy mogą dopuścić się nieuczciwych praktyk, a zakaz objął jedynie niewielką liczbę nieuczciwych praktyk handlowych, jak wyjaśniono w rozdziale 5.

4.5.

EKES ma także zastrzeżenia co do propozycji Komisji, by ograniczyć ochronę przed nieuczciwymi praktykami wyłącznie do dostawców z sektora MŚP odnośnie do sprzedaży na rzecz nabywców, którzy nie są MŚP. Aby ochrona przed nieuczciwymi praktykami handlowymi była skuteczna i udana, powinna mieć zastosowanie do wszystkich podmiotów w łańcuchu dostaw, niezależnie od ich wielkości, tak aby mogła oddziaływać na wszystkie stosunki handlowe. Jednak EKES uznaje niewielką odporność MŚP. Wniosek nie odnosi się również do kwestii nierównej siły przetargowej i zależności gospodarczej, która niekoniecznie pokrywa się z wymiarem ekonomicznym podmiotów.

4.6.

Zakres wniosku nie jest wystarczająco szeroki i powinien obejmować również rolne produkty niespożywcze takie jak produkty ogrodnicze oraz pasze.

4.7.

Rozwiązanie problemu nieuczciwych praktyk handlowych jest zasadniczym elementem (podobnie jak ograniczanie niestabilności rynku i wzmocnienie roli organizacji producentów) zwiększenia zrównoważoności łańcucha dostaw żywności pod względem gospodarczym, społecznym i środowiskowym. EKES potwierdza, że promowanie uczciwszych praktyk handlowych powinno stanowić część kompleksowej polityki żywnościowej UE z myślą o realizacji celów zrównoważonego rozwoju wyznaczonych przez ONZ. W szczególności tak kompleksowa polityka powinna zapewniać uczciwe ceny dla producentów, tak aby utrzymać opłacalność rolnictwa 11 .

4.8.

Choć wykracza to poza zakres wniosku Komisji, EKES ponownie zwraca uwagę na konieczność promowania większego doceniania żywności przez całe społeczeństwo i we współpracy z zainteresowanymi organizacjami byłby gotów wspierać uruchomienie ogólnoeuropejskiej kampanii informacyjnej i uświadamiającej poświęconej zagadnieniu wartości żywności 12 i ograniczeniu jej marnowania.

5.

Uwagi szczegółowe

Wykaz zakazanych nieuczciwych praktyk handlowych

5.1.

Nieuczciwe praktyki handlowe można ogólnie określić jako praktyki, które rażąco odbiegają od dobrego postępowania handlowego i są sprzeczne z zasadą dobrej wiary i uczciwego obrotu 13 . Należą do nich również wszystkie praktyki, w których następuje nieuzasadnione lub nieproporcjonalne przeniesienie ryzyka na stronę umowy.

5.2.

Jedynie określona liczba nieuczciwych praktyk handlowych została zakazana przez Komisję. EKES po raz kolejny stwierdza, że potrzebny jest zakaz stosowania wszystkich nieuczciwych praktyk, na przykład (ale nie wyłącznie) następujących praktyk, co zostało już zalecone w poprzedniej opinii:

5.3.

EKES wzywa również do wprowadzenia wiążących przepisów zakazujących przedsiębiorstwom handlu detalicznego sprzedawania towarów po cenach niższych od ceny zakupu 14 . W szczególności zaleca, by dostawcom, takim jak rolnicy, płacono uczciwą i sprawiedliwą cenę, która zapewniałaby dostawcy dochód odpowiedni dla inwestycji, innowacji i zrównoważonego rozwoju.

5.4.

Wszystkie nieuczciwe praktyki handlowe wyraźnie zabronione we wniosku Komisji odnoszą się do sytuacji, w których istniały wcześniejsze uzgodnienia umowne. Niemniej zdarza się to znacznie częściej jeszcze przed zawarciem umowy, w przypadkach takich jak presja wywierana na podmioty gospodarcze. Przykłady te powinny zatem zostać rozszerzone o przypadek przedsiębiorstwa (o znaczącej pozycji rynkowej), które wymaga od innego przedsiębiorstwa przyznania mu korzyści bez żadnej obiektywnie uzasadnionej przyczyny (zob. również art. 19 ust. 2, pkt 5 niemieckiej ustawy o ograniczaniu konkurencji (GWB)). Ten przepis niemieckiego prawa antymonopolowego okazał się skutecznym środkiem służącym zwalczaniu nadużywania siły nabywczej. Decyzja niemieckiego Federalnego Trybunału Sprawiedliwości (BGH) w sprawie tzw. rabatów ślubnych (Hochzeitsrabatte), jest tego doskonałą ilustracją w kontekście relacji między silnym niemieckim detalistą spożywczym a jego dostawcami 15 .

Definicja MŚP

5.5.

Ograniczenie ochrony przed nieuczciwymi praktykami wyłącznie do dostawców z sektora MŚP nie jest wystarczające, aby skutecznie wyeliminować problem zakłóceń równowagi w łańcuchu dostaw żywności. EKES zwraca uwagę na tzw. efekt domina, który może się pojawić, gdy duże podmioty gospodarcze stają się ofiarami nieuczciwych praktyk handlowych. Nieuczciwe praktyki handlowe mają wyraźnie niekorzystny wpływ niezależnie od tego, kto jest za nie odpowiedzialny. Skutek gospodarczy przechodzi wtedy w sposób nieunikniony na najsłabsze podmioty w łańcuchu dostaw żywności, tj. rolników, pracowników, niektóre podmioty gospodarcze oraz konsumentów.

5.6.

Innym argumentem na rzecz rozszerzenia ochrony jest fakt, że zwłaszcza duże podmioty gospodarcze mogą dyskryminować MŚP i wykluczać je z łańcucha dostaw ze względu na ryzyko otrzymywania skarg. W tym kontekście EKES uznaje ponownie niewielką odporność MŚP.

Egzekwowanie prawa

5.7.

W celu skutecznego egzekwowania prawa, należy dokonać rozróżnienia między egzekwowaniem prawa prywatnego (nie jest ono na razie przewidziane we wniosku Komisji) a egzekwowaniem prawa przez organy władzy publicznej. Na wstępie należy podkreślić, że trzeba należycie uwzględnić prawo zainteresowanego do anonimowości, ponieważ wiele przedsiębiorstw waha się wystąpić przeciwko nadużyciom ze strachu przed odwetem, takim jak usunięcie z wykazu dostawców (czynnik strachu).

5.7.1. Egzekwowanie prawa prywatnego

Odnośnie do egzekwowania prawa prywatnego zainteresowane strony powinny mieć możliwość składania powództwa o zaniechanie naruszeń lub o usunięcie skutków naruszeń oraz wnoszenia roszczeń odszkodowawczych. Jednak ze względu na czynnik strachu środki takie mają raczej niewielkie znaczenie. Ponadto wszystkie zainteresowane stowarzyszenia powinny mieć możliwość ubiegania się o zaniechanie naruszeń lub o usunięcie skutków naruszeń. Zagwarantowałoby to szczególną ochronę zainteresowanej strony w zakresie anonimowości, w przypadku nieuczciwej praktyki handlowej odnoszącej się do kilku przedsiębiorstw (np. podmiot działający na rynku spożywczym zobowiązujący wszystkich swoich dostawców lub nabywców do partycypacji w jakichkolwiek dodatkowych kosztach).

Zainteresowana strona lub stowarzyszenie powinny mieć możliwość wnoszenia takich skarg albo do sądu, albo do rzecznika praw obywatelskich. Procedura przewidująca udział rzecznika praw obywatelskich ma tę zaletę, że spór nie będzie musiał mieć charakteru publicznego. Należy ustanowić specjalną procedurę mediacji z udziałem rzecznika. Rzecznik powinien również otrzymać szczególne uprawnienia decyzyjne. Dobrowolne postępowania w wielu przypadkach nie są skuteczne ani nie zapewniają rzeczywistej ochrony.

Ponadto EKES zachęca podmioty gospodarcze do opracowania inicjatyw wspierających zmianę nawyków i większą sprawiedliwość w łańcuchach dostaw.

5.7.2. Egzekwowanie prawa przez organy władzy publicznej

Ze względu na czynnik strachu egzekwowanie przepisów przez organy władzy publicznej odgrywa szczególnie ważną rolę w tej dziedzinie, a zatem wymaga uregulowania. Organy takie jak Komisja i krajowe organy ochrony konkurencji powinny otrzymać szerokie uprawnienia w zakresie prowadzenia dochodzeń i egzekwowania prawa. Reguły konkurencji przewidziane w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1/2003 w sprawie wprowadzenia w życie reguł konkurencji ustanowionych w art. 81 (obecnie 101) i 82 (obecnie 102) Traktatu mogłoby służyć za przykład w tym zakresie. (Art. 6 wniosku dotyczącego dyrektywy jest w porównaniu z nimi dużo słabszy). Art. 17 tego rozporządzenia przewiduje w szczególności dochodzenia w odniesieniu do sektorów gospodarki i typów porozumień. Gdyby władze miały uprawnienia do nakładania sankcji w zależności od zysków, miałoby to dodatkowy efekt odstraszający.

Alternatywne łańcuchy dostaw żywności

5.8.

EKES przypomina, że należy stymulować i wspierać alternatywne modele biznesowe przyczyniające się do skracania łańcucha dostaw między producentami żywności a konsumentem końcowym, w tym platformy cyfrowe, zaś rola i pozycja spółdzielni i organizacji producentów powinny zostać wzmocnione, aby przywrócić równowagę sił 16 . Taki powinien być temat przyszłej opinii EKES-u.

Konsultacja	Rada Unii Europejskiej, 30.4.2018
	Parlament Europejski, 2.5.2018
Podstawa prawna	Art. 43 ust. 2 i art. 304 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej
Decyzja Prezydium	22.5.2018
Sekcja odpowiedzialna	Sekcja Rolnictwa, Rozwoju Wsi i Środowiska Naturalnego
Data przyjęcia przez sekcję	5.9.2018
Data przyjęcia na sesji plenarnej	19.9.2018
Sesja plenarna nr	537
Wynik głosowania	172/1/3
(za/przeciw/wstrzymało się)

Identyfikator:	Dz.U.UE.C.2018.440.165
Rodzaj:	opinia
Tytuł:	Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego "Wniosek w sprawie dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie nieuczciwych praktyk handlowych w relacjach między przedsiębiorstwami w łańcuchu dostaw żywności" (COM(2018) 173 final).
Data aktu:	2018-12-06
Data ogłoszenia:	2018-12-06

	Luca JAHIER
	Przewodniczący
	Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego

Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego "Wniosek w sprawie dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie nieuczciwych praktyk handlowych w relacjach między przedsiębiorstwami w łańcuchu dostaw żywności" (COM(2018) 173 final).

Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego "Wniosek w sprawie dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie nieuczciwych praktyk handlowych w relacjach między przedsiębiorstwami w łańcuchu dostaw żywności"

Dz.U.UE.C.2018.440.165