Opinia w sprawie zaktualizowanego programu konwergencji na lata 2008-2011 przedstawionego przez Bułgarię.

OPINIA RADY

z dnia 10 marca 2009 r.

w sprawie zaktualizowanego programu konwergencji na lata 2008-2011 przedstawionego przez Bułgarię

(2009/C 62/01)

(Dz.U.UE C z dnia 17 marca 2009 r.)

RADA UNII EUROPEJSKIEJ,

uwzględniając Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską,

uwzględniając rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych⁽¹⁾, w szczególności jego art. 9 ust. 3,

uwzględniając zalecenie Komisji,

po zasięgnięciu opinii Komitetu Ekonomiczno-Finansowego,

PRZEDSTAWIA NINIEJSZĄ OPINIĘ:

(1) W dniu 10 marca 2009 r. Rada przeanalizowała zaktualizowany program konwergencji Bułgarii na lata 2008-2011⁽²⁾.

(2) W ostatnich latach w Bułgarii odnotowywano silny wzrost gospodarczy na poziomie średnio ponad 6 %, któremu towarzyszyły rosnące zaburzenia równowagi makroekonomicznej, w postaci między innymi wysokich deficytów zewnętrznych i wysokiej inflacji. W kontekście systemu zarządu walutą, w roku 2008 warunki polityki pieniężnej i kredytowej uległy zaostrzeniu w sytuacji, gdy ryzyko tego kraju było postrzegane jako podwyższone i postępowała aprecjacja efektywnego realnego kursu walutowego. W miarę jak negatywne skutki światowego spowolnienia gospodarczego i kryzysu finansowego zataczają coraz szersze kręgi, tempo wzrostu PKB będzie gwałtownie spadać i w latach 2009- 2010 utrzyma się na poziomie znacznie poniżej wielkości potencjalnej, stanowiąc źródło presji na wpływy z podatków. Wyzwaniem dla Bułgarii jest zatem utrzymanie wzrostu w okresie poważnego i przedłużającego się światowego spowolnienia gospodarczego, a także przeciwdziałanie istniejącym zaburzeniom równowagi makroekonomicznej poprzez dalsze prowadzenie restrykcyjnej polityki budżetowej i płacowej. W tym kontekście jako reakcję na spowolnienie gospodarcze w programie przewidziano środki służące wzmocnieniu odporności gospodarki. Pomimo sytuacji wyjściowej charakteryzującej się niskim wskaźnikiem długu publicznego w stosunku do PKB i wysokimi nadwyżkami budżetowymi, wysoka inflacja i pokaźny deficyt na rachunku obrotów bieżących uniemożliwiły rządowi przyjęcie pakietu budżetowych środków stymulacyjnych w celu zwiększenia popytu krajowego. W perspektywie długoterminowej Bułgaria stoi wobec konieczności poprawy jakości finansów publicznych w obliczu zjawiska szybkiego starzenia się społeczeństwa i pogarszającej się sytuacji demograficznej.

(3) Scenariusz makroekonomiczny będący podstawą programu przewiduje, że wzrost realnego PKB zmniejszy się z poziomu 6,5 % w roku 2008 do 4,7 % w roku 2009, a następnie powróci do poziomu wynoszącego średnio 5,5 % w pozostałych latach okresu objętego programem. Z dostępnych obecnie informacji wynika⁽³⁾, że scenariusz ten jest oparty na wyraźnie optymistycznych założeniach dotyczących wzrostu gospodarczego na rok 2009 i kolejne lata. Mają one odzwierciedlać wysoki popyt krajowy, w szczególności wzrost inwestycji, oraz przyspieszenie w realnym eksporcie w całym okresie objętym programem, co jest niespójne ze spowolnieniem dotyczącym zarówno napływu bezpośrednich inwestycji zagranicznych, jak i światowej wymiany handlowej. Jednak ze względu na znacznie wyższe tempo wzrostu importu założone w programie, odpowiadające zmianom popytu krajowego, deficyt zewnętrzny zmniejszałby się jedynie stopniowo w latach 2009-2011. Zakładając mniej dotkliwe spowolnienie gospodarcze, na rok 2009 w programie przewidziano zawyżoną inflację, co pociągałoby za sobą ograniczone postępy na drodze do osiągnięcia konwergencji nominalnej. Prognozy dotyczące inflacji w latach 2010-2011 wydają się realistyczne.

(4) W najnowszej aktualizacji programu nadwyżkę sektora instytucji rządowych i samorządowych w roku 2008 oszacowano na 3 % PKB, co jest zgodne z pierwotną docelową wartością nadwyżki. Wynik budżetowy odzwierciedla lepszą pozycję wyjściową (po korekcie mającej na celu uwzględnienie nieprzewidzianego jednorazowego środka w postaci umorzenia zadłużenia w wysokości 3,5 % PKB w 2007 r.). Pomimo znacznego tempa wzrostu importu i wysokiej inflacji w 2008 roku, wpływy z podatków pośrednich były niższe o 1,5 % PKB w stosunku do pierwotnych prognoz. Po wprowadzeniu 10-procentowej liniowej stawki podatku dochodowego od osób fizycznych wpływy z podatków bezpośrednich były o 0,5 % PKB niższe niż przewidziano w aktualizacji programu z grudnia 2007 roku. Ze względu na uchwalenie dodatkowych wydatków socjalnych i infrastrukturalnych w wysokości ok. 1,75 % PKB, po stronie wydatków nie zdołano w pełni utrzymać dyscypliny. Niemniej jednak dzięki wyższemu niż przewidywano nominalnemu wzrostowi PKB wskaźnik wydatków względem PKB był niższy niż to zakładano w poprzednim programie.

(5) W ustawie budżetowej na rok 2009 docelowa nadwyżka sektora instytucji rządowych i samorządowych wynosi 3 % PKB. W ustawie przedstawiono również kilka środków uznaniowych o łącznym neutralnym wpływie na budżet. Po stronie dochodów wpływ obniżenia o 4 % wysokości składki do publicznego funduszu emerytalnego zostałby zrównoważony przez zwiększenie wysokości składki na ubezpieczenie zdrowotne o 2 % i podwyższenie średniej wysokości ustawowej minimalnej podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne o 26,5 % w ujęciu nominalnym. Po stronie wydatków wydatki pierwotne mają wzrosnąć, głównie ze względu na wyższe świadczenia socjalne i wynagrodzenia pracownicze. Emerytury zostaną zwaloryzowane o prawie 20 % w dwóch etapach: z dniem 1 kwietnia i 1 lipca. Przewiduje się, że wydatki na wynagrodzenia w sektorze instytucji rządowych i samorządowych wzrosną o 10 %. Aby zapewnić osiągnięcie celów budżetowych, ponownie wprowadzono zasadę przewidującą ograniczanie wydatków innych niż z tytułu odsetek (z wyłączeniem świadczeń socjalnych) do 90 % zabudżetowanych środków w przypadku niższych niż przewidywano dochodów. Ustawa budżetowa na rok 2009 przewiduje nawet niższe wypłaty, jeśli skonsolidowane dochody sektora instytucji rządowych i samorządowych spadną do poziomu, który doprowadziłby do ujemnego salda budżetowego.

(6) Strategia budżetowa przedstawiona w programie przewiduje, że w całym okresie objętym programem cel średniookresowy, jakim jest nadwyżka na poziomie 1,5 % PKB, zostanie osiągnięty. W obecnej aktualizacji programu przewidziano utrzymanie nadwyżki sektora instytucji rządowych i samorządowych na poziomie 3 % PKB oraz nadwyżki pierwotnej na poziomie prawie 4 % PKB do roku 2011. W kategoriach strukturalnych (tj. po dostosowaniu cyklicznym i bez uwzględniania środków jednorazowych i tymczasowych) w całym okresie objętym programem przewiduje się nadwyżkę na poziomie ok. 3,5 % PKB. Podczas gdy przewiduje się pogłębienie ujemnej luki produktowej, w perspektywie średnioterminowej kurs polityki budżetowej stanowiący podstawę programu wydaje się zasadniczo neutralny.

(7) Wyniki budżetowe mogą być znacząco gorsze niż przewidziano w programie. Główne zagrożenie wynika ze stanowiącego podstawę programu scenariusza makroekonomicznego, który opiera się na wyraźnie optymistycznych założeniach dotyczących wzrostu gospodarczego w roku 2009 i 2010. Po stronie dochodów zagrożenia dla finansów publicznych w latach 2009-2010 są większe niż w latach ubiegłych; są one związane z gwałtowniejszym osłabieniem koniunktury oraz faktem, że we wzroście gospodarczym mniejszy będzie udział składników generujących wysokie dochody budżetowe. Wobec oczekiwanego spowolnienia gospodarczego i presji na zwiększenie wydatków prowadzących do pobudzenia popytu, kontrola wzrostu wydatków przy zastosowaniu zasady wykonania budżetu na poziomie 90 % może się okazać w roku 2009 zadaniem niełatwym.

(8) W świetle braku długoterminowych prognoz dotyczących wydatków związanych ze starzeniem się społeczeństwa, sporządzanych w oparciu o wspólne założenia makroekonomiczne przygotowane przez Komitet Polityki Gospodarczej (EPC) i Komisję, nie można ocenić skutków starzenia się społeczeństwa w Bułgarii według porównywalnych i pewnych kryteriów, jak ma to obecnie miejsce dla 25 państw członkowskich, które wcześniej przystąpiły do UE. Sytuacja budżetowa w roku 2008, charakteryzująca się wysoką nadwyżką strukturalną, przyczynia się w znacznym stopniu do redukcji długu bez uwzględnienia wpływu starzenia się społeczeństwa na budżet w perspektywie długoterminowej. Utrzymanie wysokich nadwyżek pierwotnych w perspektywie średnioterminowej przyczyniłoby się do zmniejszenia zagrożeń dla stabilności finansów publicznych, które obecnie kształtują się na niskim poziomie.

(9) Dotychczas ramy budżetowe Bułgarii pozwalały bardzo skutecznie osiągać cele budżetowe, miało to jednak miejsce w kontekście wysokiej dynamiki wzrostu gospodarczego W ostatnich latach ramy te zostały dopracowane dzięki usprawnieniu procedury budżetowej, ulepszeniu wymogów sprawozdawczych oraz zawarciu w dokumentach budżetowych bardziej kompleksowej analizy makroekonomicznej i oceny zagrożeń dla polityki budżetowej. Jednakże ramy te są wiążące tylko w pierwszym roku trzyletniego okresu planowania budżetu i zapewniają rządowi pewne uznaniowe kompetencje w zakresie wydatków, co podważa odpowiedzialność i przejrzystość polityki budżetowej. Pomimo tych słabych punktów, w programie nie przewiduje się żadnych znaczących zmian ram budżetowych, jeśli nie liczyć dalszych postępów w zakresie wdrażania budżetowani zadaniowego. Celem ponownego wprowadzenia w ustawie budżetowej na rok 2009 zasady wykonania budżetu na poziomie 90 % jest zapewnienie osiągnięcia celu budżetowego poprzez ograniczanie wzrostu wydatków sektora instytucji rządowych i samorządowych. Jednak stosowanie tej zasady nie jest w tej ustawie jasno określone, co może dawać pole do uznaniowości w tym zakresie.

(10) Rząd Bułgarii nie przyjął żadnego konkretnego pakietu mającego na celu stabilizację sektora finansowego. Jednak w celu zwiększenia zaufania do systemu bankowego, górną granicę wartości gwarantowanych depozytów podwyższono do 100.000 BGN, a aby ułatwić finansowanie MŚP, rząd zwiększył kapitał Bułgarskiego Banku Rozwoju będącego własnością państwa.

(11) W świetle zaburzeń równowagi gospodarczej, polityka budżetowa nastawiona jest na utrzymanie zaufania inwestorów i stabilności makroekonomicznej. W reakcji na spowolnienie gospodarcze rząd Bułgarii nie przyjął zatem pakietu środków stymulujących w perspektywie krótkoterminowej, co jest zgodne z "Europejskim planem naprawy gospodarczej" zatwierdzonym w grudniu przez Radę Europejską. W związku ze średniookresowym programem reform i z zaleceniami dla Bułgarii przedstawionymi przez Komisję w dniu 28 stycznia 2009 r. w ramach strategii lizbońskiej na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia, w programie przewidziano środki strukturalne mające na celu wzmocnienie odporności gospodarki, w tym środki zmierzające do utrzymania zatrudnienia, zwiększenia zdolności sektora przedsiębiorstw do przystosowania się do prowadzenia działalności w warunkach kryzysu, poprawy funkcjonowania rynku, zapewnienia, w razie potrzeby, wsparcia w postaci dokapitalizowania banków komercyjnych, pobudzenia kredytowania MŚP, promowania eksportu i usprawnienia wykorzystywania funduszy unijnych. Środki te są sprawną i właściwą reakcją w obliczu głównych celów polityki w perspektywie krótkoterminowej. Aktualizacja programu obejmuje również szereg innych reform strukturalnych, które wchodzą w skład strategii poprawy jakości i stabilności finansów publicznych w dłuższej perspektywie, takich jak reforma systemu emerytalnego, wdrożenie kolejnych etapów przewidzianych w strategii reformy systemu edukacji, w tym poprzez dalszą optymalizację sieci szkół i rozbudowę stosowanego w szkołach systemu budżetowania opartego na delegacji uprawnień, a także wdrożenie ostatnio przyjętej strategii w zakresie opieki zdrowotnej.

(12) Program konsolidacji opracowany przez rząd Bułgarii przyczyniłby się do ograniczenia znacznych zaburzeń równowagi zewnętrznej i wewnętrznej uderzających w gospodarkę. W programie przewidziano w szczególności konsolidację strukturalną na poziomie 1 % PKB w latach 2008-2011. Ogólnie rzecz biorąc, kurs polityki budżetowej mierzony zmianą salda strukturalnego jest restrykcyjny w roku 2009, a w latach 2010-2011 pozostaje zasadniczo neutralny. Przewidziane w programie utrzymanie docelowej nadwyżki dostosowanej cyklicznie na poziomie 1,5 % PKB zostałoby osiągnięte w okresie objętym programem.

(13) Co do wymagań odnośnie do danych, określonych w kodeksie postępowania dotyczącym programów stabilności i konwergencji, w programie brak pewnych danych opcjonalnych⁽⁴⁾.

Podsumowując, należy stwierdzić, że celem programu jest utrzymanie dobrego stanu finansów publicznych w całym objętym nim okresie, co znajduje odzwierciedlenie w planowanych wysokich nadwyżkach sektora instytucji rządowych i samorządowych. Środki strukturalne przewidziane w ramach reakcji na spowolnienie gospodarcze mają na celu wzmocnienie potencjału wzrostu gospodarki i są zgodne z "Europejskim planem naprawy gospodarczej". Przy zastrzeżeniu, że wyniki mogą być gorsze niż przewidziano w programie, ze względu na niepewność wynikającą z obecnej sytuacji gospodarczej i jej wpływu na dochody, kurs polityki budżetowej wskazuje, że w całym okresie objętym programem planowany w perspektywie średnioterminowej poziom nadwyżki w wysokości 1,5 % PKB zostanie osiągnięty. Wyzwaniem dla Bułgarii jest utrzymanie wzrostu gospodarczego w okresie poważnego i przedłużającego się światowego spowolnienia gospodarczego. Ponadto w kraju należy realizować zdecydowaną politykę mającą na celu ograniczenie znacznego deficytu zewnętrznego, w tym poprzez utrzymanie restrykcyjnej polityki budżetowej i powstrzymanie wzrostu płac w sektorze publicznym. Co więcej, Bułgaria stoi wobec konieczności poprawy jakości wydatków publicznych poprzez poprawę wydajności administracji i przyspieszenie reform strukturalnych.

W świetle powyższej oceny, a także z uwagi na konieczność zapewnienia trwałej konwergencji, wzywa się Bułgarię do:

(i) dalszego prowadzenia zaostrzonej polityki budżetowej i utrzymywania dobrego stanu finansów publicznych poprzez ograniczanie wzrostu wydatków w celu przyczynienia się do zmniejszenia istniejącej nierównowagi zewnętrznej i przeciwdziałania skutkom ewentualnych spadków dochodów;

(ii) ograniczenia wzrostu płac w sektorze publicznym w celu przyczynienia się do ograniczenia ich wzrostu w całej gospodarce i do poprawy konkurencyjności;

(iii) dalszego zwiększenia efektywności wydatków publicznych, w szczególności poprzez całkowite wdrożenie budżetowania zadaniowego, zwiększenie wydajności administracji oraz reformę rynku pracy i rynku produktów, reformę systemu edukacji i systemu opieki zdrowotnej, w celu przyczynienia się do zwiększenia wydajności.

Porównanie głównych prognoz makroekonomicznych i budżetowych

		2007	2008	2009	2010	2011
Realny PKB (zmiana w %)	PK grudzień 2008	6,2	6,5	4,7	5,2	5,8
	KOM styczeń 2009	6,2	6,4	1,8	2,5	bd.
	PK grudzień 2007	6,4	6,4	6,8	6,9	bd.
Inflacja HICP (%)	PK grudzień 2008	7,6	12,4	6,7	4,7	4,0
	KOM styczeń 2009	7,6	12,0	5,4	4,8	bd.
	PK grudzień 2007	7,2	6,9	4,4	3,7	bd.
Luka produktowa(1) (% potencjalnego PKB)	PK grudzień 2008	1,5	1,1	- 0,7	- 1,8	- 1,4
	KOM styczeń 2009(2)	2,7	3,0	- 0,3	- 2,3	bd.
	PK grudzień 2007	0,7	- 0,1	- 0,6	bd.	bd.
Wierzytelności/zadłużenie netto wobec reszty świata (% PKB)	PK grudzień 2008(3)	- 20,6	- 22,9	- 20,7	- 18,4	- 16,6
	KOM styczeń 2009	- 21,3	- 23,3	- 19,1	- 17,6	bd.
	PK grudzień 2007	- 19,9	- 20,7	- 19,5	- 18,6	bd.
Dochody sektora instytucji rządowych i samorządowych (% PKB)	PK grudzień 2008	41,6	41,3	43,4	43,4	43,7
	KOM styczeń 2009	41,6	41,4	40,8	40,9	bd.
	PK grudzień 2007	42,2	43,7	43,9	43,9	bd.
Wydatki sektora instytucji rządowych i samorządowych (% PKB)	PK grudzień 2008	41,5	38,3	40,4	40,4	40,7
	KOM styczeń 2009	41,5	38,2	38,8	38,9	bd.
	PK grudzień 2007	39,1	40,7	40,9	41,0	bd.
Saldo sektora instytucji rządowych i samorządowych (% PKB)	PK grudzień 2008	0,1	3,0	3,0	3,0	3,0
	KOM styczeń 2009	0,1	3,2	2,0	2,0	bd.
	PK grudzień 2007	3,1	3,0	3,0	3,0	bd.
Saldo pierwotne (% PKB)	PK grudzień 2008	1,1	3,9	3,9	3,9	3,9
	KOM styczeń 2009	1,1	4,1	2,8	2,7	bd.
	PK grudzień 2007	4,3	4,0	4,0	4,0	bd.
Saldo w ujęciu uwzględniającym zmiany cyklicznie(1) (% PKB)	PK grudzień 2008	- 0,4	2,6	3,2	3,6	3,5
	KOM styczeń 2009	- 0,8	2,2	2,1	2,8	bd.
	PK grudzień 2007	2,8	3,1	3,3	bd.	bd.
Saldo strukturalne(4) (% PKB)	PK grudzień 2008	2,9	2,6	3,2	3,6	3,5
	KOM styczeń 2009	2,5	2,2	2,1	2,8	bd.
	PK grudzień 2007	2,9	3,1	3,3	bd.	bd.
Dług publiczny brutto (% PKB)(5)	PK grudzień 2008	18,2	15,4	15,4	15,3	15,2
	KOM styczeń 2009	18,2	13,8	12,2	10,7	bd.
	PK grudzień 2007	19,8	18,3	17,4	16,9	bd.
Uwagi: (1) Podane w programie wartości luki produktowej oraz salda w ujęciu uwzględniającym zmiany cyklicznie zostały przeliczone przez służby Komisji na podstawie informacji przedstawionych w programie. (2) W oparciu o szacowany potencjalny wzrost w wysokości - odpowiednio - 5,0 %, 6,3 %, 6,0 % i 6,0 % w latach 2007-2010. (3) Odmienna wartość pozycji zadłużenia netto w 2007 r. w obecnej aktualizacji programu i w śródokresowej prognozie służb Komisji ze stycznia 2009 r. odzwierciedla rozbieżność w składniku saldo towarów i usług. (4) Saldo w ujęciu uwzględniającym zmiany cyklicznie po skorygowaniu o działania jednorazowe i inne działania tymczasowe. Podane w programie wartości salda w ujęciu uwzględniającym zmiany cyklicznie zostały przeliczone przez służby Komisji na podstawie informacji przedstawionych w programie. Najnowsza aktualizacja nie przewiduje żadnych działań jednorazowych ani innych działań tymczasowych w okresie objętym programem według śródokresowej prognozy służb Komisji ze stycznia 2009 r.; w roku 2007 występują jednorazowe działania w wysokości do 3,3 % PKB (po stronie wydatków). (5) W porównaniu ze śródokresową prognozą służb Komisji ze stycznia 2009 r. odmienne prognozy dotyczące wskaźnika długu względem PKB przedstawione w programie wynikają niemal w zupełności z wyższej prognozowanej akumulacji aktywów finansowych, czego nie uwzględniają służby Komisji w ramach scenariusza niezmiennego kursu polityki. Źródło: Program konwergencji (PK); prognozy śródokresowe służb Komisji ze stycznia 2009 r. (KOM); obliczenia służb Komisji.

______

⁽¹⁾ Dz.U. L 209 z 2.8.1997, s. 1. Dokumenty wymienione w niniejszym tekście są dostępne na stronie internetowej: http://ec.europa.eu/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

⁽²⁾ W dniu 23 grudnia 2008 r. władze Bułgarii przedłożyły dokument uzupełniający do programu, w którym przedstawiono środki przyjęte w ramach reakcji na spowolnienie gospodarcze. Dokument uzupełniający nie zawiera żadnych istotnych zmian w dziedzinie polityki budżetowej i strukturalnej w porównaniu z programem konwergencji; nie zmieniają się również prognozy budżetowe.

⁽³⁾ Ocena uwzględnia w szczególności prognozę służb Komisji ze stycznia 2009 roku, a także inne informacje, które uzyskano od tego czasu.

⁽⁴⁾ Brak zwłaszcza pewnych danych na temat stabilności w perspektywie długoterminowej.

• Identyfikator: Dz.U.UE.C.2009.62.1
• Rodzaj: Opinia
• Tytuł: Opinia w sprawie zaktualizowanego programu konwergencji na lata 2008-2011 przedstawionego przez Bułgarię.
• Data aktu: 10/03/2009
• Data ogłoszenia: 17/03/2009