(przedstawione zgodnie z art. 279 Traktatu WE)(2005/C 124/01)
(Dz.U.UE C z dnia 23 maja 2005 r.)
TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY WSPÓLNOT EUROPEJSKICH,
uwzględniając Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, w szczególności jego art. 248 ust. 4 oraz art. 279,
uwzględniając Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Energii Atomowej, w szczególności jego art. 160c ust. 4 oraz art. 183,
uwzględniając rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 1605/2002 z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie rozporządzenia finansowego mającego zastosowanie do budżetu ogólnego Wspólnot Europejskich(1),
uwzględniając rozporządzenie Komisji (WE, Euratom) nr 2342/2002 z 23 grudnia 2002 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 1605/2002(2),
uwzględniając projekt rozporządzenia Komisji zmieniającego rozporządzenie Komisji (WE, Euratom) nr 2342/2002(3),
uwzględniając wniosek o opinię skierowany przez Radę i otrzymany przez Trybunał 6 stycznia 2005 r.,
a także mając na uwadze, co następuje:
dyrektywa 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi(4) wprowadziła zmiany do oraz skonsolidowała przepisy dyrektyw dotychczas obowiązujących,
proponowanym celem Komisji jest transpozycja przepisów nowej dyrektywy oraz uproszczenie zarządzania zamówieniami i dotacjami, w szczególności w przypadku gdy ich wartość lub kwota są niskie,
PRZYJMUJE NINIEJSZĄ OPINIĘ:
WSTĘP
1. W następstwie przyjęcia w marcu 2004 r. nowej skonsolidowanej dyrektywy 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi oraz uwzględniając motyw 24 preambuły rozporządzenia finansowego, przedstawiony projekt zmian stara się dostosować przepisy wykonawcze do rozporządzenia finansowego do nowych przepisów.
2. Ponadto motyw 25 preambuły przepisów wykonawczych stanowi: "W odniesieniu do zamówień, przyjętą możliwością jest dodanie w niniejszym rozporządzeniu przepisów dyrektyw Rady (...) odnoszących się do procedur przetargowych odpowiednio na usługi, dostawy i roboty (...)". W konsekwencji należy zmienić obecne przepisy wykonawcze, aby uwzględnić zmiany wprowadzone wyżej wymienioną dyrektywą.
3. Proponowana zmiana przepisów wykonawczych ma również na celu uproszczenie zarządzania zamówieniami i dotacjami, w szczególności w przypadku gdy mają one niską wartość.
4. Trybunał zbadał projekt Komisji w świetle rozporządzenia finansowego i nowej dyrektywy pod kątem zakładanego uproszczenia. Trybunał oparł swoją analizę na następujących zasadach:
a) proponowana zmiana jest zgodna z zasadami należytego zarządzania finansami;
b) zakładane uproszczenie nie różni się od podstawowych zasad, jest uzasadnione, skuteczne, a proponowane zmiany mogą zostać łatwo wdrożone;
c) proponowana zmiana zapewnia odpowiednią transpozycję norm nowej dyrektywy dotyczącej zamówień publicznych, z uwzględnieniem specyfiki kontekstu wspólnotowego; dlatego też proponowana zmiana nie powinna przewidywać żadnego wyjątku od zasad ustanowionych tą dyrektywą;
d) proponowana zmiana przepisów wykonawczych nie przewiduje żadnego wyjątku od zasad i norm zawartych w rozporządzeniu finansowym, z wyjątkiem sytuacji, gdzie wyjątki takie są określone w samym rozporządzeniu finansowym.
5. Trybunał uważa, że niektóre aspekty projektu rozporządzenia muszą zostać zmienione, aby spełnić kryteria określone w ust. 4. Dalsze wyjaśnienia zostały przedstawione w poniższej części. Szczegółowe uwagi oraz, w odpowiednich przypadkach, proponowane zmiany do tekstu zostały przedstawione w tabeli stanowiącej załącznik do niniejszej opinii
ZGODNOŚĆ Z ZASADAMI NALEŻYTEGO ZARZĄDZANIA FINANSAMI
6. Trybunał pochwala modernizację i uproszczenie procedur w projekcie rozporządzenia proponowane przez Komisję i uważa, że proponowane nowe zasady są na ogół zgodne z dyrektywą oraz z zasadami należytego zarządzania finansami określonymi w rozporządzeniu finansowym.
UPROSZCZENIE PROCEDUR ORAZ ŁATWOŚĆ REALIZACJI
7. Celem projektu przedstawionego przez Komisję jest uproszczenie procedur i zobowiązań zawartych w obecnych przepisach wykonawczych, zwłaszcza w zakresie zamówień o niskiej wartości oraz zamówień odnoszących się do świadczenia usług prawnych, a także obowiązku przeprowadzania kontroli zewnętrznej w przypadkach dotacji (art. 180) oraz systemów finansowania, które zapewniają zwrot kwalifikowalnych kosztów (lub wydatków) w oparciu o płatności ryczałtowe, wykorzystanie skali jednostek kosztów lub stawkę ryczałtową (art. 181).
8. Jednakże zamierzone uproszczenie powinno zawsze być podejmowane z jednoczesnym zapewnieniem pełnego poszanowania zasad ustanowionych w rozporządzeniu finansowym oraz z uwzględnieniem dyrektywy. Ponadto uproszczenie takie nie powinno wprowadzać możliwości nieuzasadnionych uprawnień uznaniowych, należy także zachować zasadę przejrzystości i pewności prawnej.
9. Uproszczenie przepisów wykonawczych powinno również uwzględnić łatwość realizacji, w szczególności w zakresie proponowanych nowych procedur oraz nowych możliwości wprowadzonych przez dyrektywę.
10. Terminologia zastosowana w niektórych proponowanych zmianach jest niespójna z dyrektywą lub różni się od stosowanej w dyrektywie, stąd jest ona niezgodna z wymogami przejrzystości prawnej.
11. Natomiast propozycje Komisji nie uwzględniają potrzeby ułatwienia realizacji procedur dotyczących przedstawiania dowodów (art. 134, przypadki wyłączenia). W szczególności istnieje potrzeba ustanowienia kompletnej listy dokumentów i certyfikatów, które muszą zostać dostarczone przez władze krajowe, a które mogą zostać zaakceptowane w kontekście procedur zamówień publicznych. Listy takie mogłyby zostać ustanowione we współpracy z władzami krajowymi w każdym Państwie Członkowskim (patrz: art. 45 ust. 4 dyrektywy). Ponadto, aby ułatwić realizację procedur, należałoby również wyszczególnić pewne aspekty dotyczące otwierania ofert przetargowych przesyłanych drogą elektroniczną.
12. Dodatkowo, przepisy wykonawcze powinny uwzględnić orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości w sprawie "ALCATEL"(5), aby określić odpowiedni okres czasu pomiędzy powiadomieniem o udzieleniu zamówienia a podpisaniem umowy, aby umożliwić odrzuconym oferentom odwołanie się od tej decyzji.
13. W zakresie dotacji oraz wykorzystania uproszczonych systemów finansowania zwrotu kwalifikowalnych kosztów (lub wydatków) propozycje Komisji otwierają możliwość wykorzystania nienależnych uprawnień uznaniowych. Brak wymogu wstępnej analizy elementów, która mogłyby uzasadnić takie finansowanie, oraz brak uprzedniej zgody na podstawie aktu podstawowego umożliwiałyby przyznawanie licznych płatności ryczałtowych, a także kosztów jednostkowych oraz stawek ryczałtowych beneficjentom jedynie na podstawie decyzji Komisji. Trybunał nie sprzeciwia się zwiększeniu progów płatności "zryczałtowanych" jako takich, jak zostało to pośrednio zaproponowane w projekcie zmian przedstawionym przez Komisję, jednak przepisy wykonawcze powinny jasno określać ogólny maksymalny pułap.
14. Przeciwnie, proponowana zmiana dotycząca obowiązku prowadzenia niezależnej kontroli w zakresie dotacji przekraczających pewną wartość wymagałaby oddzielnej kontroli w zakresie wszystkich takich dotacji, z wyjątkiem płatności prefinansowania, niezależnie od wartości oraz terminu takich płatności, co spowodowałoby nadmierne obciążenie beneficjentów.
WŁAŚCIWA TRANSPOZYCJA DYREKTYWY W ZAKRESIE ZAMÓWIEŃ PUBLICZNYCH
15. Jednym z celów proponowanych zmian Komisji jest dostosowanie przepisów wykonawczych do rozporządzenia finansowego, aby uwzględnić zmiany wprowadzone dyrektywą 2004/18/WE, tam gdzie jest to konieczne(6).
16. W celu zapewnienia przejrzystości i pewności prawnej dostosowanie to powinno opierać się na właściwej transpozycji norm dyrektywy, z uwzględnieniem specyfiki wspólnotowej, do której stosują się te normy,
17. Nawet jeżeli cel ten został osiągnięty w przypadku większości proponowanych zmian, Trybunał zauważa, że w kilku miejscach transpozycji dyrektywy brakuje spójności. Brak spójności wynika, między innymi, z:
– użycia terminologii lub definicji, które różnią się od stosowanych w dyrektywie, bez uzasadnienia takich różnic (art. 116, 125a, 126, 130, 139 i 156),
– niekompletnej transpozycji niektórych przepisów (art. 136, l 37 i 143),
– błędnej transpozycji dyrektywy,
– wprowadzenia terminów lub elementów, które nie są określone w dyrektywie (art. 118 ust. 2 i 131 ust. 2),
– transpozycji nieuwzględniającej specyfiki wspólnotowej (art. 117),
– sprzeczności z samą dyrektywą (art. 125 ust. 3).
18. Dokładny tekst dyrektywy powinien, tam gdzie jest to możliwe, zostać bezpośrednio włączony do przepisów wykonawczych. Wyjątki od tej zasady powinny być uzasadnione, tak aby zapewnić właściwe stosowanie norm w specyfice wspólnotowej. Wyjątki takie mogą zostać uzasadnione, przykładowo, w przypadku terminów odnoszących się do umów ramowych (art. 117) oraz do definicji postanowień administracyjnych w specyfice wspólnotowej (art. 126).
ZGODNOŚĆ PROPONOWANYCH ZMIAN Z ZASADAMI I NORMAMI USTANOWIONYMI W ROZPORZĄDZENIU FINANSOWYM
19. Projekt zmian przedstawiony przez Komisję dotyczy zmiany przepisów wykonawczych do rozporządzenia finansowego na podstawie art. 183 tego rozporządzenia: "Komisja przyjmuje zasady wykonania niniejszego rozporządzenia". Propozycje nie mogą więc odchodzić od lub przekraczać zasad i norm zawartych w rozporządzeniu finansowym, z wyjątkiem przypadków, gdzie taka możliwość jest uwzględniona w samym rozporządzeniu finansowym, gdyż w przeciwnym przypadku zmianom do przepisów wykonawczych będzie brakowało właściwej podstawy prawnej.
Procedury zamówień
20. Trybunał uważa, że "konkurencyjny dialog" stanowi dobry krok w procesie modernizacji, który zakłada dyrektywa. Ponieważ rozporządzenie finansowe nie określa takiej procedury(7), Komisja powinna rozważyć jej wprowadzenie w trakcie aktualnie podjętej zmiany rozporządzenia.
Kryteria wyboru kandydatów/oferentów
21. Artykuł 89 rozporządzenia finansowego stanowi, że wszystkie zamówienia publiczne finansowane w całości lub części z budżetu odpowiadają zasadom przejrzystości, proporcjonalności, równości traktowania i niedyskryminacji. Artykuł 97 tego rozporządzenia stanowi, że kryteria wyboru odnoszące się do oceny potencjału kandydatów lub oferentów oraz kryteria udzielenia zamówienia służące ocenie treści ofert określa się z wyprzedzeniem i umieszcza w zaproszeniu do składania ofert.
22. Trybunał uważa, że proponowany art. 135 ust. 6 powinien zostać zmieniony, aby określić minimalny poziom dokumentacji, którą należy przedstawić w procesie selekcji przy udzieleniu zamówień o wartości poniżej 50.000 euro, jednak zamawiający zawsze powinien być w stanie uzasadnić wybór oferenta.
Niniejsza opinia została przyjęta przez Trybunał Obrachunkowy w Luksemburgu na posiedzeniu dnia 17 marca 2005 r.
|
W imieniu Trybunału Obrachunkowego |
|
Hubert WEBER |
|
Prezes |
______
(1) Dz.U. L 248 z 16.9.2002, ze zmianami wprowadzonymi przez Dz.U. L 25 z 30.1.2003, str. 43.
(2) Dz.U. L 357 z 31.12.2002, str. 1.
(3) Dokument Komisji SEC(2004) 1310.
(4) Dz.U. L 134 z 30.4.2004, str. 114.
(5) Sprawa C-81/98, Alcatel Austria AG oraz inni przeciwko Bundesntinisterium für Wissenchaft und Verkehr, Zb.Orz. 1999, str. 1-7671.
(6) Motyw l preambuły projektu rozporządzenia.
(7) Zgodnie z art. 91 rozporządzenia finansowego procedury przetargowe przyjmują następujące formy: a) procedura nieograniczona, b) procedura ograniczona, c) konkursy, d) procedura negocjowana.
