(notyfikowana jako dokument nr C(2016) 3986)(Jedynie tekst w języku polskim jest autentyczny)
(Tekst mający znaczenie dla EOG)
(Dz.U.UE L z dnia 22 lipca 2016 r.)
KOMISJA EUROPEJSKA,
uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej,
uwzględniając dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/25/UE z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie udzielania zamówień przez podmioty działające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług pocztowych, uchylającą dyrektywę 2004/17/WE 1 , w szczególności jej art. 34 i 35,
uwzględniając wniosek Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej złożony drogą korespondencyjną w imieniu Poczty Polskiej SA i otrzymany przez Komisję w dniu 2 lutego 2016 r.,
a także mając na uwadze, co następuje:
I. STAN FAKTYCZNY
(1) W dniu 2 lutego 2016 r. Komisja Europejska otrzymała złożony drogą korespondencyjną przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w imieniu Poczty Polskiej SA (dalej zwanego "wnioskodawcą") oficjalny wniosek na podstawie art. 35 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/25/UE. Wnioskowi towarzyszyła opinia Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej, zgodnie z którą wyszczególnione w nim usługi spełniają warunki uzasadniające ich wyłączenie na podstawie art. 34 dyrektywy 2014/25/UE. Komisja stwierdza, że opinia ta nie stanowi uzasadnionego i popartego dowodami stanowiska w rozumieniu art. 35 ust. 2 dyrektywy 2014/25/UE, jako że zawiera proste twierdzenie o spełnieniu wspomnianych warunków bez podania jakichkolwiek przesłanek, które uzasadniałyby to twierdzenie. Zgodnie z wnioskiem Komisja została poproszona o ustalenie, że przepisy dyrektywy 2014/25/UE i procedury udzielania zamówień przewidziane w tejże dyrektywie nie mają zastosowania do usług kurierskich i usług innych niż usługi pocztowe w Polsce.
(2) Wniosek został złożony przez właściwy organ, to jest Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej, zgodnie z art. 138f polskiego Prawa zamówień publicznych 2 , na wniosek Poczty Polskiej SA w charakterze podmiotu zamawiającego z siedzibą w Warszawie, i uzgodniony z Prezesem Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (UOKiK) oraz Prezesem Urzędu Zamówień Publicznych (UZP).
(3) W dniu 19 lutego 2016 r. Komisja pocztą elektroniczną zwróciła się o udzielenie dodatkowych informacji. Wspomniane informacje dostarczył Urząd Komunikacji Elektronicznej pocztą elektroniczną z dnia 26 lutego 2016 r., dotrzymując terminu wyznaczonego przez Komisję.
(4) Zgodnie z pkt 1 załącznika IV do dyrektywy 2014/25/UE Komisja ma 105 dni roboczych na przyjęcie decyzji. Termin ten upływa z dniem 7 lipca 2016 r.
II. RAMY PRAWNE
(5) Artykuł 34 dyrektywy 2014/25/UE stanowi, że zamówienia mające na celu umożliwienie prowadzenia jednego z rodzajów działalności wymienionej w art. 8-14 tejże dyrektywy nie podlegają jej przepisom, jeżeli w państwie członkowskim, w którym ta działalność jest wykonywana, bezpośrednio podlega ona konkurencji na rynkach, do których dostęp nie jest ograniczony. Oceny, czy działalność bezpośrednio podlega konkurencji, dokonuje się na podstawie obiektywnych kryteriów, uwzględniających specyfikę danego sektora. Dostęp do danego rynku uznaje się za nieograniczony, jeżeli dane państwo członkowskie wdrożyło i stosuje prawodawstwo unijne dotyczące otwarcia rynku właściwego, określone w załączniku III do dyrektywy 2014/25/UE. W myśl pkt F tegoż załącznika dyrektywa 97/67/WE Parlamentu Europejskiego i Rady 3 (dalej zwana "dyrektywą o usługach pocztowych") (zmieniona dyrektywą 2002/39/WE Parlamentu Europejskiego i Rady 4 oraz dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/6/WE 5 ) stanowi właściwe prawodawstwo Unii w kontekście otwierania rynków usług pocztowych.
(6) Polska wdrożyła dyrektywę o usługach pocztowych ustawą z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe 6 , która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2013 r. w odniesieniu do usług przyjmowania, sortowania, przemieszczania i doręczania przesyłek kurierskich oraz usług w zakresie druków bezadresowych. Polska osiągnęła wystarczający poziom otwarcia rynków tych usług i można uznać, że dostęp do rynku nie jest ograniczony w rozumieniu art. 34 dyrektywy 2014/25/UE.
(7) Warto również odnotować fakt, że w żadnym sektorze usług objętych wnioskiem nie było jak dotąd monopolu ustawowego. Jedynie usługi pocztowe, zdefiniowane w art. 7 dyrektywy 97/67/WE zmienionej dyrektywą 2002/39/WE i dyrektywą 2008/6/WE, zostały zastrzeżone dla operatora wyznaczonego świadczącego usługę powszechną. Wraz z wdrożeniem dyrektywy 2008/6/WE wszystkie państwa członkowskie, również Polska, całkowicie zliberalizowały rynki usług pocztowych, tak że zasadniczo żadna z usług pocztowych, z wyjątkiem usług określonych w art. 8 wspomnianej dyrektywy, nie powinna podlegać monopolowi ustawowemu.
(8) Wniosek odnosi się do działalności związanej ze świadczeniem usług pocztowych i usług innych niż usługi pocztowe, pod warunkiem że są one świadczone przez podmiot świadczący jednocześnie usługi pocztowe wymienione jako istotne zgodnie z dyrektywą 2004/17/WE Parlamentu Europejskiego i Rady 7 , która stanowi podstawę prawną wniosku. Są to usługi w zakresie:
(1) przyjmowania, sortowania, przemieszczania i doręczania przesyłek kurierskich;
(2) wydruku i konfekcjonowania;
(3) druków bezadresowych;
(4) międzynarodowych przekazów pieniężnych;
(5) wpłat na rachunek bankowy;
(6) działalności kantorowej;
(7) pośrednictwa w wypłacie świadczeń emerytalno-rentowych;
(8) sprzedaży produktów bankowych;
(9) sprzedaży produktów ubezpieczeniowych;
(10) wypłat gotówki przy wykorzystaniu karty płatniczej;
(11) obsługi gotówki;
(12) transportu drogowego towarów;
(13) magazynowania.
(9) Wśród objętych wnioskiem usług innych niż usługi pocztowe można wyróżnić usługi wymienione w pkt 4-13 poprzedniego motywu, które mieszczą się wprawdzie w zakresie dyrektywy 2004/17/WE, ale nie zostały ujęte w przepisach dyrektywy 2014/25/UE. Ustawodawca zbadał sytuację konkurencyjną w odniesieniu do tych usług i stwierdził, że zaostrzenia nakładane późniejszą dyrektywą nie są już konieczne w odniesieniu do zamówień publicznych w zakresie prowadzenia tych rodzajów działalności, postanowił zatem wyłączyć je z zakresu stosowania dyrektywy.
(10) Bezpośrednie podleganie konkurencji na danym rynku jest oceniane w oparciu o różne kryteria, z których żadne samo w sobie nie ma znaczenia rozstrzygającego. W odniesieniu do rynków objętych wnioskiem, jednym z kryteriów, które należy uwzględnić, jest udział w rynku najważniejszych podmiotów działających na danym rynku. Istotne może być również zagadnienie ewentualnych przeszkód w dostępie do rynku. Jako że warunki dla różnych rodzajów działalności, których dotyczy wniosek, są odmienne, przy ocenie sytuacji konkurencyjnej należy uwzględnić odmienną sytuację na poszczególnych rynkach.
(11) Niniejsza decyzja pozostaje bez uszczerbku dla stosowania prawa konkurencji. W szczególności kryteria i metodyka użyte do oceny bezpośredniego podlegania konkurencji zgodnie z art. 35 dyrektywy 2014/25/UE nie zawsze są identyczne z tymi stosowanymi do przeprowadzenia oceny dokonywanej na podstawie art. 101 lub 102 Traktatu lub rozporządzenia Rady (WE) nr 139/2004 8 .
III. OCENA
(12) Wnioskodawca, Poczta Polska SA, jest podmiotem zamawiającym w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a) dyrektywy 2014/25/UE prowadzącym działalność w zakresie usług pocztowych, o której mowa w art. 13 dyrektywy 2014/25/UE.
(13) Przedsiębiorstwa powiązane z podmiotem zamawiającym, na wniosek którego wnioskodawca składa niniejszy wniosek, prowadzące działalność będącą podstawą niniejszego wniosku, to: Pocztowe Towarzystwo Ubezpieczeń Wzajemnych, Pocztowa Agencja Usług Finansowych SA, Pocztylion-Arka Powszechne Towarzystwo Emerytalne SA i Bank Pocztowy S.A.
(14) Rodzaje działalności objęte oceną to:
a) usługi przyjmowania, sortowania, przemieszczania i doręczania przesyłek kurierskich;
b) usługi w zakresie druków bezadresowych;
c) usługi w zakresie wydruku i konfekcjonowania;
Usługi przyjmowania, sortowania, przemieszczania i doręczania przesyłek kurierskich
(15) We wcześniejszych decyzjach Komisja stała na stanowisku, że rynek usług w zakresie doręczania poczty może zostać podzielony na rynek podstawowych usług pocztowych z jednej, oraz rynek doręczania przesyłek ekspresowych i kurierskich z drugiej strony 9 . Niezależnie od szybszego i bardziej wiarygodnego odbioru, przemieszczania i doręczania przesyłek pocztowych, ekspresowe usługi pocztowe charakteryzują usługi dodatkowe w rodzaju gwarancji doręczenia najpóźniej w ustalonym dniu, doręczenia do rąk własnych czy lokalizowania i śledzenia przesyłek przez cały łańcuch dystrybucji. Proponowana przez wnioskodawcę definicja jest zgodna z dotychczasową praktyką Komisji. Na potrzeby niniejszej decyzji i bez uszczerbku dla prawa konkurencji przedmiotowy rynek produktowy definiuje się jako rynek dystrybucji przesyłek kurierskich.
(16) Co do rynku geograficznego, w swoich uprzednich decyzjach Komisja stała na stanowisku, że rynki usług pocztowych, które mogą obejmować węższe rynki (np. w zakresie doręczania przesyłek listowych lub dostaw niewielkich przesyłek) mają zasięg krajowy 10 . Komisja wychodziła również z założenia, że przykładowo rynek międzynarodowych dostaw niewielkich przesyłek również ma wymiar krajowy 11 . Proponowana przez wnioskodawcę definicja jest zatem zgodna z dotychczasową praktyką Komisji. Zważywszy, że nie ma powodu, by rozszerzać lub zawężać rynek, do celów niniejszej decyzji i bez uszczerbku dla prawa konkurencji można uznać, że rynek geograficzny usług kurierskich ma zasięg krajowy.
(17) Co się tyczy oceny, czy dany obszar działalności podlega bezpośredniej konkurencji, w oparciu o informacje dostarczone przez wnioskodawcę i przy uwzględnieniu ostatniego sprawozdania na temat rynków usług pocztowych w Polsce 12 , można stwierdzić obecność szeregu usługodawców działających na rynkach przesyłek ekspresowych i kurierskich, w tym spółek zależnych wszystkich dużych integratorów (to jest: UPS; DHL; FedEx), spółek zależnych krajowych operatorów pocztowych działających w tym segmencie rynku pocztowego (np. DPD; GLS) oraz usługodawców krajowych (np. InPost; K-EX).W świetle dostępnych danych 13 udział Poczty Polskiej SA w tym segmencie rynku pocztowego w 2014 r. sięgał blisko 12 % w ujęciu realnym i 9 % obrotu, wobec niemal 3 % w ujęciu realnym i 5 % obrotu w 2013 r.
(18) Udziały w rynku konkurentów Poczty Polskiej SA są porównywalne, a nawet większe od jej udziału. Udziały w rynku (w ujęciu obrotów) głównych konkurentów Poczty Polskiej SA kształtowały się następująco: [...]: [... %] w 2013 r. oraz [... %] w 2014 r.; [...]: [... %] w 2013 r. oraz [... %] w 2014 r.; [...]: [... %] w 2013 r. oraz [.... %] w 2014 r.; [...]: [... %] w 2013 r. oraz [... %] w 2014 r.; [...]: [... %] w 2013 r. oraz [... %] w 2014 r. 14 .
(19) Do celów niniejszej decyzji i bez uszczerbku dla prawa konkurencji należy uznać, że czynniki wymienione w motywach 15-18 świadczą o tym, że ten rodzaj działalności podlega w Polsce konkurencji. W związku z tym, ponieważ warunki ustanowione w art. 34 dyrektywy 2014/25/UE zostały spełnione, należy stwierdzić, że dyrektywa 2014/25/UE nie ma zastosowania do zamówień, które mają na celu umożliwienie prowadzenia tej działalności w Polsce.
Usługi w zakresie druków bezadresowych
(20) Bezadresową przesyłkę reklamową cechuje brak konkretnego adresu przeznaczenia, który identyfikowałby konkretnego adresata końcowego. Jest to niezamawiana przesyłka reklamowa spełniająca takie kryteria, jak: standardowe: masa, format, treść i opracowanie graficzne z przeznaczeniem dla określonej grupy odbiorców.
(21) W swoich wcześniejszych decyzjach Komisja utrzymywała, że rynek usług w zakresie doręczania poczty może zostać podzielony na rynek usług dotyczących przesyłek adresowanych i rynek usług dotyczących druków bezadresowych 15 .
(22) W oparciu o informacje dostarczone przez UKE i mając na uwadze dotychczasową praktykę Komisji, do celów niniejszej decyzji i bez uszczerbku dla prawa konkurencji przedmiotowy rynek produktowy można zdefiniować jako usługi w zakresie dystrybucji druków bezadresowych.
(23) Zgodnie z dotychczasową praktyką Komisji, dostarczanie druków bezadresowych ma zasadniczo zasięg krajowy, zważywszy, że sieci dystrybucji są zorganizowanie na poziomie krajowym, że ceny w poszczególnych państwach członkowskich są dość zróżnicowane i że przesyłki bezadresowe są w większości materiałami reklamowymi, w których język docelowych odbiorców (czyli anonimowych adresatów) ma istotne znaczenie. Proponowana przez wnioskodawcę definicja jest zatem zgodna z dotychczasową praktyką Komisji. Zważywszy, że nie ma powodu, by rozszerzać lub zawężać rynek, do celów niniejszej decyzji i bez uszczerbku dla prawa konkurencji rynek geograficzny usług dotyczących przesyłek bezadresowych ma zasięg krajowy.
(24) Udziały w rynku konkurentów Poczty Polskiej SA są porównywalne, a nawet większe od jej udziału. Udziały w rynku (w ujęciu obrotów) głównych konkurentów Poczty Polskiej SA kształtowały się następująco: [...]: [... %] w 2013 r. oraz [... %] w 2014 r.; [...]: [... %] w 2013 r. oraz [... %] w 2014 r.; [...]: [... %] w 2013 r. oraz [... %] w 2014 r. Udział w rynku Poczty Polskiej SA w 2014 r. był niski w stosunku do konkurencji i wynosił 6,2 % w ujęciu realnym i 13,94 % obrotu 16 .
(25) W oparciu o informacje przedstawione przez wnioskodawcę i uwzględniwszy sprawozdanie UKE z 2014 r., można stwierdzić, że Poczta Polska SA ma obecnie kilku konkurentów na tym rynku. Zważywszy na stabilny udział konkurencji w rynku w latach 2013-2014 i na fakt braku wartych wzmianki przeszkód dla wejścia na ten rynek, można uznać z dużą dozą pewności, że Poczta Polska SA ma obecnie bezpośrednią konkurencję i będzie podlegała presji konkurencji również w przewidywalnej przyszłości.
(26) Do celów niniejszej decyzji i bez uszczerbku dla prawa konkurencji należy uznać, że czynniki wymienione w motywach 20-25 świadczą o tym, że ten rodzaj działalności podlega w Polsce konkurencji. W związku z tym, ponieważ warunki ustanowione w art. 34 dyrektywy 2014/25/UE zostały spełnione, należy stwierdzić, że dyrektywa 2014/25/UE nie ma zastosowania do zamówień, które mają na celu umożliwienie prowadzenia tej działalności w Polsce.
Usługi w zakresie wydruku i konfekcjonowania
(27) Usługi druku i konfekcjonowania oferowane są jako pakiet usług wysyłki masowej, powszechnie stosowanych w odniesieniu do korespondencji masowej. Pakiet zawiera między innymi usługi w zakresie odbioru dokumentów, wydruku, kopertowania i foliowania oraz konfekcjonowania.
(28) W celu podniesienia efektywności kosztowej przedsiębiorstwa często zlecają takie procesy wewnętrzne osobom trzecim.
(29) W oparciu o informacje dostarczone przez UKE i mając na uwadze dotychczasową praktykę Komisji 17 , do celów niniejszej decyzji i bez uszczerbku dla prawa konkurencji przedmiotowy rynek produktowy można zdefiniować jako usługi w zakresie wydruku i konfekcjonowania przesyłek.
(30) W świetle ustalonej praktyki Komisji rynek usług wydruku i konfekcjonowania jest zasadniczo rynkiem krajowym. Po pierwsze, przemysł drukarski jest zorganizowany na skalę krajową, mimo przypadków zlecania samego druku za granicą. Po drugie, w cenach usług w różnych państwach członkowskich występują rozbieżności. Po trzecie, większość przedmiotowych usług wykonuje się na rzecz potencjalnych lub faktycznych nadawców krajowych w celu optymalizacji ich wewnętrznych procesów i redukcji kosztów.
(31) Proponowana przez wnioskodawcę definicja jest zatem zgodna z dotychczasową praktyką Komisji. Zważywszy, że nie ma powodu, by rozszerzać lub zawężać rynek, do celów niniejszej decyzji i bez uszczerbku dla prawa konkurencji rynek geograficzny usług dotyczących wydruku i konfekcjonowania ma zasięg krajowy.
(32) Udział Poczty Polskiej SA w rynku jest bardzo niski, w 2014 r. sięgał zaledwie 1,17 % 18 .
(33) Udziały w rynku konkurentów Poczty Polskiej SA są zdecydowanie większe od jej udziału. Udziały w rynku głównych konkurentów Poczty Polskiej SA kształtowały się następująco: Emerson Polska sp. z o.o. S.K.A.: 28,4 % w 2013 r. oraz 24,6 % w 2014 r.; Unizeto Technologies SA: 21,2 % w 2013 r. oraz 21,0 % w 2014 r.; Inforsys SA: 17,8 % w 2013 r. oraz 20,7 % w 2014 r. 19 .
(34) W oparciu o informacje przedstawione przez wnioskodawcę i uwzględniwszy sprawozdanie UKE z 2014 r., można stwierdzić, że Poczta Polska SA ma obecnie bezpośrednią konkurencję i będzie podlegała presji konkurencji również w przewidywalnej przyszłości.
(35) Do celów niniejszej decyzji i bez uszczerbku dla prawa konkurencji należy uznać, że czynniki wymienione w motywach 27-34 świadczą o tym, że ten rodzaj działalności podlega w Polsce konkurencji. W związku z tym, ponieważ warunki ustanowione w art. 34 dyrektywy 2014/25/UE zostały spełnione, należy stwierdzić, że dyrektywa 2014/25/UE nie ma zastosowania do zamówień, które mają na celu umożliwienie prowadzenia tej działalności w Polsce.
IV. WNIOSEK
(36) W świetle czynników przeanalizowanych w motywach 3-35 należy uznać, że warunek bezpośredniego podlegania konkurencji określony w art. 34 dyrektywy 2014/25/UE jest w Polsce spełniony w odniesieniu do następujących usług:
a) przyjmowania, sortowania, przemieszczania i doręczania przesyłek kurierskich;
b) druków bezadresowych;
c) wydruku i konfekcjonowania.
(37) Jako że warunek nieograniczonego dostępu do rynku uznaje się za spełniony, dyrektywa 2014/25/UE nie powinna mieć zastosowania w sytuacji, gdy podmioty zamawiające udzielają zamówień mających na celu umożliwienie świadczenia usług przyjmowania, sortowania, przemieszczania i doręczania przesyłek kurierskich, usług wydruku i konfekcjonowania oraz usług w zakresie druków bezadresowych na terenie Polski ani gdy organizowane są konkursy na prowadzenie takiej działalności na tym obszarze geograficznym.
(38) Niniejszą decyzję podjęto w oparciu o stan prawny i faktyczny w okresie od dnia 2 lutego 2016 r. do dnia 23 marca 2016 r., ustalony na podstawie informacji przedłożonych przez wnioskodawcę i uwzględniwszy sprawozdanie UKE z 2014 r. Decyzja ta może ulec zmianie, jeżeli nastąpią istotne zmiany stanu prawnego lub faktycznego, które spowodują, że warunki stosowania art. 34 dyrektywy 2014/25/UE nie będą już spełnione.
(39) Środki przewidziane w niniejszej decyzji są zgodne z opinią Komitetu Doradczego ds. Zamówień Publicznych,
PRZYJMUJE NINIEJSZĄ DECYZJĘ:
