Drugi rok z rzędu liczba nowych aktów prawnych opublikowanych w dziennikach urzędowych spadła, co jest szczególnie widoczne w przypadku rozporządzeń. Pozytywnym trendem jest ograniczenie zmian ustawowych dotyczących podatków. Niestety praktyka rezygnowania czy ograniczania vacatio legis ma się dobrze. Nadal obowiązują też przepisy nieżyciowe lub wręcz buble prawne, co pokazuje raport „Poprawmy prawo”.
To już szósta edycja akcji "Poprawmy prawo", prowadzonej przez serwis Prawo.pl i LEX. Przyjrzeliśmy się ubiegłorocznym trendom w legislacji, jak i przepisom, które na pewno należy zmienić.
>>> POBIERZ RAPORT "POPRAWMY PRAWO 2026"
Raport pokazuje, że skala produkcji prawa w Polsce się zmniejsza. W 2025 r. w 66 wydawanych obecnie dziennikach urzędowych opublikowano 123 634 nowych aktów prawnych. To o 9786 mniej niż w 2024 r. i aż o 19 521 mniej niż w roku 2023.
Spadek widać też, jeśli weźmiemy pod uwagę wyłącznie dane z Dziennika Ustaw, w którym publikowane są akty najważniejsze dla systemu prawnego. W 2025 r. było ich 1891, w 2024 r. 1984, zaś w 2023 – 2824. Różnica w porównaniu z ubiegłym rokiem wynika ze znacznego ograniczenia liczby wydawanych rozporządzeń.
Od kilku lat utrzymuje się trend stabilności ustaw podatkowych – jeśli nawet zmiany są w nich wprowadzane, to są one niewielkie. Rzadziej niż w latach poprzednich ustawodawca łamał zasadę dobrej legislacji, polegającą na niewprowadzaniu zmian w systemie podatkowym na miesiąc przed początkiem kolejnego roku. Są jednak wyjątki – np. 31 grudnia 2025 r. ogłoszono w Dzienniku Ustaw zmianę ustawy o podatku akcyzowym, a niektóre jej przepisy weszły w życie już następnego dnia.
Rezygnacja lub ograniczenie vacatio legis, co powinno być wyjątkiem, pozostaje niestety często powtarzanym grzechem ustawodawcy. Aktów prawnych, które miały w 2025 r. daty wejścia w życie wcześniejsze niż data publikacji, było 44.
Niestety, wzrosła liczba wersji czasowych ustaw i rozporządzeń: w 2025 r. było ich 1486, a rok wcześniej – 1375. Rekordowa ustawa – Prawo o ruchu drogowym - doczekała się przez rok aż 14 nowych wersji czasowych. A im więcej takich wersji, tym większa niepewność, jakie brzmienie aktu właściwe jest do oceny konkretnego stanu faktycznego. Pozostaje mieć nadzieję, że nie wrócimy do roku 2019, w którym wersji czasowych było aż 2303.
Prof. Rafał Stankiewicz, kierownik Ośrodka Badań, Studiów i Legislacji Krajowej Rady Radców Prawnych, chociaż dostrzega realizację deklaracji o powrocie do standardów państwa prawa, wskazuje, że sama praktyka legislacyjna ujawnia wiele strukturalnych słabości.
- Przede wszystkim procedury parlamentarne dalej są, mimo wszystko, nie do końca przewidywalne, nadmiernie skracane. I to nawet w przypadku kwestii, które mają znaczenie ustrojowe, które są niejednokrotnie procedowane w bardzo szybkim tempie – zwraca uwagę.
Niekiedy nadmiernej regulacji winien się prawodawca unijny. Prof. Arkadiusz Sobczyk, wykładowca w Katedrze Prawa Pracy i Polityki Społecznej Uniwersytetu Jagiellońskiego, radca prawny, partner zarządzający w kancelarii Sobczyk & Współpracownicy uważa wręcz, że europejskie prawo pracy straciło kontakt z rzeczywistością. – Ilość nieefektywnych obciążeń zadaniami publicznymi przekroczyła granice rozsądku. Wspomnijmy choćby o sygnalistach, bezsensownych obowiązkach informacyjnych, raportowaniu porozumień zbiorowych czy w 75 procentach bezsensowną dyrektywę o tzw. transparentności wynagrodzeń – komentuje.
W minionym roku karierę zrobiło hasło deregulacji. Dr hab. Wojciech Morawski, profesor Uniwersytetu Mikołaja Kopernika w Toruniu, przyznaje, że dzięki niej wiele absurdów z polskiego systemu podatkowego udało się usunąć.
Problem w tym, że są to zmiany punktowe. Usuwane lub zmieniane są pojedyncze przepisy. Przypomina to niestety jednak łatanie dziur w ścianach rudery, poprawianie jakichś zapomnianych wystających ze ściany kabli – uważa Wojciech Morawski.
Przepisy, które wymagają poprawy, znamy także dzięki Czytelnikom Prawo.pl, których poprosiliśmy o nadesłanie zgłoszeń. Autorów trzech najciekawszych nagrodziliśmy dostępem do LEX wraz z nowym programem LEX Expert AI.
Nagrody otrzymali:
Arkadiusz Szolc, aktywista związany z Fundacją Ad Personam i Stowarzyszeniem Umarłych Statutów. Jego zgłoszenie dotyczyło uznaniowości organu administracji publicznej w przyznaniu dostępu do cyfrowych akt postępowania w systemie teleinformatycznym. Prowadzi to do sytuacji, w której mimo prowadzenia sprawy w pełni elektronicznie, strona zmuszana jest do osobistego stawiennictwa w urzędzie tylko po to, aby zapoznać się z aktami na ekranie urzędowego komputera. Rekomendowanym rozwiązaniem jest zmiana art. 73 par. 3 kodeksu postępowania administracyjnego i sprecyzowanie, kiedy udostępnianie cyfrowych akt zdalnie jest obligatoryjne, a kiedy fakultatywne.
Łukasz Cach, radca prawny. Zgłosił problem zbyt krótkiego terminu na wznowienie postępowania administracyjnego, np. w związku z rozstrzygnięciem Trybunału Konstytucyjnego. Wynosi on 5 lat, podczas gdy w procedurze cywilnej przewidziano na to 10 lat. Dotyczy to tak istotnych (i powszechnych) spraw jak wcześniejsze emerytury, świadczenie pielęgnacyjne czy służebność przesyłu.
Dr Izabela Andrzejewska-Czernek, radca prawny, członek zarządu IFA Polska. Zgłosiła de facto całą systemową reformę podatku u źródła. Jej rekomendacje obejmują zmiany proceduralne, porządkujące czynności płatników, a także jednoznaczne przesądzenie w ustawie, że certyfikat rezydencji ma charakter dowodowy, a jego brak nie może automatycznie wyłączać stosowania UPO. Ponadto należy uprościć obowiązki informacyjne, poprzez m.in. połączenie formularzy IFT-2R i CIT-10Z, wprowadzenie jednego formularza rocznego dla nierezydenta oraz brak obowiązku składania IFT w przypadku braku poboru podatku.
Po raz pierwszy zdarzyło się, że ten sam przepis został zgłoszony w dwóch kolejnych edycjach „Poprawmy prawo”. Ten „zaszczyt” przypadł par. 6 rozporządzenia ministra sprawiedliwości w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata/radcę prawnego z urzędu. Przepis ten przewiduje, że w sprawach cywilnych adwokat lub radca prawny, żeby uzyskać wynagrodzenie od Skarbu Państwa za wygraną sprawę, musi wykazać bezskuteczność egzekucji kosztów procesu od przegranej strony. Jeśli przegra – po prostu je otrzymuje. Złośliwi mówią więc, że pełnomocni nie mają interesu w wygranej. W raporcie rekomendujemy, aby par. 6 po prostu uchylić.
Niekiedy mankamenty przepisu ujawniają się po kilku latach. Tak jest w przypadku ulgi podatkowej w podatku od czynności cywilnoprawnych (PCC) na pierwsze mieszkanie. Problem powstaje, gdy kupującymi są dwie osoby, w tym np. małżonkowie – aby skorzystać z ulgi, oboje muszą spełnić ustawowe warunki. Jeśli jedno z nich było już wcześniej właścicielem mieszkania, to oboje tracą prawo do preferencji. Rozwiązaniem byłaby zmiana art. 9 pkt 17 ustawy o PCC i przypisanie ulgi do konkretnej osoby, a nie od nieruchomości.
Inny przykład dotyczy większościowych wspólników, którzy są zatrudnieni w swoich spółkach. Osoby takie otrzymują decyzje ZUS, w których Zakład stwierdza, że przez ostatnie kilkanaście czy nawet kilkadziesiąt lat nie podlegały one ubezpieczeniom społecznym, mimo że przez cały ten okres od ich wynagrodzeń były opłacane składki. To efekt Polskiego Ładu i przepisów, na podstawie których po upływie pięciu lat nienależnie opłacone składki nie podlegają zwrotowi, a płatnik traci prawo do złożenia korekty dokumentów rozliczeniowych. W raporcie przedstawiamy szczegółowe rekomendacje naprawienia tego problemu.
Nasz raport unaocznił problemy systemowe, jak ten z niewłaściwym uregulowaniem pracy cudzoziemców zatrudnianych jako pracownicy tymczasowi. W takiej sytuacji dochodzi do kolizji dwóch reżimów prawnych: z jednej strony ustawowego limitu 18 miesięcy wykonywania pracy tymczasowej na rzecz jednego pracodawcy użytkownika, z drugiej strony – realnego czasu trwania postępowania o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Inny taki przypadek dotyczy wniosków o umorzenie lub złagodzenie kar za brak obowiązkowego ubezpieczenia komunikacyjnego. Rozpatruje je Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny, którego rozstrzygnięcia nie mają – według dominującego poglądu - charakteru decyzji administracyjnej. To zaś znacząco ogranicza ścieżkę odwoławczą.
Są luki w prawie, których naprawa wydaje się prosta. Tak jest w przypadku formularza w sprawie opłaty koncesyjnej wnoszonego na podstawie ustawy – Prawo energetyczne, w którego wzorze pominięto obligatoryjne pouczenie, iż stanowi on podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Problem można naprawić przez zmianę w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie opłaty koncesyjnej. Dla kontrastu, znacznie trudniejsze byłoby poprawienie przepisów o orzekanym przez sądy zakazie posiadania zwierząt. W praktyce pozostaje on iluzoryczny z uwagi na brak mechanizmów jego realnej kontroli i egzekwowania. By to zmienić, potrzebne są jednak skoordynowane zmiany w ustawie o ochronie zwierząt, Kodeksie karnym wykonawczym i ustawie o Inspekcji Weterynaryjnej.
Cieszymy się, że akcja „Poprawmy prawo” staje się też okazją do dyskusji i wymiany poglądów. Jedno ze zgłoszeń dotyczyło zarządu sukcesyjnego nad firmą po zmarłym przedsiębiorcy i długości terminu, w którym ten zarząd wygasa. Część prawników uważa, że jest on za krótki, inni twierdzą, że ustawodawca określił go w sposób racjonalny. Z uwagi na różnice zdań nie zdecydowaliśmy się na sformułowanie jednoznacznych rekomendacji i uwzględnienie tego zgłoszenia w raporcie, zachęcamy natomiast do lektury dyskusji: Zarząd sukcesyjny nie jest pomyślany dla sytuacji wyjątkowych.
Inne zgłoszenie przerodziło się w ciekawą dyskusję o tym, czy w upadłości konsumenckiej można prowadzić działalność gospodarczą, czy też jest to niedopuszczalne. I tego przypadku nie sformułowaliśmy rekomendacji, polecamy natomiast lekturę: Upadłość konsumencka: można prowadzić działalność czy nie?
