Cyfrowe akta, analogowy dostęp - uznaniowość organu do poprawy

Obecnie organ administracji publicznej „może” zapewnić dostęp do akt sprawy w systemie teleinformatycznym. Pozostawienie tej kwestii w sferze uznaniowości organu prowadzi do sytuacji, w której mimo prowadzenia sprawy w pełni elektronicznie, strona zmuszana jest do osobistego stawiennictwa w urzędzie tylko po to, aby zapoznać się z aktami na ekranie urzędowego komputera.

Zgodnie z art. 73 par 3 kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej może zapewnić stronie wgląd do akt, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów w swoim systemie teleinformatycznym, po uwierzytelnieniu strony w sposób określony w art. 20a ust. 1 albo 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne.

- Problem jest właśnie owe „może”, czyli uznaniowość techniczna. W praktyce prowadzi to do iluzoryczności cyfryzacji. Wprawdzie akta istnieją w formie cyfrowej, lecz dostęp do nich pozostaje „analogowy” – wskazuje Arkadiusz Szolc, aktywista społeczny związany z Fundacją Ad Personam i Stowarzyszeniem Umarłych Statutów.

Jak wyjaśnia zgłaszający problem w ramach naszej akcji „Poprawmy prawo” sytuacja jest szczególnie dotkliwa w postępowaniach przed organami centralnymi (np. UODO, URE) lub wojewódzkimi. Dla mieszkańców mniejszych miejscowości, oddalonych od siedziby organu, zapoznanie się z cyfrowym plikiem wymaga często całodniowej podróży.

Jeden z przejawów wykluczenia

Brak zdalnego dostępu do akt elektronicznych w sposób szczególnie dotkliwy uderza w osoby z niepełnosprawnościami, tworząc dwie odrębne bariery wykluczenia:

1. osoby z niepełnosprawnością ruchową – wymóg osobistego stawiennictwa jest często barierą nie do pokonania bez pomocy osób trzecich. Nawet jeśli budynek urzędu jest formalnie dostępny, bariery transportowe, architektoniczne i odległość czynią prawo wglądu do akt iluzorycznym;
2. osoby niewidome i słabowidzące – dostęp online do akt jest warunkiem samodzielności. Pozwala on korzystać z własnego środowiska cyfrowego (czytniki ekranu, skonfigurowany kontrast), co na standardowych stanowiskach komputerowych w urzędach jest zazwyczaj niemożliwe. Zdalny dostęp stanowi zatem warunek realnej dostępności (accessibility) i równego traktowania.

Obecny stan prawny faworyzuje podmioty silne ekonomicznie, które mogą delegować pracownika lub ustanowić profesjonalnego pełnomocnika w siedzibie organu.

- Przeciętny obywatel, aby skorzystać z prawa wglądu do akt, zmuszony jest do brania urlopu, uzyskiwania wyjścia prywatnego oraz ponoszenia kosztów podróży, co stawia go w gorszej sytuacji procesowej. W tym kontekście brak zdalnego dostępu narusza zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu – podkreśla Arkadiusz Szolc.

Propozycja zmiany - jeśli cyfrowo to cyfrowo

Zdaniem Arkadiusza Szolca należy więc znowelizować art. 73 par. 3 k.p.a. poprzez wprowadzenie rozróżnienia na obligatoryjny i fakultatywny tryb udostępniania akt. Postulowane brzmienie przepisu powinno realizować dwie funkcje:

1. obligatoryjną – jeżeli akta sprawy prowadzone są w formie elektronicznej, organ zapewnia (obowiązek) stronie dostęp do nich w systemie teleinformatycznym;
2. fakultatywną (utrzymanie status quo dla akt papierowych) – jeżeli akta prowadzone są w formie papierowej, organ może zapewnić (uprawnienie) dostęp do ich odwzorowania cyfrowego.

Zdaniem zgłaszającego kluczowym elementem zmiany jest też dodanie zastrzeżenia, że w przypadku braku dedykowanego systemu teleinformatycznego (np. Portalu Akt), organ ma obowiązek udostępnić akta elektroniczne za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej (np. poprzez bezpieczną usługę e-Doręczeń), zapewniających integralność i poufność danych.

- Propozycja ta stanowi kompromis uwzględniający wydolność administracji publicznej. Utrzymanie fakultatywności udostępniania online akt papierowych jest konieczne, aby nie sparaliżować pracy urzędów nagłym obowiązkiem masowego skanowania wielotomowych akt na każde żądanie strony. Celem nowelizacji jest wyłącznie udrożnienie dostępu do akt, które już istnieją w formie cyfrowej – podkreśla Arkadiusz Szolc.

Uzasadnia, że postulat stanowi też bezpośrednią realizację konstytucyjnego prawa obywatela do dostępu do dotyczących go urzędowych dokumentów (art. 51 ust. 3 Konstytucji RP). Obecne brzmienie przepisu – dopuszczające wymuszanie fizycznej obecności w urzędzie w celu wglądu do cyfrowego pliku – stanowi nieproporcjonalne ograniczenie praw jednostki, sprzeczne z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Ograniczenie to nie jest konieczne ani ze względu na bezpieczeństwo państwa, ani porządek publiczny. Arkadiusz Szolc przypomina, że postulat przepisów w tym zakresie podnosił też w 2022 r. rzecznik praw obywatelskich.

Kierunek słuszny, ale z uwagą

Zasadniczo kierunek zmiany popiera dr Jarosław Dolny, radca prawny, ekspert Fundacji Rozwoju Demokracji Lokalnej im. Jerzego Rogulskiego. Ma jednak jedno istotne zastrzeżenie. - Propozycja Czytelnika spowodowałaby, że w sprawach prowadzonych w całości cyfrowo strona mogłaby korzystać tylko z dostępu, z pominięciem formy tradycyjnej. Doszłoby więc do wykluczenia tych stron, które nie są zaawansowane cyfrowo. Strona natomiast powinna mieć wybór. Oblig może pozostać, jeśli strona o to wystąpi – podkreśla dr Jarosław Dolny.

Komputeryzacja to jeszcze nie cyfryzacja

Dr hab. Jarosław Dobkowski, prof. Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie, specjalista od prawa administracyjnego zwraca uwagę, że pomimo postępującej informatyzacji elektroniczny dostęp do akt nadal budzi istotne problemy prawne i organizacyjno‑techniczne.

- W praktyce nadal często obowiązuje zasada: „jak urzędnik chce, to udostępni, jak nie chce – to nie udostępni”. Są organy, które potrafią przekazać zeskanowane akta np. przez ePUAP nawet, gdy prowadzą sprawę w formie papierowej, a jednocześnie zdarza się, że inne organy odmawiają dostępu nawet do drugorzędnych informacji, np. metryki sprawy, mimo iż prowadzą sprawę w systemie teleinformatycznym i jest to ze względu na treść informacja publiczna – mówi prof. Jarosław Dobkowski .

Ekspert zauważa, że rzeczywista „komputeryzacja postępowania administracyjnego” w wielu urzędach sprowadza się jedynie do funkcjonowania fragmentów akt (np. tylko wniosku i decyzji) jako danych w systemach teleinformatycznym, w tym także we wdrażanym EZD. Co nie oznacza pełnej informatyzacji postępowania obejmującej także systemowe gromadzenie, przechowywanie, przetwarzanie i udostępnianie stronie dokumentów w sposób elektroniczny.

- W praktyce część organów – mimo posiadania własnych systemów teleinformatycznych – z ostrożności, a niekiedy wręcz z przesadnej troski o bezpieczeństwo informacji, powołuje się na uznaniowy charakter art. 73 par. 3 k.p.a., nierzadko nadużywając przyznanej im kompetencji dyskrecjonalnej – wskazuje prof. Dobkowski.

Przywołuje przy tym wyrok NSA z 14 lipca 2020 r. (I OSK 2568/19), który potwierdził, że przepis art. 73 par. 3 k.p.a. nie nakłada bezwzględnego obowiązku udostępniania akt w systemie elektronicznym, jednak na organie spoczywa obowiązek:

• wskazania, czy posiada system teleinformatyczny,
• wyjaśnienia, czy istnieje techniczna możliwość udostępnienia akt w formie elektronicznej,
• uzasadnienia odmowy w sposób konkretny i indywidualny, a nie ogólny czy schematyczny.

NSA podkreślił również, że organ nie może odmówić wglądu w akta elektronicznie tylko dlatego, że strona rzekomo „zawsze może przyjść osobiście do urzędu”.

Doprecyzowanie przepisów regulacjach wewnętrznych

Zdaniem prof. Jarosława Dobkowskiego sama modyfikacja art. 73 par. 3 k.p.a. nie rozwiąże problemów, bo wiele trudności ma swoje źródło w obawach pracowników urzędów administracji publicznej dotyczących bezpieczeństwa informacji, niedostatecznym poziomie przeszkolenia oraz przyczynach organizacyjnych.

- Przepisy w tej kwestii, w tym art. 73 par. 3 k.p.a. powinny zostać doprecyzowane przede wszystkim w instrukcjach kancelaryjnych. Tymczasem analiza regulacji wewnętrznych pokazuje, że nawet instytucje publiczne, które powinny stanowić wzór – takie jak Kancelaria Prezesa Rady Ministrów czy Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji – nie posiadają pełnych, jednoznacznych procedur dotyczących udostępniania akt poprzez systemy teleinformatyczne – wskazuje ekspert.