- Podstawowym problemem gmin jest kwestia prowadzenia działalności gospodarczej. Bardzo trudno postawić precyzyjną granicę między tym, co jest jej zadaniem własnym, a działalnością gospodarczą. Jest to niezwykle istotny problem, ponieważ wpływa bezpośrednio na kwestie finansowe i podatkowe, jak chociażby prawo jednostki samorządu terytorialnego do odliczania podatku od towarów i usług – podkreśla prof. Mirosław Stec z Uniwersytetu Jagiellońskiego.

Działalność opodatkowana i zadania własne

Rozdzielenie działalności gospodarczej gminy od realizowania zadań własnych ma kluczowe znaczenie dla poprawnego rozliczenia VAT. Zgodnie z przepisami ustawy o VAT, podatek można odliczyć tylko od zakupów związanych z opodatkowaną działalnością gospodarczą. Jeśli jakiś towar lub usługa są wykorzystywane do czynności zwolnionych z VAT, podatku nie można odliczyć. W przypadku wykorzystywania towarów, czy usług, w różnych celach, podatek odlicza się proporcjonalnie, na podstawie tzw. prewspółczynnika, który określa proporcje VAT, który może odliczyć gmina. Z perspektywy samorządów w tym miejscu pojawia się istotny problem. Wątpliwości dotyczą wskaźnika odliczenia VAT naliczonego przy nabyciu towarów i usług wykorzystywanych jednocześnie do czynności opodatkowanych i niepodlegających VAT. Problemy dotyczą wielu rodzajów usług. Wśród ważniejszych można wymienić usługi wodno-kanalizacyjne.

Zobacz również: Gminy boją się odliczać VAT >>

Problematyczna kwestia opodatkowania VAT

Problematyczna jest także kwestia opodatkowania usług świadczonych przez jednostki samorządu terytorialnego. Przepisy są na tyle nieprecyzyjne, że nie jest oczywiste, czy, a jeśli tak, to które usługi wykonywane m.in. przez gminy powinny być opodatkowane VAT, a które nie. Wątpliwości dotyczą także kwestii, czy gmina jest w ogóle podatnikiem VAT.

Czytaj w LEX: Finansowanie działalności gospodarczej prowadzonej przez samorządowe zakłady budżetowe >

Minister finansów w wydanej interpretacji ogólnej nr PT1.8101.3.2019 zwrócił uwagę, że opodatkowaniu VAT podlega zarówno odpłatna dostawa towarów, jak również odpłatne świadczenie usług, jeżeli są wykonywane przez podmiot działający w charakterze podatnika podatku od towarów i usług. Przypomniał, że zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o VAT podatnikami są osoby prawne, jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej oraz osoby fizyczne, wykonujące samodzielnie działalność gospodarczą, w rozumieniu tej ustawy, bez względu na cel lub rezultat takiej działalności. Zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy o VAT działalność gospodarcza obejmuje zaś wszelką działalność producentów, handlowców lub usługodawców, w tym podmiotów pozyskujących zasoby naturalne oraz rolników, a także działalność osób wykonujących wolne zawody. Działalność gospodarcza obejmuje w szczególności czynności polegające na wykorzystywaniu towarów lub wartości niematerialnych i prawnych w sposób ciągły dla celów zarobkowych.

Czytaj w LEX: Rozliczenie VAT od projektów realizowanych w ramach wspólnego działania samorządów >

 


Działalność jednostek samorządu terytorialnego a rozliczenie VAT

Zdaniem MF, w pierwszej kolejności należy ustalić, czy jednostki te wykonują samodzielnie działalność gospodarczą. Badając zatem, czy dana czynność wykonywana przez jednostkę samorządu terytorialnego stanowi działalność gospodarczą, należy brać pod uwagę wskazane w orzecznictwie TSUE przesłanki i ich występowanie w konkretnej sprawie. Przykładowo zatem należy ocenić: czy warunki realizacji danego świadczenia odbiegają od warunków, na jakich realizowane byłoby ono przez inne podmioty gospodarcze, w jakim reżimie prawnym wykonywane są dane czynności, czy istnieje asymetria pomiędzy kosztami wykonywania danych świadczeń a odpłatnością ponoszoną przez ich beneficjentów, w jakim stopniu ponoszona odpłatność stanowi rzeczywistą wartość otrzymywanych świadczeń, czy odpłatność uzależniona jest od sytuacji majątkowej beneficjenta. Oceny takiej należy dokonać przy uwzględnieniu wszystkich występujących w danej sprawie okoliczności.

Zobacz procedurę w LEX: Jednostki sektora finansów publicznych jako podatnicy VAT >

Większość usług bez VAT

Jak podkreślił MF, większość czynności wykonywanych przez jednostki samorządu terytorialnego, m.in. z uwagi na brak spełnienia przesłanki dotyczącej odpłatności, nie stanowi działalności gospodarczej, a w konsekwencji czynności te nie podlegają opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług. Zdaniem ministra, na powyższe stanowisko nie wpływa okoliczność, że jednostki samorządu terytorialnego formalnie posiadają status podatnika tego podatku tzn. są wyposażone w osobowość prawną oraz w określonym zakresie wykonują samodzielnie działalność gospodarczą w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o VAT. Posiadanie statusu podatnika przez dany podmiot nie oznacza automatycznie, że występuje on w roli podatnika w odniesieniu do wszystkich wykonywanych przez siebie czynności.

Organy władzy publicznej a kwestia VAT

Z interpretacji MF wynika, że stosownie do przepisu art. 15 ust. 6 ustawy o VAT, nie uznaje się za podatnika organów władzy publicznej oraz urzędów obsługujących te organy w zakresie realizowanych zadań nałożonych odrębnymi przepisami prawa, dla realizacji których zostały one powołane, z wyłączeniem czynności wykonywanych na podstawie zawartych umów cywilnoprawnych. MF podkreślił, że wyłączenie to ma jednak zastosowanie, gdy podmiot mający status organu władzy publicznej (urzędu obsługującego ten organ) wykonuje czynności o charakterze władczym, które związane są 6 z realizacją zadań nałożonych na ten organ przepisami prawa, do których realizacji został on powołany (działanie w określonym reżimie publiczno-prawnym). Natomiast w odniesieniu do pozostałych czynności, mających cywilnoprawny charakter, organ władzy publicznej, co do zasady, będzie podatnikiem VAT.

Co istotne, podatnikiem VAT jest natomiast jednostka samorządu terytorialnego wraz ze wszystkimi swoimi jednostkami organizacyjnymi, które wykonują jej zadania (jednostki budżetowe i zakłady budżetowe).

 


Niektóre usługi z VAT, niektóre bez

MF zwrócił uwagę, że wprawdzie zadania własne jednostek samorządu terytorialnego obejmują zaspokajanie wszystkich potrzeb wspólnoty (są to działania zmierzające do przysporzenia korzyści ogółowi mieszkańców stanowiących wspólnotę samorządową), jednak wykonywanie czynności w ramach tych zadań nie oznacza automatycznie, że mają one charakter władczy. Wykonywane czynności mogą bowiem spełniać kryteria wskazane w definicji działalności gospodarczej zawartej w art. 15 ust. 2 ustawy o VAT. Zatem, w celu określenia sposobu traktowania w systemie VAT każdej konkretnej czynności wykonywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego, należy w pierwszej kolejności ocenić, czy czynność ta stanowi działalność gospodarczą w rozumieniu ustawy o VAT (czy w odniesieniu do takiej czynności jednostka ta działa jako podatnik). Dopiero w przypadku uznania, że wykonywana czynność nosi znamiona działalności gospodarczej należy zbadać, czy w odniesieniu do tej czynności ma zastosowanie wyłączenie, o którym mowa w art. 15 ust. 6 ustawy o VAT.

Czytaj w LEX: Odliczenie VAT od wydatków inwestycyjnych w gminach >

Usługi edukacji publicznej i pomocy społecznej a VAT

Zdaniem MF, znaczna część wykonywanych przez jednostki samorządu terytorialnego działań w zakresie edukacji publicznej oraz pomocy społecznej jest realizowana na podstawie przepisów prawa, tym samym jednostki te, nie mogą działać w sposób wolnorynkowy czy konkurencyjny, jako podmiot gospodarczy. Pobierane zaś za wykonywane czynności opłaty w wielu przypadkach nie mogą być uznane za rzeczywistą równowartość świadczenia. Podsumowując, minister finansów uznał, że w odniesieniu do określonych czynności związanych z realizacją zadań w zakresie edukacji publicznej oraz pomocy społecznej, jednostki samorządu terytorialnego nie występują w roli podatników VAT i tym samym ich wykonywanie nie podlega opodatkowaniu VAT, o ile spełnione są omówione wcześniej przesłanki, w szczególności, gdy wykonywanie tych czynności jest podporządkowane ścisłemu reżimowi publiczno-prawnemu, a pobierane opłaty nie mogą być uznane za rzeczywistą równowartość świadczenia. Dotyczy to również sytuacji, gdy jednostki te współpracują w wykonywaniu tych zadań.