-  Podstawowym problemem gmin jest kwestia prowadzenia działalności gospodarczej. Bardzo trudno postawić precyzyjną granicę między tym, co jest jej zadaniem własnym, a działalnością gospodarczą. Jest to niezwykle istotny problem, ponieważ wpływa bezpośrednio na kwestie finansowe i podatkowe, jak chociażby prawo jednostki samorządu terytorialnego do odliczania podatku od towarów i usług – podkreśla prof. Mirosław Stec z Uniwersytetu Jagiellońskiego.

Działalność opodatkowana i zadania własne

Rozdzielenie działalności gospodarczej gminy od realizowania zadań własnych ma kluczowe znaczenie dla poprawnego rozliczenia VAT. Zgodnie z przepisami ustawy o VAT, podatek można odliczyć tylko od zakupów związanych z opodatkowaną działalnością gospodarczą. Jeśli jakiś towar lub usługa są wykorzystywane do czynności zwolnionych z VAT, podatku nie można odliczyć. W przypadku wykorzystywania towarów, czy usług, w różnych celach, podatek odlicza się proporcjonalnie, na podstawie tzw. prewspółczynnika, który określa proporcje VAT, który może odliczyć gmina. Z perspektywy samorządów w tym miejscu pojawia się istotny problem. Wątpliwości dotyczą wskaźnika odliczenia VAT naliczonego przy nabyciu towarów i usług wykorzystywanych jednocześnie do czynności opodatkowanych i niepodlegających VAT. Problemy dotyczą wielu rodzajów usług. Wśród ważniejszych można wymienić usługi wodno-kanalizacyjne.

Zobacz w LEX: Prewspółczynnik na przykładach >

 


Działalność organów władzy publicznej

Jak podkreśla Izabela Rutkowska, doradca podatkowy, prowadząca własną kancelarię prawną, sposób określenia proporcji powinien jak najbardziej odpowiadać specyfice wykonywanej przez podatnika działalności i dokonywanych przez niego zakupów. Stosować można zaś różne metody (m.in. przychodową, czasową, czy powierzchniową). Wskazane są one w ustawie o VAT. Każda z nich może dawać nieco inne prawo odliczenia VAT. Decyzję o tym, którą z nich wybrać, nie jest więc łatwo podjąć.

Zobacz również: Prof. Stec: Działalność gospodarcza wciąż źródłem napięć w samorządach >>

Metody obliczenia prewspółczynnika

Ustawa o VAT pozwoliła jednak ministrowi finansów na wydanie przepisów, które określają sposób kalkulacji proporcji, uwzględniając specyfikę prowadzonej działalności. W stosunku do jednostek samorządu terytorialnego sposób kalkulacji prewspółczynnika został określony w rozporządzeniu ministra finansów z 17 grudnia 2015 r., w sprawie sposobu określania zakresu wykorzystywania nabywanych towarów i usług do celów działalności gospodarczej w przypadku niektórych podatników. Zgodnie z par. 3 rozporządzenia, w przypadku jednostki samorządu terytorialnego, sposób określenia proporcji ustala się odrębnie dla każdej z jednostek organizacyjnych jednostki samorządu terytorialnego. Rozporządzenie wskazuje kilka wzorów do obliczenia prewspółczynnika. Czytając przepisy wprost, nie znajdujemy w nich jednak odpowiedzi, czy są to metody alternatywne wobec sposobów wskazanych w ustawie, czy obowiązkowe. Nie wiadomo też, czy są to jedyne możliwe do zastosowania metody. Z art. 86 ust. 2h ustawy o VAT wynika natomiast, że w przypadku gdy podatnik, dla którego sposób określenia proporcji wskazuje rozporządzenie, uzna, że wskazany tam sposób określenia proporcji nie będzie najbardziej odpowiadać specyfice wykonywanej przez niego działalności i dokonywanych przez niego nabyć, może zastosować inny bardziej reprezentatywny sposób określenia proporcji. O tym zapisie wydają nie pamiętać organy podatkowe.

Zobacz też: Komentarz praktyczny do rozporządzenia w sprawie ustalania prewspółczynnika >

 


Potwierdza to Agnieszka Bieńkowska, doradca podatkowy, partner w Gekko Taxens. Jej zdaniem, resort finansów próbuje wymusić na gminach stosowanie metod wskazanych w rozporządzeniu. Argumentuje to tym, że żadna inna metoda nie jest na tyle reprezentatywna, aby móc zastąpić te z rozporządzenia.

Zobacz również: Zmiany w stawkach VAT przyjęte >>

Metody z rozporządzenia nie takie oczywiste

Z marcowej interpretacji Dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej nr 0115-KDIT1-1.4012.67.2019.2 wynika, że gmina powinna stosować metody określone w rozporządzeniu. Co więcej, w przypadku jednostek samorządu terytorialnego, nie może być ustalany jeden całościowy sposób określenia proporcji dla jednostek samorządu terytorialnego jako osoby prawnej, tylko powinny być ustalane odrębnie sposoby określenia proporcji dla jej poszczególnych jednostek organizacyjnych. Organ podatkowy zwrócił uwagę, że rozporządzenie wprowadza wzory, według których wyznaczane są sposoby określenia proporcji, uznane za najbardziej odpowiadające specyfice wykonywanej przez tych podatników działalności i dokonywanych przez nich nabyć. Mają one charakter „obrotowy”, polegający na ustaleniu „udziałów” z tytułu działalności gospodarczej w całkowitym „obrocie” z tytułu działalności gospodarczej oraz działalności pozostającej poza sferą podatku od towarów i usług.

Zobacz w LEX: Prewspółczynnik w samorządach - zasady dokonywania korekty na przykładach >

Bardziej przyjazne gminom wydają się sądy administracyjne. Z najnowszych wyroków (m.in. sygn. akt I SA/Op 22/19 i I FSK 219/18) wynika, że całokształt przepisów ustawy o VAT poświęconych określaniu proporcji odliczenia w przypadku wykonywania działalności o charakterze mieszanym wskazuje, że ustawodawca – mając na względzie różnorodność czynności dokonywanych przez podatnika – nie narzuca w tym względzie jakichkolwiek rozwiązań czy schematów, których stosowanie miałoby być obligatoryjne. Co więcej, nawet tam, gdzie ustawodawca dopuszcza możliwość ustalenia konkretnego wzoru w drodze rozporządzenia, podatnikowi pozostawiono swobodę i możliwość rozliczenia podatku według proporcji bardziej reprezentatywnej dla prowadzonej przez niego działalności i dokonywanych nabyć. Innymi słowy, wybór metody kalkulacji został pozostawiony podatnikowi. Oczywiście, nie oznacza to dowolności w odliczeniu. Metoda ustalenia prewspółczynnika musi bowiem odpowiadać kryteriom przewidzianym w art. 86a ust. 2a-2b ustawy o VAT, które stanowią w istocie odzwierciedlenie i rozwinięcie fundamentalnej dla VAT zasady neutralności w odniesieniu do działalności o charakterze mieszanym.

Sprawdź w LEX: Czy do obliczenia prewspółczynnika, stosując wzór z rozporządzenia do obrotu gospodarczego, należy wliczyć obrót z odwrotnego obciążenia? >

Praktyczne skutki niejasności przepisów

- Brak jasności w sprawie zasad stosowania prewspółczynnika ma również szereg konsekwencji praktycznych. Samorządy niepewne tego, w jakim zakresie podatek ten mogą odliczać, bardzo często na wszelki wypadek tego nie robią – zwraca uwagę Agnieszka Bieńkowska. Ekspertka zauważa, że dzisiaj może jeszcze nie mówi się o tym wiele, VAT nie jest przedmiotem szczególnego zainteresowania w trakcie kontroli regionalnych izb rozrachunkowych, ale nie można wykluczyć, że z czasem podejście w tym zakresie się zmieni. Tymczasem samorządy obowiązuje zasada gospodarności, zgodnie z którą są one zobowiązane pozyskiwać wszelkie należne im środki. Zdaniem Bieńkowskiej, zagadnienie to widać już wyraźnie w obszarze inwestycji finansowanych z funduszy unijnych. Podatek VAT jest bowiem wydatkiem kwalifikowalnym w zakresie, w jakim nie podlega odliczeniu. - Jeszcze niedawno weryfikacja tego tematu po stronie instytucji zarządzających sprowadzała się do uzyskania od beneficjenta oświadczenia, że VAT podlega u niego lub nie podlega odliczeniu. Dzisiaj wiedza w tym zakresie jest już znacznie szersza, a weryfikacja znacznie bardziej szczegółowa. I nie ma znaczenia to, czy samorząd odzyska VAT czy nie, jeśli podatek co do zasady był do odzyskania, nie będzie finansowany ze środków unijnych – zauważa ekspertka.

Sprawdź w LEX: Czy urząd powinien pomniejszyć dochód dla wyliczenia preproporcji o aporty pieniężne wniesione do spółek realizujących zadania własne miasta? >

Przełożenie prewspółczynnika na dotacje unijne

Niejasności związane ze stosowaniem prewspółczynnika mają także istotny wpływ nie tylko na rozliczenie, ale również na wielkość, otrzymywanych dotacji unijnych.

- Spory o stosowanie prewspółczynnika wiążą się także z tym, w jaki sposób Unia będzie podchodzić do kwestii metodologii kalkulacji prewspółczynnika w polskich samorządach i wynikających z tego skutków finansowych w zakresie VAT niepodlegającego odliczeniu od samorządowych inwestycji – wskazuje Bieńkowska. Potwierdza, że tematyka ta jest obecnie przedmiotem wielu sporów. Resort finansów uważa, że jedynym właściwym sposobem obliczania współczynnika jest ten przewidziany w rozporządzeniu, sądy natomiast, że można odliczać VAT na podstawie wskaźników indywidualnych. Problem polega na tym, że te dwa podejścia mają diametralnie odmienne skutki finansowe – np. dla inwestycji wodociągowo-kanalizacyjnej, stosując wskaźnik z rozporządzenia, gmina odlicza 10 proc., a stosując indywidualny - 99 lub nawet 100 proc.). A na to nakłada się sposób postępowania gmin – jedne gminy decydują się na walkę o wskaźnik indywidualny, inne poprzestają na dostosowaniu się do podejścia MF. Zdaniem Bieńkowskiej, powoduje to, że w skali kraju VAT od tego typu inwestycji nie jest odliczany jednolicie – ci, którzy uzyskali prawomocny wyrok sądu odliczają 90-100 proc., ci którzy dostosowali się do stanowiska MF – 10 proc. Podobnie jest w przypadku wydatków dotyczących przykładowo funkcjonowania szkół, czy inwestycji w obiekty sportowe, gdzie można stosować wskaźnik powierzchniowo-godzinowy.

Zobacz też:

Prewspółczynnik - zasady odliczania VAT - analiza >

Inwestycja realizowana przez JST - określenie prewspółczynnika - procedura >

Preproporcja a świadczenia nieodpłatne opodatkowane VAT - komentarz praktyczny >