- Rząd wprowadza program osłon przed drastycznymi podwyżkami cen energii w Polsce – informowała strona gov.pl w maju 2024 r., gdy Rada Ministrów przyjęła projekt ustawy w sprawie dalszego mrożenia cen energii elektrycznej m.in. dla firm z sektora MŚP.
Kilkanaście miesięcy później niektóre firmy zaczęły skarżyć się, że program w ich przypadku nie zadziałał, a energetyka wysyła im wezwania do dopłacenia nawet kilkadziesiąt tysięcy złotych do zeszłorocznych rachunków. Poproszona o pomoc Agnieszka Majewska, rzeczniczka MŚP, przyznała, że „przepisy nie pozwalają jej interweniować w relacji cywilnej między firmą a sprzedawcą energii”.
Prywatyzacja publicznych programów
Mowa jest cały czas o tym samym programie. W jego ramach państwo określiło maksymalną cenę prądu dla przedsiębiorców, spółki energetyczne zobowiązało do jej stosowania, a odbiorców energii - do rozliczania otrzymanej w tej sposób pomocy publicznej na biurokratycznym formularzu. Gdy program ruszał, bezsprzecznie był „rządowy”. Gdy po kilkunastu miesiącach ktoś jest wzywany do dopłaty za energię za 2024 r. przez źle wypełniony formularz, jest to już „relacja cywilna” między przedsiębiorcą a sprzedawcą energii.
Zjawisko takiej „prywatyzacji” państwowych programów nie jest nowe i nie ma barw politycznych. Gdy w czerwcu 2021 r. ówczesny premier Mateusz Morawiecki przedstawiał szczegóły działań osłonowych realizowanych za pośrednictwem Polskiego Funduszu Rozwoju, Banku Gospodarstwa Krajowego i Agencji Rozwoju Przemysłu, na tej samej stronie internetowej gov.pl mogliśmy wyczytać, że „dobry wynik naszego kraju jest zasługą szybkiej reakcji rządu na wybuch COVID-19 i uruchomienia programów pomocowych dla polskich firm”.
Już kilka miesięcy później okazało się, że rząd program może uruchomić, ale to, czy ktoś z niego skorzysta, jest już kwestią prawa prywatnego. Pewien przedsiębiorca, który wystąpił do Polskiego Funduszu Rozwoju o pomoc z jednego z takich programów, otrzymał „decyzję” odmowną. Złożył „odwołanie”, a następnie „skargę” do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Terminy te musimy ująć w cudzysłowach, są bowiem zarezerwowane dla prawa administracyjnego, a w tym przypadku mamy do czynienia z prawem cywilnym. Stwierdził tak najpierw WSA w postanowieniu o odrzuceniu skargi, a następnie Naczelny Sąd Administracyjny, który oddalił skargę kasacyjną przedsiębiorcy (postanowienie z 5 października 2021 r., sygn. I GSK 1154/21).
NSA uznał wówczas, że „realizacja zadań publicznych następuje w tym przypadku w sferze stosunków cywilnoprawnych, bez wyposażenia PFR w jakiekolwiek kompetencje do działania władczego”. A także: „działanie polegające na odmowie prawa do wypłaty (…) nie ma charakteru publicznoprawnego”.
Państwowe subwencje są sprawą prywatną
Jeszcze w 2022 r. z poglądem o cywilnoprawnym charakterze programów pomocowych polemizował prof. Marcin Wiącek, rzecznik praw obywatelskich, który przystąpił do jednej z tego typu spraw i domagał się poddania pod kontrolę sądów administracyjnych „decyzji” PFR o odmowie przyznania subwencji. Jak argumentował w piśmie procesowym do NSA, „rozstrzygnięcie PFR (…) mieści się bowiem w granicach konstytuujących pojęcie aktu lub czynności z art. 3 par. 2 pkt 4 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi”.
NSA nie podzielił tego argumentu i skargę kasacyjną oddalił (postanowienie z 10 października 2022 r., sygn. I GSK 1443/22).
- Po zapoznaniu się z pierwszymi pismami kierowanymi przez PFR odniosłem wrażenie, że działalność tej spółki w zakresie dysponowania środkami publicznymi powinna podlegać kontroli sądów administracyjnych. W zasadzie zdania na ten temat nie zmieniłem. Przewaga instytucjonalna PFR nad beneficjentami, wykonywanie zadań publicznych oraz jednostronne, władcze podejście wskazują moim zdaniem na administracyjnoprawny charakter tej relacji – mówi Szymon Wójciński, radca prawny prowadzący kancelarię pod własnym nazwiskiem, który reprezentuje przedsiębiorców w sporach z PFR.
Przyjęcie, że rozstrzygnięcia PFR mają charakter cywilnoprawny, ugruntowało się jednak w orzecznictwie i ma dalsze konsekwencje. To przed sądami cywilnymi, a nie administracyjnymi, toczą się obecnie sprawy o zwrot subwencji, jakie fundusz wytacza niektórym przedsiębiorcom. Sprawa komplikuje się na tyle, że część sądów cywilnych uznaje brak podstawy prawnej do dochodzenia przez PFR zwrotu subwencji na drodze cywilnoprawnej (kwestia nie jest jednoznacznie interpretowana w orzecznictwie, więcej w artykule: PFR i legitymacja do dochodzenia zwrotu subwencji. Rozbieżne stanowiska sądów), a z drugiej strony nie stworzono procedury administracyjnej, która miałaby w takiej sytuacji zastosowanie. - Nie można wykluczyć, że mamy do czynienia z luką systemową – mówi mec. Wójciński.
Korekty faktur od PGE bez procedury administracyjnej
W reżimie cywilnoprawnym firmy co do zasady nie mogą liczyć na indywidualną interwencję ze strony rzecznika MŚP. Nie mają tu zastosowania przepisy ani zasady ogólne kodeksu postępowania administracyjnego, takie jak zasada rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony czy zasada zaufania do władzy publicznej.
Co więcej, nie ma też jednolitej procedury rozstrzygania spraw, nawet jeśli te mają bardzo powtarzalny charakter. Przykładowo, wielu klientów spółki PGE Obrót, największego w kraju sprzedawcy energii, popełniło ten sam błąd – na formularzu o pomocy publicznej niepoprawnie zidentyfikowało swój status „przedsiębiorstwa w trudnej sytuacji”. Obecnie firmy te są wzywane do dopłat za energię zużytą w 2024 r. Gdy Prawo.pl zapytało PGE o ich sytuację, biuro prasowe spółki odpowiedziało m.in., że każda sprawa jest rozpatrywana indywidualnie. Jednemu z klientów PGE napisało, że „nie posiadamy instrukcji postępowania w poniższej sprawie”.
- Jeżeli instrument wsparcia realizowany jest w formule cywilnoprawnej, tym bardziej konieczne jest, aby regulacje były jasne, proporcjonalne i przewidywalne, a obowiązki nakładane na przedsiębiorców adekwatne do ich realnych możliwości. Drobny błąd formalny nie powinien przekreślać dostępu do pomocy publicznej – zwraca uwagę Agnieszka Majewska, rzecznik MŚP.
Łukasz Chacia, adwokat, wspólnik w Kancelarii Karaś Chacia i Wspólnicy, uważa jednak, że chociaż w przypadku mechanizmu maksymalnych cen energii elektrycznej mamy do czynienia z pomocą publiczną, to jednak państwo prawidłowo powierzyło realizację zadań sprzedawcom energii. - Przedsiębiorstwa energetyczne mogą korygować faktury i prowadzić windykację; moim zdaniem nie sposób zakwestionować ich legitymacji procesowej w tego typu sprawach – mówi adwokat. W jego opinii inaczej wygląda sytuacja w przypadku tarcz finansowych – ustawa nie przewiduje wprost, że PFR ma podstawy do dochodzenia zwrotu pomocy publicznej (mecenas reprezentuje przedsiębiorców w sporze z funduszem, PFR przedstawia odmienny pogląd w tej sprawie).
![AI dla prawników. Sztuczna inteligencja w praktyce zawodów prawniczych [PRZEDSPRZEDAŻ]](/gfx/prawopl/_thumbs/produkty_foto/83262/978-83-8438-070-3_,mXqL62OeqFTLkrXdmIyYmw.jpg)
Cena promocyjna: 135.16 zł
|Cena regularna: 159 zł
|Najniższa cena w ostatnich 30 dniach: 104.3 zł
Spór z państwem - przed sądem cywilnym czy administracyjnym?
Prawnicy zauważają jednak, że także dla beneficjentów programów reżim cywilnoprawny ma jednak również swoje zalety. Agnieszka Majewska zwraca uwagę, że z perspektywy MŚP często pozwala on na szybszą obsługę, większą elastyczność operacyjną oraz ograniczenie formalnego kontaktu z administracją publiczną. - W wielu sytuacjach oznacza to sprawniejsze wdrażanie programów i krótszy czas oczekiwania na wsparcie. – mówi rzeczniczka MŚP.
- W mojej opinii to dobrze, że na wypadek sporu o zwrot tzw. dotacji sprawa podlega rozstrzygnięciu w postępowaniu cywilnym przez niezależny od organu władzy wykonawczej sąd. To lepsze rozwiązanie niż rozstrzyganie sporu w postępowaniu administracyjnym gdzie - upraszczając - państwo jest zarazem „gospodarzem” i stroną postępowania – mówi prof. Rafał Adamus, radca prawny, wykładowca w Katedrze Prawa Gospodarczego i Finansowego Uniwersytetu Opolskiego.
- W postępowaniu administracyjnym zaskarżenie decyzji do sądu nie zawsze wstrzymuje jej wykonalność, natomiast w postępowaniu cywilnym przedsiębiorca, pozwany na przykład przez sprzedawcę energii, nie musi płacić, dopóki nie zapadnie prawomocny wyrok. Sam proces cywilny może być dłuższy i bardziej kosztowny, ale daje więcej możliwości obrony swoich racji, w tym powoływania się na argumenty słusznościowe czy wiele innego rodzaju argumentów właściwych dla indywidualnego przypadku – dodaje mec. Łukasz Chacia.
Jego zdaniem droga administracyjna z reguły byłaby dla przedsiębiorców korzystniejsza, w szczególności w sytuacji dochodzenia swych praw, jednak w niektórych sytuacjach to tryb cywilny może okazać się lepszy.
- Proceduralnie strony sporu cywilnego są równe. Prawo cywilne nie toleruje nadużywania prawa podmiotowego, sprzeczności czynności prawnej z zasadami współżycia społecznego, itp. Są w nim mechanizmy wyrównujące dysproporcje w potencjale stron – wylicza prof. Adamus. I wskazuje na szereg udogodnień proceduralnych: jeżeli wymaga tego ochrona praworządności w sprawie może brać udział prokurator (art. 59, 60 kodeksu postępowania cywilnego), niekiedy strony mogą być wspierane przez organizacje pozarządowe (art. 61 i n. k.p.c.), jest instytucja amicus curiae, czyli „przyjaciela sądu” (art. 63[5] k.p.c.).
A może zwiększyć uprawnienia rzecznika MŚP?
Pojawiają się też pomysły kompromisowe, jak np. rozszerzenie katalogu spraw cywilnych, w których może występować rzecznik MŚP. Znalazł się on w projektowanej nowelizacji ustawy o rzeczniku MŚP, która jednak budzi liczne obawy poszczególnych ministerstw (więcej: Nie ma zgody resortów na superurząd rzecznika praw przedsiębiorców).
Zdaniem Agnieszki Majewskiej co do zasady jest to słuszny kierunek.
- Rozszerzenie kompetencji rzecznika w sposób wyważony i precyzyjny mogłoby wzmocnić ochronę MŚP tam, gdzie dziś występuje luka systemowa. Nie chodzi o ingerencję w każdą relację cywilną, lecz o możliwość reagowania w sprawach, w których państwowe instrumenty wsparcia choć realizowane w formule umownej generują dla przedsiębiorców istotne, często nieproporcjonalne ryzyka – wyjaśnia Agnieszka Majewska.
Adwokat Szymon Wójciński uważa, że rzecznik MŚP powinien mieć szerokie uprawnienia, również na gruncie procesu cywilnego, w sprawach takich jak te dotyczące maksymalnych cen energii, gdzie przedsiębiorcy pod groźbą odpowiedzialności karnej musieli podpisywać budzący wątpliwości formularz. Prawnik podpowiada, że mogłyby to być uprawnienia wzorowane na tych, które ma rzecznik konsumentów – jak wytaczanie powództw na rzecz przedsiębiorców, interwencja uboczna po ich stronie. - Wymagałoby to zapewne organizacyjnego oraz personalnego wzmocnienia instytucji rzecznika oraz dookreślenia, w jakiego rodzaju sprawach rzecznik posiadałby takie uprawnienia – konkluduje mec. Wójciński.
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.
