Temida ma problem z gruntami pod płynącymi wodami

Co się dzieje z prawem użytkowania wieczystego, gdy obciążona nim działka zostanie częściowo zalana i stanie się fragmentem rzeki, strumienia albo innych wód płynących? Naczelny Sąd Administracyjny uchylił się ostatnio od rozważań, czy prawo to automatycznie wygasa, przekształca się w inne albo jak nadal ma funkcjonować. Problem już na pierwszy rzut oka jest bardzo skomplikowany.

NSA badał ostatnio osiem analogicznych skarg kasacyjnych Polskich Kolei Państwowych S.A. (PKP) dotyczących przejścia do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa gruntów pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi – ciekami, strumieniami, rzeczkami (wyrok NSA z 27 sierpnia 2025 r., III OSK 3289/23). Sędziowie – mimo wątpliwości stron – nie wypowiedzieli się jednak precyzyjnie, co sądzą o losach prawa użytkowania wieczystego na gruntach zajętych przez płynące wody.

Sens i podstawy użytkowania wieczystego

Użytkowanie wieczyste to specyficzna dla polskiego systemu prawa instytucja – jeden z trzech rodzajów praw rzeczowych – obok własności i ograniczonych prawa rzeczowych (np. służebności gruntowych). Polega na oddaniu w użytkowanie nieruchomości gruntowej, będącej własnością Skarbu Państwa, województwa, powiatu bądź gminy - lub związku tych jednostek - osobie fizycznej bądź prawnej na czas określony (obecnie, co do zasady, na 99 lat). Z art. 233 kodeksu cywilnego wynika, że w granicach, określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób. W tych samych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać. - To obok prawa własności tytuł prawny dający najszersze uprawnienia do korzystania z nieruchomości. Użytkownik wieczysty może dokonywać obciążenia (np. ustanowić hipotekę) albo rozporządzić tym prawem (przez zawarcie umowy sprzedaży) – czytamy w uzasadnieniu.

Specyficzne uwłaszczenie bez aktu własności

O ile art. 27 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1145) zakłada oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste – co do zasady - w formie aktu notarialnego i wpisu w księdze wieczystej (przy okazji precyzując w umowie sposób korzystania z nieruchomości), to w wielu przepisach szczególnych ustanowienie tego prawa i jego nabycie odbywało się inaczej. Jednym z takich wyjątkowych przepisów jest art. 34 ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego „Polskie Koleje Państwowe” (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 561). Przepis ten przewiduje, że grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP (a co do których kolejarze nie mieli dokumentów o przekazaniu PKP tych gruntów w przepisowej formie), stały się – z mocy prawa w dniu 27 października 2000 r. - przedmiotem użytkowania wieczystego PKP. Nabycie to nastąpiło bez obowiązku wniesienia pierwszej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego. Nieodpłatnie własnością PKP stały się też budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na takich gruntach. Nie jest to jakiś wyjątek, a wręcz reguła w praktyce polskich przekształceń polityczno-własnościowych – tak było m.in. w 1990 r. wraz z wprowadzeniem samorządu terytorialnego i masowym, z mocy prawa, ustanawianiem użytkowania wieczystego na działkach Skarbu Państwa i samorządów.

Jak więc powstał spór pomiędzy kolejarzami a urzędnikami o użytkowanie wieczyste? Państwowe Gospodarstwo Wodne „Wody Polskie” wystąpiło do starosty w Lwówku Śląskim o wydanie decyzji stwierdzającej przejście do zasobu Skarbu Państwa gruntu pokrytego wodami płynącymi (jednym z cieków wodnych). PKP oponowała podkreślając, że ta działka już należy do Skarbu Państwa. Mimo to starosta żądaną przez Wody Polskie decyzję wydał – oparł się na wcześniejszej decyzji podziałowej rozgraniczającej grunty i wyznaczającej linię brzegową pomiędzy nimi. Jedna z tak powstałych działek została ewidencyjnie oznaczona jako grunt pod wodami płynącymi. Starosta w żaden sposób nie kwestionował decyzji z 2010 r. potwierdzającej dla tych gruntów (również tych znajdujących się pod wodą) nabycie przez PKP użytkowania wieczystego z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r., gdyż wtedy były one klasyfikowane w ewidencji gruntów i budynków jako tereny kolejowe. Jako podstawę prawną starosta przytoczył art. 211 ust. 2 i art. 216 ust. 1-2 ustawy  z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 960). Co te przepisy przewidują? Śródlądowe wody płynące stanowią własność Skarbu Państwa, a grunty nimi pokryte stanowią własność właściciela tych wód i nie podlegają obrotowi cywilnoprawnemu. Działka pod wodami płynącymi, stanowi własność Skarbu Państwa, jednak art. 528 ust. 1 jako podmiot reprezentujący i wykonujący uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa w stosunku do niej z mocy prawa wskazuje Wody Polskie, co oznacza jedynie inny reżim praw właścicielskich – zamiast ogólnej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Grunty pod wodami płynącymi nie są też – z niektórymi wyjątkami – obłożone podatkiem od nieruchomości.

Ponieważ spółka kolejowa nabrała wątpliwości, dlaczego pominięto kwestie jej prawa użytkowania wieczystego – czy nadal istnieje, czy wygasło - to urzędnicy wyjaśnili, że art. 218 ust. 2 prawa wodnego jest podstawą do stwierdzenia przejścia gruntów pod wodami płynącymi na własność Skarbu Państwa, ale jest to decyzja związana, w praktyce deklaratoryjnie, potwierdzająca istniejący w terenie stan faktyczny. Okoliczność, że ta konkretna nieruchomość – teraz zalana wodą i przez którą obecnie na gruncie przepływa strumień, rzeka albo inny ciek wodny - została ewentualnie wcześniej oddana w użytkowanie wieczyste, pozostaje bez wpływu na wydanie decyzji na podstawie art. 218.

Sędziowie w tej sprawie powoływali się m.in. na wyrok WSA w Lublinie z 10 grudnia 2020 r. (II Sa/Lu 435/20) w analogicznej sprawie, z tym, że tam chodziło o grunt pod urządzeniami wodnymi. - Decyzja stwierdzająca przejście do zasobu gruntów Skarbu Państwa, pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi ma charakter deklaratoryjny, nie tworzy nowego porządku prawnego, a jedynie potwierdza jego powstanie na mocy prawa – stwierdzili wtedy sędziowie.

Sprawdź również książkę: Użytkowanie wieczyste nieruchomości publicznych >>

Organy więc milcząco przyjęły, że działka – choć jest gruntem pod wodami powierzchniowymi płynącymi – nadal pozostaje jednocześnie w użytkowaniu wieczystym spółki kolejowej. Stwierdzenie przejścia nieruchomości do zasobu Skarbu Państwa nie zmienia w tym akurat przypadku – paradoksalnie – właściciela. -Grunt stanowił dotychczas własność Skarbu Państwa i nadal będzie stanowił. Skoro przepisy prawa wodnego nie wyłączają z przejścia do tego zasobu gruntów będących w użytkowaniu wieczystym, to okoliczność, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się w użytkowaniu wieczystym PKP, nie ma wpływu na sposób rozpatrzenia sprawy – rozumowali urzędnicy.

Kolejarze mają poważne wątpliwości

W skardze do WSA we Wrocławiu, a następnie w skardze kasacyjnej, PKP podniosła, że organy (starosta i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w jeleniej Górze) zignorowały kwestie, co się miałoby stać z prawem użytkowania wieczystego do zalanej przez wodę – i obecnie znajdującej się pod ciekiem wodnym - działki. Wyłączenie gruntu pod wodami płynącymi z obrotu cywilnoprawnego kłóciłoby się bowiem z dalszym istnieniem jak najbardziej cywilnoprawnego użytkowania wieczystego, uregulowanego w art. 232-243 Kodeksu cywilnego.

Sądy zauważyły, że spór zasadniczo sprowadza się do tego, czy zmiana podmiotu reprezentującego Skarb Państwa jako właściciela działki, wpłynie na prawo użytkowania wieczystego PKP. Ale nie chciały same rozstrzygać o losach użytkowania wieczystego, ani snuć daleko idących rozważań na ten temat. Zdaniem sędziów, decyzja starosty ma jedynie potwierdzić to, co się zadziało z mocy samego prawa, czyli „przejście” gospodarowania tym zasobem na Wody Polskie.

Co ciekawe, dwie dekady temu WSA w Warszawie wypowiedział się co do losów użytkowania wieczystego zarówno na gruntach zajęty przez wody płynące, jak i pod drogami publicznymi. W tym ostatnim przypadku sędziowie uznali, że nie można ustanowić użytkowania wieczystego na gruntach zajętych pod drogi publiczne. O gruntach zajętych pod wody płynące WSA wprost się nie wypowiadał, gdyż wcześniej i urzędnicy i strony uznały, że nie można potwierdzić na takich gruntach nabycia użytkowania wieczystego z mocy samego prawa (wyrok WSA w Warszawie z 24 sierpnia 2004 r., I SA 2978/02). Podobne kłopoty z użytkowaniem wieczystym miały wtedy też uczelnie wyższe i urzędnicy podkreślali, że te placówki edukacyjne nie mogą mieć użytkowania wieczystego na gruntach pokrytych wodami płynącymi (por. odpowiedź Ministra Środowiska na interpelację nr 10326 w sejmowej kadencji 2001-2005).

Co z użytkowaniem i płatnościami za nie

Sprawę komplikuje fakt, że Wody Polskie mogą oddać grunt po płynącymi wodami w użytkowanie. Mimo bliskości nazw z użytkowaniem wieczystym, to zupełnie inne instytucje prawne. Co istotne, użytkowanie gruntów pod wodami płynącymi jest też – po pierwsze – sformalizowane, a po drugie -odpłatne. Z art. 261 prawa wodnego wynika, że umowa o użytkowanie ma formę pisemną (chyba, że stawka roczna przekracza 5000 zł – wtedy konieczny jest akt notarialny). Ponadto warunkiem oddania w użytkowanie gruntów pod wodami płynącymi jest posiadanie przez użytkownika pozwolenia wodnoprawnego lub dokonanie zgłoszenia wodnoprawnego (jeżeli są wymagane przepisami ustawy). Kwestie finansowe reguluje zaś rozporządzenie z 28 grudnia 2017 r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek opłaty rocznej za użytkowanie gruntów pokrytych wodami (Dz. U. z 2017 r. poz. 2496). Stawki te – w przypadku PKP, która zajmuje się transportem – mogłoby wynosić od 50 groszy za metra kwadratowy rocznie, do nawet 8,9 złotego. Tak wynika z par. 2 ust. 1 pkt 5, 10 i 11 rozporządzenia. Oznacza to, że milczenie w sprawie statusu prawnego użytkowania wieczystego PKP pod gruntem zalanym płynącą wodą może też powodować utratę korzyści z potencjalnych opłat za użytkowanie, albo – o ile PKP byłaby zobowiązana do wnoszenia jakichś opłat rocznych za użytkowanie wieczyste – dokonywanie przez spółkę kolejową nieuzasadnionych nadpłat. I tak źle, i tak niedobrze.

Droga konieczna przez bród rzeczny

Warto też zwrócić uwagę na postanowienie Sądu Okręgowego w Sieradzu z 29 grudnia 2021 r. I Ca 571/21. Sąd ustanowił służebność gruntową - wybraną z dziesięciu różnych wariantów przebiegu – przebiegającą przez bród rzeczny, gdzie w przyszłości miałby stanąć mały mostek. Chodziło więc o teren pod wodami płynącymi. -Żaden bowiem przepis prawa powszechnie obowiązującego nie uniemożliwia ustanowienia na gruntach pokrytych wodami stanowiących własność Skarbu Państwa ustanowienia służebności drogi koniecznej. Ustanowienie takowej służebności w żaden sposób nie godzi w jedną z naczelnych zasad prawa wodnego, która jest wyartykułowana w art. 211 ust. 4 ustawy, iż śródlądowe wody płynące będące wodami publicznymi, nie podlegają obrotowi cywilnoprawnemu, z wyjątkiem przypadków określonych w ustawie – napisała w uzasadnieniu sędzia-sprawozdawca Katarzyna Powalska. O ile jednak w sienkiewiczowskiej powieści „Ogniem i mieczem” spotkanie na środku brodu rzecznego w zepsutej kolasce pięknej Heleny radykalnie zmieniło życie Jana Skrzetuskiego, to takiej gwałtownej rewolucji nie było w sieradzkiej sprawie sądowej. SN nie przyjął bowiem do rozpoznania skargi kasacyjnej Wód Polskich, które podważały możliwość ustanowienia służebności drogi koniecznej na gruncie pod płynącą wodą (postanowienie SN z 4 października 2023 r., I CSK 4224/22).

-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.