NSA: Księgi wieczyste i pesele zmarłych nie dla odbierających śmieci

Zbierający odpady – celem weryfikacji deklaracji śmieciowych – nie mogą żądać numerów ksiąg wieczystych nieruchomości ani danych o zgonach, w tym numerów PESEL zmarłych. NSA oddalił skargę kasacyjną związku międzygminnego z okolic Wrocławia, który żądał takich danych od lokalnych samorządów. Jednocześnie Związek pozyskał część tych informacji legalnie z innych źródeł.

Sprawa dotyczyła związku międzygminnego „Ślęza-Oława” działającego na Dolnym Śląsku. Związek zajmuje się zbiórką odpadów komunalnych z terenów kilku okolicznych gmin. Nie jest to nic nadzwyczajnego - przykładowo, na Mazowszu, pod Grójcem, działa na terenie czterech gmin Związek "Natura", czy np. "Eko-Przyszłość" w województwie lubuskim, obejmujący teren 14 gmin w czterech różnych powiatach.

W swojej uchwale „śmieciowej” Związek "Ślęza-Oława" – w odpowiednich formularzach – żądał od gmin, które obsługiwał, dokładnych danych o mieszkańcach, którzy składali deklaracje śmieciowe. Wśród żądanych informacji były numery ksiąg wieczystych nieruchomości, a także numery PESEL osób, które zmarły. Wszystko to miało posłużyć do weryfikacji prawdziwości danych podawanych w deklaracjach śmieciowych dla poszczególnych posesji. Choć gminy nie zakwestionowały tych wymogów, to wątpliwości nabrał wojewoda dolnośląski. Zaskarżył uchwałę do sądu i sędziowie – właśnie w zakresie obowiązku przekazywania numerów ksiąg wieczystych nieruchomości mieszkańców – stwierdzili nieważność związkowej uchwały. To samo dotyczyło danych osób zmarłych – operator odpadowy chciał poznać ich pesele, adresy, daty zgonów, a nawet numery aktów zgonów.

Sprawdź również książkę: Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz >>

Numery ksiąg wieczystych nie są niezbędne

Wojewoda uznał, że jest to naruszenie rozporządzenia RODO - polega na przetwarzaniu zbiorów danych osobowych niezwiązanych z wykonywanym zadaniem publicznym, czyli gospodarowaniem odpadami komunalnymi. Szczegółowe dane osób zmarłych, numery ksiąg wieczystych nieruchomości, a także informacje dotyczące narodzin i zameldowania dziecka oraz informacje o tym, czy osoby zameldowane pod tym samym adresem noszą to samo nazwisko nie są danymi niezbędnymi do prowadzenia postępowań przez związek ze względu na wykonywanie przekazanego przez gminy członkowskie zadania, czyli gospodarowania odpadami komunalnymi. - Z punktu widzenia wysokości opłaty nie ma znaczenia, z jakich przyczyn liczba osób zamieszkujących daną nieruchomość zmieniła się – uzasadniał wojewoda.

Zgodnie z przepisami ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. 2025 poz. 733) zmiana wysokości opłaty ze względu na zgon mieszkańca danej nieruchomości następuje na skutek złożenia deklaracji przez właściciela nieruchomości. Niezbędnymi danymi nie są też dane dotyczące narodzin i zameldowania dziecka oraz informacja o pokrewieństwie osób zamieszkujących nieruchomość. Kwartalna informacja o zmianie liczby osób zameldowanych pod danym adresem jest wystarczająca do weryfikacji złożonych deklaracji. W celu przeprowadzenia ewentualnej kontroli nie jest też niezbędna informacja o numerze księgi wieczystej. Właściciel nieruchomości - ujawniony w księdze wieczystej - nie zawsze musi być stroną postępowania prowadzonego przez Związek. W razie wątpliwości co do rzetelności złożonej deklaracji, Związek może wystąpić do gminy o udostępnienie danych dotyczących osób zameldowanych pod konkretnym adresem.

Informacje o zmarłych

Co do numerów PESEL, to Związek bronił się argumentem, że dane osób zmarłych nie podlegają rozporządzeniu RODO. - Ponadto Związek nie dysponuje dostępem do bazy PESEL ani do rejestru gruntów w celu powiązania adresu nieruchomości z właścicielem nieruchomości, a tym samym konieczne jest pozyskiwanie informacji w tym zakresie od gmin, aby prowadzić postępowania w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wobec właścicieli, którzy nie złożyli deklaracji. Uzyskanie informacji o numerze księgi wieczystej dla danej nieruchomości pozwala na ustalenie właściciela nieruchomości. Skoro w deklaracji konieczne jest podanie imienia i nazwiska właściciela nieruchomości, to związek żądając informacji o numerze księgi wieczystej, żąda danych wymaganych przez ustawę – to stanowisko Związku.

Wojewoda replikował, że ustawa z 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 274) zakłada ograniczoną dostępność do danych zawartych w rejestrze PESEL i rejestrze mieszkańców, w tym danych żądanych odnośnie zmarłych mieszkańców. Związek nie wyjaśnił też w sposób przekonujący, w jaki sposób zbieranie szczegółowych danych, dotyczących zmarłych mieszkańców gmin jest niezbędne dla wykonania zadania gospodarowania odpadami komunalnymi. Poza tym ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie przewiduje obowiązku informowania o numerze księgi wieczystej. Informacja ta nie zawsze pozwala na ustalenie osoby zobowiązanej do złożenia deklaracji. Do prawidłowego wyliczenia opłaty bez znaczenia jest, czy nowy mieszkaniec jest dzieckiem, a zamieszkujące nieruchomość osoby noszą te same czy różne nazwiska.

Związek – jako kartę atutową w sprawie sądowej - przedłożył decyzję ministra cyfryzacji o wyrażeniu zgody na udostępnienie mu danych z rejestru PESEL za pomocą urządzeń teletransmisji danych do realizacji zadań ustawowych. Dlatego Związek argumentował, że skoro uzyskał dostęp do bazy PESEL, to tym bardziej uprawniony jest do pozyskiwania od gmin członkowskich informacji o zdarzeniach dotyczących poszczególnych mieszkańców, tak aby w oparciu o te informacje mógł weryfikować dane potrzebne do prowadzenia postępowań w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Można zbierać dane, ale nie wszystkie

Sędziowie uznali, że związek międzygminny, jako powołany przez lokalne samorządy do realizacji zbiórki odpadów komunalnych, może zbierać dane osobowe mieszkańców poszczególnych gmin – problemem jest tylko to, w jakim zakresie może to robić. Tu nie ma dowolności. Przetwarzanie (w tym przekazywanie) danych osobowych powinno odbywać się zgodnie z unijnym rozporządzeniem RODO, choć i ono nie ma zastosowania do danych osobowych osób zmarłych.

Przetwarzanie danych osobowych jest zgodne z prawem wyłącznie w przypadkach, gdy - i w takim zakresie, w jakim - przetwarzanie jest niezbędne do wykonania zadania realizowanego w interesie publicznym lub w ramach sprawowania władzy publicznej powierzonej administratorowi. Legalne przetwarzanie danych powinno się odbywać na podstawie zgody osoby, której dane dotyczą, lub na innej uzasadnionej podstawie przewidzianej prawem. Jeżeli przetwarzanie jest niezbędne do wykonania zadania realizowanego w interesie publicznym lub w ramach sprawowania władzy publicznej, podstawę przetwarzania powinno stanowić prawo Unii lub prawo państwa członkowskiego.

Gminy nie dają danych z rejestru PESEL

Sędziowie podkreślali, że zdają sobie sprawę z faktu, że ustalanie należności odpadowej może być kłopotliwe – stanowi ona bowiem iloczyn liczby osób zamieszkujących w danej nieruchomości i stawki opłaty od jednej osoby. Kluczowe jest więc ustalenie liczby mieszkających na danej posesji. Niemniej jednak wojewoda słusznie zakwestionował próby uzyskania danych o numerach ksiąg wieczystych. Nie są to dane niezbędne zbierającemu odpady związkowi do wykonywania zadania publicznego, w tym objęcia właścicieli nieruchomości systemem gospodarowania odpadami komunalnymi. Zgodnie z art. 6m ust. 1-1b ustawy z 1996 r. właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych. Deklaracja zawiera dane niezbędne do określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (art. 6m ust. 1a). Od właściciela można żądać tylko informacji wprost określonych w przepisach – np. adresu, danych stanowiących podstawę do zwolnienia z opłat, danych kontaktowych. Co natomiast z numerami KW? - Znajomość numeru księgi wieczystej nie jest niezbędna do ustalenia liczby mieszkańców zamieszkujących w danej nieruchomości – uzasadniali sędziowie. Również nie są niezbędne do ustalenia liczby mieszkańców zamieszkujących w danej nieruchomości oznaczenia przy konkretnych adresach odnośnie narodzin i zameldowania dziecka, zameldowania kilku osób o tym samym nazwisku oraz zameldowania trzech i więcej osób o różnych nazwiskach. Wystarczające jest podanie listy adresów z podaniem ilości osób nowo zameldowanych.

Co do danych osób zmarłych, to sądy obu instancji (zarówno wrocławski WSA, jak i teraz NSA) przypomniały, że można je znaleźć w rejestrze PESEL, a art. 8 ustawy z 2010 r. nie tylko określa, co w tym rejestrze (i rejestrach mieszkańców) można gromadzić, ale także kto i kiedy może te dane udostępniać. Wśród gromadzonych danych w rejestrze PESEL jest np. adres i data zameldowania na pobyt stały, data zgonu albo data znalezienia zwłok, numer aktu zgonu i oznaczenie urzędu stanu cywilnego, w którym ten akt został sporządzony. Dane z rejestru PESEL i rejestru mieszkańców udostępnia elektronicznie MSWiA - co się zresztą Związkowi udało wyegzekwować. Do przekazywania tych danych nie są natomiast upoważnione gminy.

Wyrok NSA z 10 października 2025 r., sygn. akt II OSK 1708/22

Zobacz również: Prywatność po śmierci - dla kogo ochrona