Rośnie liczba wydawanych aktów prawnych. Takie m.in. wnioski wynikają z przygotowanego przez redakcje Prawo.pl i LEX raportu dotyczącego inflacji prawa, który co roku publikujemy w ramach akcji „Poprawmy prawo”. Okazuje się, że w 2022 r. opublikowano w Dzienniku Ustaw 2829 aktów prawnych (w 2021 – 2490), w tym 547 ustaw i 2189 rozporządzeń wykonawczych. W 2021 r. ustaw opublikowano 503, a rozporządzeń 1903. Tendencja rosnącej ilości wydawanych aktów utrzymuje się. Zwraca jednak uwagę skokowy wzrost liczby wydawanych rozporządzeń wykonawczych, aż o 15 proc. rok do roku. Spośród 25 191 aktów, które zostały zmienione w 2022 r., 1076 to ustawy i rozporządzenia (w 2021 – 971). Ustawy i rozporządzenia w 2022 r. zmieniono 1989 razy, w tym 1228 razy ustawy i 761 razy rozporządzenia (w 2021 – ustawy zmieniono 949 razy, a rozporządzenia 771).
Zobacz również: Przepisów wymagających pilnej poprawy przybywa coraz szybciej >>
Coraz większe znaczenie rozporządzeń
W raporcie widoczny jest wzrost liczby, ale również znaczenia rozporządzeń wykonawczych. Zdaniem dra Grzegorza Kelera, adwokata w SPCG, raczej przesadą byłoby stwierdzenie, że jest to wynik przekraczania przez organy władzy wykonawczej zakresu upoważnienia ustawowego do regulowania określonych kwestii rozporządzeniem. Mimo wszystko takie przypadki pozostają odosobnione, co oczywiście nie znaczy, że się nie zdarzają.
- Przerzucenie ciężaru legislacyjnego na rozporządzenia niewątpliwie wynika z ekonomiki - ich wydawanie jest szybkie, sprawne i proste. A do tego mało angażujące. W czasach, w których większość w Senacie ma opozycja, rządzący starają się poszukiwać sposobów na ominięcie nierzadko wydłużanej przez opozycję procedury budżetowej. Rozporządzenia są do tego idealne – punktuje zaś dr Bartosz Kubista, doradca podatkowy, adwokat, partner w kancelarii GLC, ekspert Legal Alert.
Czytaj w LEX: Upoważnienie do wydania rozporządzenia – model konstytucyjny i jego interpretacje >
Najgłośniejszym przykładem było rozporządzenie ministra finansów z 7 stycznia 2022 r. w sprawie przedłużenia terminów poboru i przekazania przez niektórych płatników zaliczek na podatek dochodowy od osób fizycznych, którym próbowano poprawić przepisy Polskiego Ładu. To, czy przekraczało ono zakres upoważnienia ustawowego budziło kontrowersje, ale wśród ekspertów dominował pogląd, że tak było. Po licznych tego rodzaju głosach popartych m.in. stanowiskiem Rzecznika Praw Obywatelskich, ostatecznie zdecydowano się uregulować materię objętą rozporządzeniem w drodze ustawy, co potwierdziło, że zastrzeżenia ekspertów nie były przesadzone.
Czytaj też w LEX: Balicki Ryszard, O sejmowym posiedzeniu, którego nie było - uwagi na marginesie obrad w Sali Kolumnowej w dniu 16 grudnia 2016 r. >
Różne przyczyny wydawania rozporządzeń
Natomiast jest wiele innych przyczyn wyjaśniających wzrost liczby rozporządzeń. Jedną z nich rozwój LegalTech, który wymaga ustanawiania kolejnych przepisów o charakterze technicznym, a ten cel można zrealizować właśnie poprzez wydanie rozporządzenia. Czasem łączy się to z innym, niekoniecznie dobrym zjawiskiem, polegającym na nakładaniu kolejnych obowiązków raportowych na przedsiębiorców.
- Jako przykład można podać informowanie o schematach podatkowych czy składanie informacji o cenach transferowych. Można odnieść wrażenie, że w ten sposób państwo przenosi wiele ze swoich obowiązków na prywatne podmioty – komentuje dr Grzegorz Keler.
Zobacz procedurę w LEX: Sposób przekazywania informacji o schematach podatkowych >
Nasz rozmówca zauważa również, że inną przyczyną rosnącego znaczenia rozporządzeń wykonawczych jest szybkość zmian legislacyjnych. Z punktu widzenia rządzących łatwiej jest dostosować przepisy do aktualnych potrzeb, korzystając z uprawnienia do wydania rozporządzenia, niż przechodzić żmudny proces ustawodawczy. Należy jednak pamiętać, że nie może to przysłonić zasad konstytucyjnych, jak np. zakaz nakładania podatków i innych danin publicznych wyłącznie w drodze ustawy.
Im więcej rozporządzeń, tym mniejsza pewność prawa
Wzrost liczby rozporządzeń ma jeszcze jeden negatywny aspekt. Im więcej rozporządzeń, tym mniejsza pewność prawa. Skoro przepisy mogą ulec zmianie z dnia na dzień, to obywatel nie ma żadnej pewności co do tego, jakie obowiązki będą na nim ciążyć w najbliższej przyszłości. Jeżeli np. zmianie ulegnie określony w rozporządzeniu zakres danych podlegających raportowaniu, to przedsiębiorca będzie musiał szybko zaktualizować wewnętrzne procedury, system księgowy itp.
Ustawy ważniejsze od rozporządzeń
Nie bez przyczyny jednak ustawy zajmują w polskim porządku prawnym wyższe miejsce w hierarchii niż rozporządzenia, stanowiąc niejako główną formę stanowienia prawa w Polsce. Jak podkreśla Bartosz Kubista, tylko w przypadku ustaw mamy do czynienia z pełną debatą, a proponowane akty podlegają co najmniej trzykrotnej weryfikacji - sejmowej, senackiej i prezydenckiej. W przypadku rozporządzeń kontrola ta jest ograniczona.
Zgodnie z art. 34 Regulaminu Sejmu do projektów ustaw dołącza się wyłącznie założenia podstawowych aktów wykonawczych, co oznacza, że ostateczna ich treść nie jest znana na etapie uchwalania ustaw.
- Zjawiska przerzucania legislacji na poziom rozporządzeń nie można ocenić pozytywnie. Rozporządzenia jako akty wykonawcze nie mogą w sposób samoistny zmieniać ani modyfikować treści norm prawnych zawartych w ustawach i mogą regulować materie wyłącznie w granicach ustawowego upoważnienia – zaznacza dr Kubista.
Uprawnienie do formułowania upoważnień w ustawach nie może być jednak nadużywane. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się wyraźnie, że im silniej regulacja ustawowa dotyczy kwestii podstawowych dla obywateli, tym szersza musi być regulacja ustawowa, a mniej kwestii może być regulowanych w drodze rozporządzeń.
Rozporządzenia zamiast ustawy
W ostatnich latach zauważalna staje się jednak tendencja do regulowania materii de facto ustawowej w rozporządzeniach. Poza wspomnianą już kwestią zaliczek na PIT, najgłośniejszym przykładem ostatnich lat było rozporządzenie rady ministrów w sprawie ustalenia ograniczeń, obowiązków i nakazów związanych z epidemią COVID-19 w Polsce.
Tymczasem ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie. Rząd, chcąc podejmować szybkie działania względem rozwoju epidemii postanowił wówczas wyłączyć tak ważkie kwestie poza kontrolą parlamentu, co było z konstytucyjnego punktu widzenia niedopuszczalne.
Dr Kubista przypomina, że wiele szumu narobiło również rozporządzenie ministra zdrowia w sprawie szczegółowego zakresu danych zdarzenia medycznego przetwarzanego w systemie informacji oraz sposobu i terminów przekazywania tych danych do Systemu Informacji Medycznej, którym wprowadzono tzw. rejestr ciąż. To kolejny przykład ingerencji w prawa kobiet w ciąży, który nie został uregulowany na poziomie ustawy, lecz w rozporządzeniu.
- Rozporządzenia powinny precyzować, uszczegóławiać i wykonywać ustawy. Nie mogą i nie powinny ich zastępować. A już na pewno nie mogą być wykorzystywane jako furtka do ominięcia procedury legislacyjnej – konkluduje dr Kubista.
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.
