W zakończonym niedawno przetargu na zbiórkę odpadów w 2026 r. gmina Siennica Różana (woj. lubelskie) zapisała sobie wymóg osiągnięcia poziomów recyklingu i startujący wykonawca tego nie zakwestionował, choć – trzeba przyznać – gmina też nie próbowała na niego przerzucać kar administracyjnych. Takich przykładów jest dużo więcej, wielu oferentów przechodzi nad nimi do porządku dziennego. Niektóre firmy śmieciowe coraz częściej oprotestowują klauzule o karach umownych, zwłaszcza gdyby gminy chciały na nie przerzucać naliczone samorządowcom sankcje administracyjne za niedochowanie odpowiednich poziomów recyklingu odpadów.
Wyrok w sprawie wrocławskiej
W październiku br. Sąd Okręgowy w Warszawie wydał orzeczenie w sprawie wrocławskiej spółki Ekosystem Sp. z o.o. prowadzącej postępowanie w imieniu gminy Wrocław (wyrok z 15 października br., XXIII Zs 96/25). Sąd nakazał zamawiającemu usunięcie projektowanych postanowień umowy, tj. obowiązku osiągnięcia poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych, a także stosownej kary. Sąd wskazał, że przerzucanie na wykonawców obowiązku osiągnięcia poziomów recyklingu odpadów, które to obowiązki nałożył na gminę ustawodawca, nie ma podstawy prawnej. To gmina, jako wspólnota mieszkańców, jest wytwórcą odpadów, a wykonawca jedynie odbiera i zagospodarowuje te odpady, pozostając w zasadzie bez wpływu na kluczowy w tym zakresie poziom selektywnej zbiórki odpadów przez mieszkańców.
Sprawdź również książkę: Odpowiedzialność prawna organów publicznych oraz przedsiębiorców zajmujących się odpadami >>
Sąd powołał się na art. 433 pkt 2-3 ustawy z 11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1320, dalej jako PZP). Co ten przepis przewiduje? Projektowane postanowienia umowy nie mogą przewidywać – po pierwsze - naliczania kar umownych za zachowanie wykonawcy niezwiązane bezpośrednio lub pośrednio z przedmiotem umowy lub jej prawidłowym wykonaniem. Po drugie, nie wolno przewidywać odpowiedzialności wykonawcy za okoliczności, za które wyłączną odpowiedzialność ponosi zamawiający.
Zobacz też w LEX: Kary umowne w zamówieniach publicznych >
Zobacz też w LEX: Podział ryzyk w umowie w sprawie zamówienia publicznego >
Porażka gminy Miękinia
Na początku listopada br. KIO wydała kolejne korzystne dla wykonawcy rozstrzygnięcie – tym razem dotyczące gminy Miękinia na Dolnym Śląsku (wyrok z 5 listopada br., KIO 4086/25). Chemeko-System Sp. z o.o. (Zakład Zagospodarowania Odpadów we Wrocławiu) zakwestionowała wprowadzenie kary umownej za nieosiągnięcie tzw. poziomów recyklingu, w sposób nieuwzględniający wymagań i okoliczności mogących mieć wpływ na sporządzenie oferty, czego konsekwencją byłoby nałożenie na wykonawcę niemożliwego do spełnienia obowiązku osiągnięcia poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych. Wykonawca podkreślał, że Miękinia w 2024 r. osiągnęła poziom recyklingu w wysokości jedynie 36,01 proc. (zamiast wymaganych 45 proc.). W 2026 r. powinno to być 56 proc., co jest nieosiągalne, zwłaszcza że ma nastąpić wyeliminowanie części surowców w ramach tzw. systemu kaucyjnego, co jeszcze bardziej ograniczy poziomy recyklingu możliwe do osiągnięcia przez wykonawców (w odniesieniu do tzw. tworzyw sztucznych i szkła). -Zamawiający nie podejmuje wystarczających i skutecznych działań organizacyjnych, edukacyjnych ani kontrolnych mających mobilizować mieszkańców do selektywnej zbiórki odpadów, a zatem nie można liczyć na skokowy (prawie dwukrotny) wzrost poziomów recyklingu, skoro nie wprowadzono żadnych skutecznych środków naprawczych – napisała spółka Chemeko-System w piśmie do KIO.
KIO zauważyła, że sposób ukształtowania przez zamawiającego zapisów dotyczących kar umownych za nieosiągnięcie poziomów recyklingu, wskazuje więc na to, że zamawiający układa stosunek prawny, jaki łączyć go będzie z wykonawcą w taki sposób, aby zabezpieczyć sobie możliwość pokrycia ewentualnych administracyjnych kar pieniężnych (chociaż nie zwalnia wykonawcy z obowiązku zapłaty kary w sytuacji, gdy gmina kary nie zapłaci), jakie być może w przyszłości zostaną nałożone na gminę za nieosiągnięcie przez gminę wymaganych poziomów recyklingu, poprzez naliczenie wykonawcy kar umownych wyliczonych w analogiczny sposób jak te, które mogą zostać naliczane w trybie ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2025 r. poz. 733). -Takie działanie należy uznać za sprzeczne z zasadami współżycia społecznego, a kara umowna wyliczana w ten sposób powinna być uznana za "rażąco wygórowaną", w szczególności mając na uwadze niewielki wpływ wykonawcy na stworzenie podstaw do jej naliczenia (tu: niewielki wpływ wykonawcy na to, że poziomy recyklingu nie zostały osiągnięte) – uzasadniała uwzględnienie tego zarzutu arbiter Katarzyna Odrzywolska.
Czytaj też w LEX: Klauzule niedozwolone w umowie w sprawie zamówienia publicznego >
Recykling trzeba przyspieszyć
Europejski Trybunał Obrachunkowy opublikował właśnie raport, z którego wynika, że Polska – podobnie jak kilka innych państw UE – nie osiągnie 55 proc. recyklingu odpadów komunalnych w 2025 r. Dokument potwierdza kilka faktów: selektywna zbiórka rośnie, ale realne przetwarzanie i recykling pozostają największym wyzwaniem. Rynek surowców wtórnych jest nadal zbyt słaby, a ponadto infrastruktura przetwarzania i system inwestycyjny wymagają przyspieszenia. Raport podkreśla, że ekologiczna poprzeczka w nowych unijnych przepisach jest postawiona bardzo wysoko, zwłaszcza przez dyrektywy 2019/904/UE i 2025/40/UE. Do 2029 r. 90 proc. plastikowych butelek ma być zbieranych selektywnie, a ponadto 90 proc. jednorazowych plastikowych i metalowych pojemników na napoje ma być zbieranych selektywnie (systemy zwrotu kaucji stają się obowiązkowe).
Niektóre „zielone” zmiany prawa mogą samorządom zaszkodzić. Na ten paradoks - związany np. z wprowadzaniem od października systemu kaucyjnego - zwracał podczas sejmowych obrad uwagę poseł Dariusz Piontkowski, członek sejmowej Komisji Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa. -Samorządy, które mają już dzisiaj problemy z uzyskaniem odpowiednich poziomów odzysku, będą miały jeszcze większy kłopot, bo te odpady, opakowania, które najłatwiej było odzyskać z całego strumienia odpadów, będą przyjęte w systemie kaucyjnym – wieszczył pos. Piontkowski.
Czytaj też w LEX: Regulacje prawne a wyzwania recyklingowe gmin – problemy i kary za niedotrzymanie poziomów >
Branża śmieciowa apeluje
Jeszcze przed wyrokiem sądu w sprawie wrocławskiej swoje stanowisko przedstawiła Polska Izba Gospodarki Odpadami (PIGO). Izba ocenia, że osiągnięcie 55 proc. poziomu recyklingu odpadów jest obiektywnie niemożliwe bez zapewnienia (przede wszystkim) znacząco lepszej selektywnej zbiórki odpadów „u źródła”, czyli przez mieszkańców. - Obecny system selektywnej zbiórki i zbyt duża ilość w strumieniu odpadów komunalnych zmieszanych (niesegregowanych) odpadów komunalnych nie zapewniają odpowiednich ilości i jakości surowców wtórnych, które umożliwiłyby osiągnięcie wymaganych poziomów recyklingu – pisze do samorządów Dariusz Matlak, prezes PIGO. Główny zarzut wobec gmin, to właśnie „przerzucanie” w zamówieniach publicznych na wykonawców odpowiedzialności w postaci kar umownych za nieosiągnięcie poziomów recyklingu. -Większość narzędzi administracyjnych czy fiskalnych, mogących wpłynąć na zwiększenie poziomów recyklingu, znajduje się w rękach gmin i ustawodawcy (w kontekście przede wszystkim odpowiednich zmian prawa obniżających wymagane poziomy recyklingu, wprowadzenia Rozszerzonej Odpowiedzialności Producenta, przenoszącej koszty recyklingu na producentów opakowań). Innym problemem, na który wykonawcy nie mają wpływu, jest także brak odpowiedniej liczby instalacji do recyklingu – wylicza Matlak.
To jednak nie wszystko, gdyż PIGO wystosowała także apel do Agnieszki Olszewskiej, prezesa UZP. Chodzi w nim o uznanie klauzul związanych w wymaganym poziomem recyklingu, za niedozwolone w świetle brzmienia art. 433 PZP. Matlak wymienia w piśmie do UZP sześć takich przykładowych klauzul „recyklingowych”. Prezes UZP ma uprawnienie, aby przygotować i ogłosić taką listę – w oparciu o orzecznictwo KIO. Przewiduje to art. 469 pkt 8 PZP.
Więcej materiałów związanych z tym tematem znajdziesz w LEX:
Punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych - jak je prawidłowo prowadzić >
Gmina a związek międzygminny w obszarze gospodarowania odpadami komunalnymi >
Selektywny sposób zbierania odpadów komunalnych >
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.
