Zdaniem działaczy samorządowych, przebudowa systemu finansów samorządu terytorialnego powinna zacząć się od urealnienia możliwości pozyskiwania i stymulowania przez samorządy dochodów własnych. Dochody samorządów, jako podatne na wahania koniunktury gospodarczej oraz na zmiany prawne szczególnie w podatkach dochodowych wskazują, że samorządom w Polsce nie przypisano stabilnych i właściwych źródeł finansowania ich działalności.
Reforma konieczna, choć czas trudny
Ministerstwo Finansów zgadza się, że potrzebna jest reforma systemu dochodów JST. Współpraca rządu i samorządu w tym zakresie już się rozpoczęła – w celu prac nad przeglądem systemu powstał zespół samorządowo-rządowy, ale propozycje nadal są „w powijakach”. Są jednak zdania, że czas pandemii nie jest właściwy na reformę.
Resort chce powiązać wzrost dochodów samorządów ze średniookresową dynamiką PKB, co miałoby przyczynić się do stabilizacji finansów JST. Zdaniem samorządowców stabilizacja jest niezbędna, ale nie w relacji do PKB.
Jak podkreśla Adam Błaszko, radca prawny, członek Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Lublinie, ocena czy taka nowa reguła przyczyniłaby się do stabilizacji finansów JST wymaga odniesienia się do konkretnych projektów regulacji prawnych. - Sam pomysł choć ciekawy powinien być powiązany ze zmianami obecnych regulacji finansów publicznych w zakresie limitów zadłużenia samorządów i zwiększenia ich samodzielności w tym zakresie - mówi.
I dodaje, że konieczna jest stabilizacja, ale nie powinna ona przejawiać się we wprowadzeniu powiązaniu dochodów JST w relacji do PKB, lecz reformy kompleksowej i popartej rzeczową dyskusją. - Wydaje się, że problem leży również w nakładaniu na samorządy nowych zadań i rozwiązań prawnych bez zapewnienia odpowiednich podstaw finansowych w tym zakresie, co jest nadto widoczne w praktyce - mówi.
Czytaj w LEX: Wpływ epidemii koronawirusa na samorządy >
Według dr hab. Anny Ostrowskiej, profesor w Katedrze Nauk Prawnych Państwowej Wyższej Szkoły Informatyki i Przedsiębiorczości w Łomży, radcy prawnego, powiązanie dochodów JST ze średniookresową dynamiką PKB jest pozytywnym kierunkiem poprawy stanu dochodów budżetowych JST, lecz mogłoby dotyczyć tylko tzw. dochodów transferowych, czyli przede wszystkim subwencji ogólnej i dotacji celowych z budżetu państwa oraz w pewnym zakresie (czyli korygująco) do dochodów z tytułu udziałów w PIT i CIT. - Raczej nie można by tego wskaźnika zastosować do dochodów własnych sensu stricto samorządów, gdyż tutaj, tak jak np. w przypadku podatku od nieruchomości, gminy posiadają samodzielność w zakresie ustalania stawek podatku w granicach ustawowych i wprowadzanie mechanizmu uzupełniającego - korygującego te dochody o wskaźnik PKB ze środków budżetu państwa byłoby zabiegiem precedensowym - podkreśla.
Powiązanie części dochodów JST, szczególnie dotacji z budżetu państwa i subwencji ogólnej, ze wskaźnikiem PKB można uznać za określony mechanizm poprawy dochodowości JST, lecz pod dwoma warunkami: pierwszy - zasada ta będzie miała zastosowanie wyłącznie w przypadku, gdy średniookresowa dynamika PKB będzie wartością dodatnią, nie zaś ujemną, i drugi - zasada ta będzie miała zastosowanie w przypadku gdy średniookresowa dynamika PKB będzie wartością wyższą niż wskaźnik inflacji (CPI). - Wskaźnik PKB jest obecnie ujemny – za rok 2020 wyniósł -2,8 proc. - a więc w przypadku utrzymania jego ujemnej wartości w kolejnych latach, odnoszenie dochodów JST do wartości średniookresowej dynamiki PKB raczej nie przyniosłoby poprawy, lecz pogorszyło by dochodowość polskich samorządów - dodaje prof. Ostrowska.
Rok czy trzy lata?
Resort finansów proponuje też m.in. żeby przy ustalaniu zarówno globalnej kwoty udziału samorządów terytorialnych we wpływach z podatku CIT i PIT i kwot dla pojedynczej jednostki, uwzględniana była trzyletnia średnia wpływów podatkowych w miejsce obecnych wpływów jednorocznych. Dzięki temu te dochody byłyby dużo bardziej stabilne w skali makro, ale też to rozwiązanie chroniłoby przed wahaniem lokalnej koniunktury.
Adam Błaszko uważa, że założenie to nie jest rozwiązaniem, które chroniłoby przed wahaniami lokalnej koniunktury. - Nie mówiąc już o wpływie sytuacji finansowej na poziomie makro. Potwierdza to załamanie koniunktury, z którym mamy do czynienia np. w wyniku COVID-19. Oznacza to w skrócie, że samorządy będą ponosiły skutki tej sytuacji za kilka lat, gdy potrzebowały będą środków finansowych w obliczu wychodzenia z kryzysu, a których wtedy zabraknie – podkreśla.
Czytaj w LEX: Bilans z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego >
Po pierwsze niezależność i samodzielność finansowa samorządów
Zmiana systemu finansowania samorządów powinna być przeprowadzana w taki sposób, by zachować niezależność i samodzielność finansową jednostek.
A, jak zauważa Bartłomiej Ślemp, prawnik w Praktyce Infrastruktury i Finansowania Projektów kancelarii CMS i pracownik Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego, zmiany, które będą dążyć do powiązania wysokości dochodów samorządów z dynamiką PKB bądź innymi wskaźnikami odzwierciedlającymi tempo rozwoju gospodarczego kraju, czy jego aktualną sytuację gospodarczą, tj. w istocie stan budżetu centralnego, zdecydowanie obniżą poziom niezależności i samodzielności.
- Zamiast bowiem zapewniać samorządom możliwość najefektywniejszego generowania dochodów własnych czy swobodę w stymulacji gospodarki lokalnej, przedstawione koncepcje mogłyby doprowadzić do uzależnienia potencjału finansowego JST od kondycji budżetu państwa i przekazywanych z niego do samorządów transferów pionowych jak dotacje, subwencje - wyjaśnia. To sytuacja, która wpływa niekorzystnie na decentralizację i może rodzić wątpliwości natury konstytucyjnej.
Czytaj w LEX: Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego >
Propozycją do rozważenia może być również położenie nacisku na uwzględnienie udziału szeroko rozumianego kapitału prywatnego w finansowaniu inwestycji samorządowych, np. poprzez zastosowanie partnerstwa publiczno-prywatnego i koncesji, czy z wykorzystaniem działalności i majątku spółek komunalnych. Takie sposoby finansowania nadal jeszcze są niszowe w Polsce, jednak mogą okazać się alternatywą dla „niedomagającego” systemu finansowania j.s.t.”
Czytaj w LEX: Zarządzanie kryzysowe na obszarze gminy - kwestie ogólne oraz uprawnienia wójta w zarządzaniu kryzysowym >
Wprowadzenie stabilizującej reguły dochodowej
Wśród propozycji jest też wprowadzenie stabilizującej reguły dochodowej. Stabilizacja dochodów JST za jej pomocą miałaby polegać na tym, że łącznie dochody samorządów z tytułu kluczowych wpływów, jak udział w PIT i CIT oraz w subwencji oświatowej na dany rok, byłyby wynikiem corocznego indeksowania kwoty dochodów bazowych wskaźnikiem średniookresowej wartości PKB, ale w cenach bieżących. Miałoby to na celu uwzględnienie nie tylko wzrostu gospodarczego, ale i inflacji.
Jak zaznacza Adam Błaszko, wprowadzenie reguły dochodowej jako reguły stabilizującej dochody samorządów wymaga przedstawienia odpowiednich rozwiązań prawnych i symulacji poziomu dochodów w odniesieniu do konkretnych JST, a to nie jest łatwe rozwiązanie. - Finanse JST owszem wymagają zmian systemowych, ale nie powinno to dotyczyć tylko i wyłącznie zastąpienia reguły wydatkowej dochodową, konieczne są zmiany o szerszym modelowym zasięgu - mówi.
Czytaj w LEX: Rola audytu wewnętrznego w rozliczaniu dotacji celowych w JST >
Zdaniem dr hab. Anny Ostrowskiej, ewentualna „stabilizująca reguła dochodowa” musiałaby posiadać inną metodologię w odniesieniu do dochodów transferowych (z dotacji i subwencji z budżetu państwa) i inną w odniesieniu do dochodów własnych JST. - W szczególności w przypadku dochodów z dotacji z budżetu państwa – nie wiadomo, czy reguła ta byłaby wystarczająca do zapewnienia adekwatności dotacji do kosztów realizowanych zadań. Z całą pewnością reguła ta nie powinna też zastąpić lub wyłączyć instrumentów ochronnych JST przewidzianych w art. 49 ust. 3, 5 i 6 ustawy o dochodach JST, gdyż przepisy te posiadają umocowanie w Konstytucji RP – mówi. (przepisy te dotyczą dotacji celowych, powinny być przekazywane w sposób umożliwiający pełne i terminowe wykonanie zlecanych zadań – red.)
Czytaj w LEX: Zmiany w zasadach funkcjonowania gospodarki finansowej JST w związku z koronawirusem >
Janosikowe do pilnej poprawy
Jak mówił samorządowcom wiceminister finansów, prace dotyczą też problemu tzw. podatku Janosikowego. Nie chodzi o całkowitą jego likwidację, ale oparcie o potrącanie dochodów zamożniejszych jednostek w miejsce wpłat. Ważne też, by uniknąć sytuacji, w której naliczenie podatku następuje w okresie koniunktury, a wpłata w czasie dekoniunktury.
Bartłomiej Ślemp zauważa, że wieloletnią bolączką systemu finasowania samorządów dotąd nierozwiązaną i pozostającą w sprzeczności z zasadami konstytucyjnymi - o czym przesądził Trybunał Konstytucyjny jeszcze w 2013 i 2014 r., jest tzw. janosikowe, czyli system wpłat wyrównawczych przekazywanych przez bogatsze samorządy na rzecz innych samorządów wymagających wsparcia.
Czytaj w LEX: 10 zasad dla urzędu jst podczas kryzysu wywołanego pandemią >
- Słuszna idea wyrównywania potencjału dochodowego biedniejszych samorządów jest jednak obarczona błędnie działającym mechanizmem - m.in. poprzez dobór złych kryteriów i wskaźników, który skrajnie obciąża budżety płatników janosikowego. To z kolei uniemożliwia im wykonywanie zadań publicznych na właściwym poziomie i niejednokrotnie prowadzi do rezygnacji z kosztochłonnych działań bądź ich ograniczania, np. inwestycji – podkreśla.
Przykładowo, jak tłumaczy, pomimo że faktyczna sytuacja finansowa płatników jeszcze bardziej pogorszyła się z uwagi na dekoniunkturę gospodarczą związaną z koronawirusem, dla obliczenia kwoty daniny janosikowej wykorzystywane będą dane sprzed 2 lat, tj. nieodzwierciedlające aktualnego potencjału dochodowego płatnika, dotkniętego w czasie pandemii jednocześnie spadkiem dochodów i wzrostem pewnych wydatków, wcześniej nieprzewidywanych na taką skalę. Tymczasem Warszawa czy województwo mazowieckie uiściły w ostatnich latach kwoty opiewające na miliardy złotych. Miasto stołeczne szacuje, że na ten cel przeznaczy w 2021 r. blisko 1,3 mld złotych.
System ten wymaga zatem gruntownego przebudowania, co podkreślają w debacie publicznej od wielu lat obydwie zainteresowane strony: rządowa i samorządowa, jednak nadal żadna nowa koncepcja nie została przyjęta przez parlament, a nawet oficjalnie zaprezentowana przez rządzących.
Zobacz też w LEX: Podmiotowość samorządu terytorialnego - ustrojowe pytania i dylematy
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.
