Samorząd posiadający wysoki wskaźnik udziału dochodów przekazywanych z budżetu państwa w formie dotacji celowych lub subwencji ogólnej w swoich dochodach ogółem w zasadzie zaprzecza definicji samorządu terytorialnego i staje się raczej agencją rządową wykonującą publiczne zadania zlecone w terenie – uważa dr hab. Anna Ostrowska, profesor w Katedrze Nauk Prawnych Państwowej Wyższej Szkoły Informatyki i Przedsiębiorczości w Łomży, radca prawny.
Udział dotacji celowych w strukturze dochodów samorządów jest podstawowym wskaźnikiem decentralizacji władzy publicznej i decentralizacji finansów publicznych. Jak mówi, w Europejskiej Karcie Samorządu Lokalnego wśród dziewięciu zasad finansów JST wymieniono zasadę ograniczonego stosowania dotacji celowych w finansowaniu zadań samorządu terytorialnego. – Zasady tej niestety nie powtórzono w polskiej Konstytucji – podkreśla.
Czytaj w LEX: Rola audytu wewnętrznego w rozliczaniu dotacji celowych w JST >
Udział dotacji celowych w dochodach gmin rośnie od kilku lat
Prof. Paweł Swianiewicz, z Katedry Rozwoju i Polityki Lokalnej Uniwersytetu Warszawskiego jest zdania, że wzrost udziału dotacji celowych w dochodach samorządów oznacza mniej samorządności i krępowanie samorządów, jeśli chodzi o ich swobodę prowadzenia polityki podatkowej. Jak wynika z raportu prof. Pawła Swianiewicza i dr Julity Łukomskiej z Uniwersytetu Warszawskiego „Finanse samorządu terytorialnego w dobie pandemii”, ten wzrost był wynikiem programów krajowych, a nie tego, że rosły fundusze z programów UE, które także są dotacjami celowymi.
Czytaj w LEX: Udzielanie dotacji w świetle budżetowej zasady roczności >
Udział dotacji celowych w dochodach gmin rośnie od kilku lat. - W przypadku gmin udział dotacji celowych w dochodach ogółem do 2015 r. oscylował na poziomie 20 proc., a więc był to poziom optymalny, o charakterze uzupełniającym – podkreśla prof. Ostrowska. Ze sprawozdań RIO z wykonania budżetów JST wynika, iż od 2016 r. nastąpił wzrost tego wskaźnika w gminach (29,8 proc. w 2016 r., 34,2 proc. w 2019 r.). Jak wyjaśnia, wzrost ten związany jest jednak z rządowym programem „Rodzina 500+”, który samorządy realizują jako zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej, otrzymując na tej cel dotacje celowe z budżetu państwa.
Czytaj też: Rządowe konkursy o dotacje – dużo pracy, mało pieniędzy i niewiadoma, kto dostanie
Konstytucja stanowi o zasadzie samodzielności
Dr hab. Anna Rakowska-Trela, prof. Uniwersytetu Łódzkiego, konstytucjonalista, adwokat, mówi, że w Konstytucji zapisana jest zasada samodzielności - z art. 16 wynika, że samorząd terytorialny powinien wykonywać istotną część zadań publicznych – i to w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. A zwiększanie dotacji celowych przez organy centralne znacznie tę zasadę ogranicza.
Czytaj w LEX: Zmiany w zasadach funkcjonowania gospodarki finansowej JST w związku z koronawirusem >
Tymczasem coraz częściej dochodzą od samorządowców sygnały, że pieniędzy na wykonywanie zadań jest coraz mniej, a po drugie trudno je wydawać zgodnie z zasadą samodzielności. Problem stwarzają też dotacje „celowane”. Jak podkreśla prof. Rakowska-Trela, co gorsza samorządy muszą dokładać coraz więcej ze swoich budżetów na zadania, które tak naprawdę powinny być finansowane przez państwo.
Prof. Ostrowska zauważa, że każdy samorząd musi mieć strukturę dochodów składającą się z trzech źródeł - dochody własne, subwencje ogólne i dotacje celowe z budżetu państwa, a najważniejsze są dochody własne. - To właśnie posiadanie wysokich dochodów własnych świadczy o realnej samodzielności samorządu i wskaźnik ten nie powinien być mniejszy niż 50 proc. ogółu dochodów – mówi. Jak dodaje, są samorządy, których poziom dochodów własnych jest zawsze wysoki i wynosi powyżej 70 proc., jak Warszawa, Sopot, województwo mazowieckie i dolnośląskie, i takie, w których poziom ten wynosi zaledwie 15 proc. jak gminy Dzikowiec, Janowiec Kościelny, Ropa, co oznacza istotne uzależnienie tych jednostek od dochodów przekazywanych z budżetu państwa w formie dotacji celowych lub subwencji ogólnej.
Zobacz też: Skarbnik: Najbardziej niepokoi, że samorządom ubyło dochodów własnych>>
Zadania zlecone
Eksperci zwracają uwagę na nierespektowanie zasady adekwatności przy zlecaniu samorządom zadań. Najwięcej problemów wywołuje brak adekwatności przekazywanych samorządom dotacji celowych na realizację zadań z zakresu administracji rządowej. - Tak się dzieje w przypadku prowadzenia urzędów stanu cywilnego przez samorządy gminne. Zadanie to, z powodu niewystarczających dotacji celowych z budżetu państwa jest często wykonywane przez samorząd w rozmiarze dostosowanym do poziomu przekazywanej dotacji – mówi prof. Ostrowska.
Czytaj w LEX: 10 zasad dla urzędu jst podczas kryzysu wywołanego pandemią >
Na zmianę struktury dochodów samorządowych - zwiększanie transferów dotacyjnych i subwencyjnych przy jednoczesnym zmniejszaniu się części dochodów własnych bieżących – zwraca też uwagę Śląski Związek Gmin i Powiatów. W stanowisku z 7 grudnia w sprawie potrzeby rewizji polityki centralnej dotyczącej finansów samorządowych, podkreśla, że realnie osłabia to finansowy potencjał samorządności lokalnej i ogranicza ich możliwości inwestycyjne.
„(…) Gminy i powiaty w coraz mniejszym stopniu mogą realnie współdecydować o sprawach i zadaniach lokalnych, a w coraz większym zakresie stają się administratorami zadań zlecanych przez administrację rządową. Odbywa się to od kilku lat przy rosnącej skali dochodów ogółem w samorządach, co w przekazie społecznym pozwala na prowadzenie oficjalnej narracji o wręcz coraz lepszej, a nie coraz gorszej sytuacji finansowej jst” – czytamy w stanowisku.
Czytaj w LEX: Wpływ epidemii koronawirusa na samorządy >
Pozostaje skarga do TK, który nie był prosamorządowy
Samorządy często skarżą się do Trybunału Konstytucyjnego, że ich samodzielność jest naruszana, bo nie dostają wystarczających funduszy ze strony państwa. Jednak, jak zaznacza prof. Rakowska-Trela, orzecznictwo TK w sprawach samorządowych zawsze było „ostrożne”. - Z jednej strony Trybunał brał pod uwagę samodzielność samorządów, ale z drugiej strony - stan finansów czy interes fiskalny państwa. Jego podejście więc nigdy nie było prosamorządowe – podkreśla.
Czytaj w LEX: Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego >
Dodaje jednak, że są pewne granice konstytucyjne, których państwo nie może przekroczyć. – W sytuacji, w której samorząd ma ograniczone fundusze i nie ma swobody w decydowaniu, co jest potrzebne i na poziomie samorządowym powinno być realizowane - jest zachwiana konstytucyjna zasada samorządności i znika idea pomocniczości - wyjaśnia. Decyzje powinny być podejmowane „jak najniżej”, państwo więc powinno dawać samorządowi możliwości podejmowania decyzji. A jedyna możliwość kontroli przekroczenia tych granic to sprawdzenie konkretnego przypadku w Trybunale Konstytucyjnym.
Prof. Ostrowska zauważa, że ustawa covidowa nie przewidziała przekazywania z budżetu państwa samorządom transferów pomocowych na walkę z COVID-19, wiele samorządów podjęło się jednak finansowania przedsięwzięć mających zapobiegać rozprzestrzenianiu się epidemii. To takie działania jak np. finansowanie wymazobusów i testów na COVID-19, pomimo iż z przepisów wynika, że są to zadania rządowe. - W pełni ujawniła się tutaj idea i istota samorządu terytorialnego - podkreśla.
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.
