Należy rozważyć zagadnienie ewentualnej odpowiedzialności odszkodowawczej podmiotu zobowiązanego do wypłaty dotacji oświatowej, w związku z niewypłaceniem dotacji w należnej wysokości (niewypłaceniem w ogóle lub zaniżenie dotacji oświatowej). W pierwszej kolejności należy odpowiedzieć sobie na pytanie, czy w ogóle istnieją prawne podstawy do dochodzenia roszczeń odszkodowawczych w związku z zaniżeniem dotacji oświatowej. Tutaj odpowiedź jest twierdząca – orzecznictwo zwraca uwagę na możliwość konstruowania roszczeń zarówno w oparciu o odpowiedzialność kontraktową, jak i deliktową.

"Martwe dusze" w szkołach dla dorosłych zawyżają dotacje>>

 

Charakter stosunku prawnego pomiędzy niepubliczną placówką a jednostką samorządu terytorialnego 

Sąd Najwyższy w wyroku z 3 stycznia 2007 r. IV CSK 312/06 stwierdził, że przepis art. 90 ust. 2b ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (dalej – u.s.o.) kreuje pomiędzy jednostką samorządu terytorialnego właściwą do wypłaty dotacji a osobą prowadząca placówkę niepubliczną uprawnioną do otrzymania takiej dotacji, stosunek cywilnoprawny odpowiadający cechom zobowiązania w rozumieniu art. 353 § 1 k.c. Stanowisko to zostało podtrzymane w kolejnych orzeczeniach Sądu Najwyższego, gdzie konsekwentnie przyjmowano, że między beneficjentem dotacji a j.s.t. nie zachodzi relacja, gdzie organ w sposób władczy i jednostronny rozstrzyga o prawach i obowiązkach strony.

Przyznanie ex lege dotacji, o których mowa w art. 90 u.s.o., kreuje pomiędzy udzielającym dotacji a jej beneficjentem stosunek prawny o cechach zbliżonych do zobowiązania w rozumieniu art. 353 § 1 k.c. W treści tego stosunku zawiera się obowiązek j.s.t. wypłaty świadczenia pieniężnego (dotacji) w określonej ustawą wysokości. Przepis art. 90 u.s.o. stanowi dostateczną podstawę prawną roszczenia o należną szkole niepublicznej dotację, skoro określa w sposób jasny i bezwarunkowy, kto jest dłużnikiem i wierzycielem, w jakiej wysokości świadczenie się należy i od spełnienia jakich przesłanek wypłacenie dotacji jest uzależnione.

W konsekwencji, odpowiednia jednostka samorządu terytorialnego w zasadzie nie może odmówić placówce niepublicznej przyznania dotacji, jeżeli tylko zostały spełnione warunki o których mowa w art. 90 ust. 2 i 3 u.s.o. Konstrukcja zobowiązaniowa, mimo że kreowana ex lege, pozwala na sięgniecie do odpowiedzialności odszkodowawczej z art. 471 k.c.

 

Odpowiedzialność kontraktowa za zaniżenie dotacji oświatowej

Odpowiedzialność kontraktowa dłużnika jest rodzajem roszczenia odszkodowawczego na wypadek niewykonania lub nienależytego wykonania zobowiązania. Odpowiedzialność tego rodzaju, choć potocznie zwana kontraktową, nie jest równoznaczna z odpowiedzialnością z tytułu niewykonania lub nienależytego wykonania umowy, chociaż umowa jest niewątpliwie najczęściej spotykanym źródłem zobowiązania.

Reżim odpowiedzialności ex contractu obejmuje wszelkie przypadki, w których zobowiązanie między stronami już istnieje. Omawiany reżim odpowiedzialności odszkodowawczej ma zatem zastosowanie do zobowiązań, które powstają z mocy prawa, jednostronnych czynności prawnych, bezpodstawnego wzbogacenia, czy wtedy gdy ich źródłem jest orzeczenie sądowe lub akt administracyjny (W. Czachórski, Zobowiązania, 2009, s. 328; M. Florczak, Odpowiedzialność cywilna notariuszy, Rejent 1995, nr 4, s. 113). Zatem także w przypadku „zaniżenia dotacji” możliwe jest sięgnięcie do przepisu art. 471 k.c. jako podstawy odpowiedzialności j.s.t.

 

Deliktowa podstawa roszczenia

Odpowiedzialność kontraktowa nie wyłącza jednak innej, alternatywnej podstawy roszczenia – mianowicie deliktowej. Żądanie od organu jednostki samorządu terytorialnego odszkodowania może mieć źródło w delikcie, jakim było niewłaściwe obliczenie i wypłacenie, zgodnie z wiążącymi obie strony (beneficjenta i donatora) przepisami ustawy o finansowaniu zadań oświaty (wcześniej ustawy o systemie oświaty).

Donator (udzielający dotacji) ponosi odpowiedzialność wynikającą z realizacji zadania związanego z przekazaniem dotacji. Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest (art. 8 ustawy z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych) m.in. przekazanie dotacji z naruszeniem zasad lub trybu jej udzielania (co oznacza, że przekazano dotację przez dotującego na rzecz beneficjenta w sposób uchybiający przepisom). Przekazanie dotacji z naruszeniem zasad lub trybu jej udzielania podlega również odpowiedzialności karnej skarbowej.

 

Odszkodowanie za zaniżenie dotacji oświatowej dla niepublicznej placówki

Organ prowadzący (beneficjent) może zatem żądać odszkodowania za niezgodne z prawem pozbawienie go przy okazji ustalania i wypłacania dotacji należnej jej kwoty. Na możliwość oparcia się przy tego rodzaju żądaniu na podstawie deliktowej wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z 27 marca 2019 r. V CSK 101/19, czy w postanowieniu z 8 maja 2019 r. V CSK 130/18.

O ile sama zasada odpowiedzialności odszkodowawczej jednostki samorządu terytorialnego wydaje się dość oczywista, o tyle głębszej analizy wymaga kwestia szkody. Co jest szkodą w przypadku, kiedy ma miejsce zaniżenie dotacji? Ścierają się tutaj dwa stanowiska. Jedno, zgodnie z którym miarą szkody jest kwota zaniżonej dotacji, a więc środków jakie miał uzyskać beneficjent, a których został pozbawiony. Drugie, że samo zaniżenie dotacji nie rodzi jeszcze szkody i nie jest jej miarą, natomiast zaniżenie dotacji dopiero może do szkody doprowadzić. Odpowiedź może być zaskakująca – oba stanowiska są prawidłowe. Wszystko zależy od tego, z jaką dotacją mamy do czynienia.

 

Rodzaje dotacji

Dotacje, według art. 126 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (dalej – u.f.p.), są przeznaczone na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadania publicznego. Właściwe dotacjom „przeznaczenie” odróżnia dotacje od subwencji (nazywanych niekiedy w doktrynie dotacjami ogólnymi).

Subwencja jest otrzymywanym od państwa dochodem ogólnym, z którym prawo nie wiąże żadnego konkretnego przeznaczenia. Dotacja jest natomiast świadczeniem ukierunkowanym, służącym osiągnięciu określonego celu – realizacji konkretnego zadania publicznego. Ustawa o finansach publicznych rozróżnia trzy rodzaje dotacji: podmiotową, przedmiotową i celową.

Dotacje podmiotowe służą finansowaniu lub dofinansowaniu działalności bieżącej określonego podmiotu wskazanego odrębną ustawą. Ze środków dotacji podmiotowej wspierana jest oznaczona rodzajowo "działalność" podmiotu prawnego. Dotacje celowe przeznaczone są natomiast na realizację konkretnego przedsięwzięcia społecznie użytecznego (celu) wymienionego w art. 127 u.f.p. Polskie prawo zna zatem tylko trzy odrębne od siebie rodzaje dotacji.

W orzecznictwie z ostatnich lat zdarzało się niejednokrotnie, że sądy administracyjne nazywały dotacje z art. 80 i art. 90 u.s.o. dotacjami podmiotowo-celowymi. Takiej praktyce przeciwstawił się NSA w wyroku z 12.12.2013 r. (II GSK 1482/12), przypominając, że polskie prawo rozróżnia tylko trzy rodzaje dotacji. Zdaniem NSA ww. dotacje z art. 80 i 90 u.s.o. posiadają cechy dotacji podmiotowej z i w najmniejszym stopniu nie przypominają cech dotacji celowej. Nie to jednak jest najistotniejsze, albowiem kwestią istotną jest „przeznaczenie” dotacji (każdego rodzaju), to jest realizacja konkretnego zadania publicznego.

 

Zaniżenie dotacji oświatowej – mechanizm powstania szkody

Mechanizm powstania szkody wskutek zaniżenia dotacji można zobrazować w pewnym uproszczeniu jako ciąg przyczynowo – skutkowy. Zaniżenie dotacji oświatowej powoduje, że beneficjent nie otrzymuje środków, a więc nie może ich wykorzystać zgodnie z przeznaczeniem. W konsekwencji niemożności ich wykorzystania ponosi uszczerbek majątkowy, albowiem wykorzystanie ich zgodnie z przeznaczeniem odbiłoby się bezpośrednio na jego sytuacji majątkowej – czy to poprzez zwiększenie aktywów, czy zmniejszenie pasywów.

Jednak sam brak wpływu kwoty dotacji na konto beneficjenta nie stanowi jeszcze szkody. Wprawdzie, jeśli wydatek lub rozchód publiczny dokonany jest na rzecz podmiotu spoza sektora finansów publicznych, w momencie kasowego wykonania tych operacji środki publiczne przechodzą na rzecz tego podmiotu i tracą swój publiczny charakter. Nie ma znaczenia, czy wydatkowane lub rozchodowane środki podlegają jakimś szczególnym reżimom (jak dotacje budżetowe), czy też nie podlegają żadnym ograniczeniom przy dalszym nimi dysponowaniu. Przestają być one środkami publicznymi w momencie ich przekazania poza sektor finansów publicznych (zob.: E. Stupieńko: Zakres, formy stosowania i charakter prawny tzw. umowy dotacyjnej „Krytyka Prawa”, tom 6, str. 444-445 i powołane tam opracowania i orzeczenia).

Jednak w przypadku dotacji nie skutkuje to automatycznie szkodą po stronie beneficjenta, albowiem zachodzi stan nietrwały, pewnego zawieszenia w sytuacji majątkowej beneficjenta. Wynika to stąd, że dotacja wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, podobnie jak pobrana bezpodstawnie lub w nadmiernej wysokości, podlega zwrotowi (art. 252 ust. 1 pkt 1) i pkt 2) u.f.p.). Zatem to dopiero wykorzystanie dotacji zgodnie z przeznaczeniem powoduje trwały skutek w majątku beneficjenta, a dotację czyni świadczeniem bezzwrotnym.

 

Zaniżenie dotacji oświatowych a ich wykorzystanie zgodnie przeznaczeniem

W konsekwencji nie wystarczy dla udowodnienia szkody samo wykazanie, że na rachunek beneficjenta nie wpłynęła określona kwota dotacji. Należy wykazać, że z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością środki te (gdyby wpłynęły), zostałyby wykorzystane zgodnie z przeznaczeniem. Kiedy taka sytuacja ma miejsce?

Odpowiedzi należy szukać w ustawie o finansach publicznych i regulacji dotyczącej wykorzystania dotacji. Zgodnie z art. 168 ust. 4 u.f.p. wykorzystanie dotacji następuje przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona. Z kolei zgodnie z art. 168 ust. 5 u.f.p. w przypadku, gdy odrębne przepisy stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach. Mowa zatem o dwóch sposobach wykorzystania dotacji: wydatkowanie lub realizacja celu dotacji.

Potwierdza to brzmienie art. 251 ust. 4 u.f.p. Wykorzystanie dotacji następuje w szczególności przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona, albo, w przypadku gdy odrębne przepisy stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach (ust. 4). Dlatego wykazanie, że z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością dotacje (gdyby wpłynęły) zostałyby wykorzystane zgodnie z przeznaczeniem, polegać może albo na wykazaniu wydatkowania innych środków w miejsce brakującej dotacji, albo na wskazaniu, że beneficjent zrealizował cel, na który dotacja miała być przeznaczona.

Należy pamiętać, że w myśl ogólnej definicji zawartej w art. 126 u.f.p. dotacje są to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki przeznaczone na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. W obu przypadkach istota dotacji, to jest owo „przeznaczenie” dotacji zostaje osiągnięte.

 

Realizacja celów dotacji oświatowych

Odnosząc powyższe rozważania do dotacji oświatowej, zgodnie z art. 168 ust. 5 u.f.p. w przypadku gdy odrębne przepisy stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach. Przepisami tymi są przepisy ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych, a uprzednio przepisy ustawy o systemie oświaty. Dlatego w przypadku dotacji oświatowej wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w ww. ustawach.

Cel wynika z art. 35 ust. 1 u.f.z.o., a wcześniej z art. 90 ust. 3d u.s.o. Dotacje są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Wykorzystanie dotacji następuje zatem poprzez realizację celów placówki oświatowej w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej w danym okresie (zob.: wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2016 r. o sygn. akt II GSK 353/15; z dnia 28.02.2017 r. II GSK 4212/16).

To zatem realizacja „przeznaczenia” dotacji (osiągniecie celu dotacji) oświatowej otwiera możliwość domagania się odszkodowania. Organ prowadzący może zatem domagać się odszkodowania za „zaniżenie dotacji oświatowej” (niewykonanie zobowiązania wypłaty dotacji w pełnej wysokości) wówczas, gdy w okresie, którego dotacja dotyczy, prowadził placówkę oświatową zapewniając określonej liczbie dzieci kształcenie, wychowanie i opiekę, w tym profilaktykę społeczną.

Jak podkreślił Sąd Najwyższy w uchwale z 8.11.2019 r. III CZP 29/19 - cel, na który przekazywane są dotacje (realizacja zadań publicznych), ma być osiągnięty w określonym czasie (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 lutego 2015 r., II CSK 232/14, nie publ.). Jeśli osiągnięty nie został i nie ma na to widoków w okresie właściwym do rozliczenia dotacji, nie ma też podstaw do żądania jej wypłacenia.

 

Miarą szkody jest kwota zaniżonej dotacji oświatowej

Zrealizowanie celu publicznego w sposób założony dla działania przeprowadzonego z wykorzystaniem dotacji oznacza jednak, że podmiot uprawiony do jej otrzymania zaangażował w jego osiągnięcie jakieś inne pozostające w jego dyspozycji środki. Zadeklarowanie w ustawie uprawnienia do uzyskania dotacji po spełnieniu pewnych warunków oznacza, że podmiot, który te warunki spełnił, realizuje zadania publiczne i oczekuje zaangażowania w nie środków publicznych w zapowiedzianej wysokości, może oczekiwać, iż jego uzasadnione oczekiwania zostaną zrealizowane.

Z niewykonaniem takiego publicznego zobowiązania można wiązać określone w prawie cywilnym konsekwencje przewidziane w art. 471 k.c. na okoliczność niewykonania zobowiązań wywodzących się z różnych źródeł, gdyż powstają one w sferze majątkowej, a zatem normowanej prawem prywatnym realizującego zadania publiczne i uprawnionego do dotacji. Ze względu na konieczność zabezpieczenia ochrony uzasadnionych oczekiwań podmiotu uprawnionego do dotacji, mających oparcie w normie ustawowej, określającej rodzaj i wysokość świadczenia, o które taki podmiot może skutecznie zabiegać, realizując zadania publiczne, jest on uprawniony do domagania się świadczenia odpowiadającego kwocie przeznaczonej na wykonanie zadania publicznego, objętego dotacją.

Warunkiem skutecznego dochodzenia takiego roszczenia jest jednak stwierdzenie, że zadanie publiczne zostało wykonane w taki sposób i w takim stopniu, w jakim byłoby wykonane przy wykorzystaniu dotacji, której realizujący zadanie mógł zasadnie oczekiwać. Żądanie, o którym mowa, tylko w pewnym uproszczeniu powszechnie stosowanym w orzecznictwie może być nazywane żądaniem zasądzenia dotacji. Tożsame stanowisko zajął Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 09.07.2020 r. w sprawie V CSK 502/18 wskazując, że w takim przypadku miarą szkody jest kwota zaniżonej dotacji oświatowej.

 

Zaniżenie dotacji oświatowej – w tym przypadku szkoda nie odpowiada pojęciu refundacji

Podsumowując, w przypadku dotacji oświatowych bezzasadnie utożsamia się szkodę z pojęciem refundacji. Refundacja to pojęcie właściwe ustawie o finansach publicznych. Podobnie jak dotacja, refundacja także jest formą wsparcia finansowego, ale możliwą do uzyskania dopiero po okazaniu odpowiednich dokumentów potwierdzających poniesienie kosztów.

Nie ma żadnych podstaw, by utożsamiać cywilnoprawną konstrukcję „odszkodowania” z publicznoprawną „refundacją”. Stanowiska o konieczności przedstawienia przez osobę dochodzącą odszkodowania odpowiednich dokumentów potwierdzających poniesienie kosztów w miejsce brakującej dotacji można bronić, gdyby do tego rodzaju dotacji zastosowanie znajdował art. 168 ust. 4 u.f.p. Tymczasem wykorzystanie dotacji oświatowej, wypłacanej przez j.s.t., podlega zasadom z art. 168 ust. 5 u.f.p. i art. 251 ust. 1 i ust. 4 u.f.p. Podmiot, który zrealizował cel dotacji, wykonał zadanie publiczne (a więc wypełnił ustawowy obowiązek podmiotu publicznoprawnego) jest uprawniony do domagania się świadczenia odpowiadającego kwocie zarezerwowanej na wykonanie dotowanego zadania publicznego.

Zdarzyć się może wyjątkowo sytuacja, w której realizacja celu dotacji mimo wszystko nie otwiera możliwości dochodzenia odszkodowania. Może mieć to miejsce wówczas, gdy w przypadku otrzymania prawidłowej kwoty dotacji, byłoby to indyferentne dla majątku beneficjenta. Takiego przypadku dotyczy wyrok Sądu Apelacyjnego  w Białymstoku z dnia 4.08.2016 r., sygn. akt I ACa 229/16. Stowarzyszenie, będące organizacją pożytku publicznego, wnosiło o zasądzenie odszkodowania od donatora, który uchybił obowiązkowi wypłaty dotacji. Sąd uznał jednak, że w razie uzyskania dotacji powód musiałby wydać dotację w całości a wykonanie oferowanych zadań, tj. szkolenie piłkarskie dzieci i młodzieży, co pozostałoby obojętne dla aktywów i pasywów w jego majątku. Wykorzystanie dotacji nie rodziłoby żadnych skutków w jego majątku. W konsekwencji zatem samo nieuzyskanie dotacji przez powoda w tym konkretnym przypadku nie dawało podstaw do uznania, że poniósł on szkodę w wysokości równej utraconej dotacji.

 

Autor: Robert Gałęski, radca prawny, partner i szef Departamentu Prawa Oświatowego w kancelarii LEXBRIDGE Groński Adwokaci i Radcowie Prawni sp. k. we Wrocławiu.