Katarzyna Kubicka-Żach: W raporcie „Finanse samorządu terytorialnego w dobie pandemii” napisali państwo, że „trzeba się przygotować na kilka bardzo chudych lat dla budżetów samorządowych”. Ile – raczej 5 czy 10?
Paweł Swianiewicz: Nie jesteśmy w stanie powiedzieć, jak długo potrwa częściowe zamknięcie gospodarki, z którym mamy dotychczas do czynienia. Nie wiemy, jak bardzo recesja, która jest niewątpliwie w perspektywie, może się jeszcze pogłębić, i przez jaki czas będzie trwała. Nie podejmowałbym się więc takiego prognozowania, poza tym, że podkreśliłbym słowo „lata”. Problemy będą wpływać na sytuację finansową dłużej niż jeden rok.
Jesteśmy świadkami obniżania dochodów JST od lat, czy jest w ogóle realne, żeby rząd mógł zwiększać dochody własne samorządów?
Obecnie szansa na to jest minimalna. Nie widzę tendencji, które by zmierzały w tym kierunku. Jeśli już, to spodziewałbym się, patrząc na dotychczasową politykę rządu, że prędzej rząd będzie można nakłonić do zwiększenia różnego rodzaju transferów rządowych, najchętniej w postaci dotacji celowych, bo to przecież nie samorządy, tylko rząd „lepiej wie, na co trzeba wydawać pieniądze”. Natomiast szansa na zwiększenie dochodów własnych jest absolutnie pożądana. Jeśli natomiast pyta mnie pani, co by było pożądane, to tak – uważam, że praca nad wzmocnieniem bazy dochodów własnych.
A jeśli mówilibyśmy o jakimkolwiek potencjalnym rządzie, za kilka lat?
Załóżmy, że budzimy się jutro i mamy inny rząd – zdaję sobie sprawę, że budżet państwa jest także w trudnej sytuacji i cudów nie można oczekiwać, np. że nagle rząd znajdzie 20 mld zł i da je samorządom – w dowolnej formie, czy to transferów, czy dodatkowych źródeł dochodów.
Można sobie natomiast wyobrazić, że mamy do czynienia z rządem, z którym można dyskutować, że skoro jest zgoda, że samorządy wsparcia potrzebują, to należy ustalić, w jaki sposób to wsparcie powinno być ukierunkowane czy zdefiniowane, i za pomocą jakich instrumentów. Jeżeli przeznaczamy na przykład 5 mld zł, to można to zrobić na różny sposób. Widziałbym tu pole do dyskusji i do zmian, ale cudownego rozmnożenia środków w sytuacji tak trudnej gospodarczo, w jakiej się teraz znajdujemy, nie ma się co spodziewać.
Jak pogodzić wzrost rządowych transferów, który jednak w pewien sposób rekompensuje samorządom brak środków, z tym, że przyczynia się to jednocześnie do spadku autonomii samorządów?
Formułując program najbardziej radykalny, to kiedyś w końcu trzeba by przemyśleć sposób i strukturę finansowania samorządów. Nie chodzi o to, żeby nagle zwiększyć obciążenie gospodarki opodatkowaniem, aby podatki stanowiły większy niż obecnie poziom PKB, tylko zastanowić się nad sposobami finansowania, które by samodzielność finansową samorządów zwiększały, a nie zmniejszały, z czym systematycznie mieliśmy do czynienia przez ostatnie lata. Jednak czas kryzysu nie jest dobrym momentem do dyskutowania o takich radykalnych zmianach.
Ale nawet jeśli mówimy, że wsparcie dla samorządów będzie w formie transferów, to również te transfery mogą być skonstruowane w sposób różny - w zależności od sposobu ich konstruowania, wpływ na autonomię samorządów może być większy albo mniejszy. Czyli np. jeśli więcej środków byłoby przekazywanych w postaci subwencji, a nie dotacji celowych, to wpływ na spadek autonomii samorządów byłby mniejszy. Nawet jeżeli miałaby to być koniecznie forma dotacji, to sposób skonstruowania programów dotacyjnych również nie jest obojętny.
Jaki sposób byłby najlepszy z punktu widzenia samorządów?
Może być tak, jak w niektórych programach dotacyjnych obecnie, że kryteria rozdziału środków są niezbyt precyzyjnie określone i w dowolnych momentach administracja rządowa może wpływać, podejmując arbitralne decyzje, na to, w jaki sposób te środki będą udostępniane. Ten sposób najsilniej ogranicza autonomię lokalną, w dodatku budzi zagrożenie czymś, co można nazwać klientelizmem politycznym.
Mogą to być też programy dotacyjne, które mają bardzo precyzyjnie skonstruowane zasady rozdziału środków. Te zasady powinny zostać wszechstronnie przedyskutowane i być uznane za sprawiedliwie reagujące na sytuację. Na przykład wsparcie dla inwestycji samorządowych w ramach Rządowego Programu Inwestycji Lokalnych, w swoim algorytmie gorzej traktuje duże miasta niż inne samorządy. Preferowane są mniejsze samorządy, co trudne jest do obrony w świetle tego, że wszystkie dane wskazują, że to duże miasta w największym stopniu ucierpiały dotychczas na spadku dochodów w związku z kryzysem gospodarczym. Poza tym, patrząc na dane z ostatnich kilku lat, większość wskaźników pokazuje, że w dużych miastach najwyraźniej zaznaczyły się negatywne tendencje zmian finansowych. Kiedy więc przy alokacji środków na inwestycje preferencyjnie traktowane są mniejsze gminy, to jest to dla mnie trudne do obrony na poziomie merytorycznym.
Jednak na ogół mówi się, że w najtrudniejszej sytuacji finansowej są małe gminy wiejskie…
Jak popatrzymy na listę najbogatszych gmin w Polsce, to widzimy wiele gmin wiejskich. Najbardziej znany przykład to Kleszczów. To prawda że wśród najbiedniejszych też jest dużo gmin wiejskich, ale taki prosty podział - duże miasta bogate i małe gminy biedne, jest nieprawdziwy. Trzeba myśleć o innych kryteriach, żeby podział środków był sprawiedliwy.
Czytaj: Wydatki na rozwój wyróżniają najlepsze samorządy>>
Patrząc na duże miasta, jestem skłonny przyznać, że Warszawa będzie „cierpieć”, jak nie dostanie wsparcia, ale jakoś da sobie radę. Mamy jednak takie miasta jak Łódź, Białystok, Bydgoszcz i wiele innych, które też są dużymi miastami, ale ich sytuacja finansowana wcale nie jest dużo lepsza od przeciętnej. Zwłaszcza jeśli weźmiemy pod uwagę, że w praktyce duże miasta wykonują więcej zadań niż małe gminy. Choćby dofinansowanie transportu publicznego, które kosztuje dużo. Inwestycje w miastach są droższe, bo np. koszty wykupu gruntów są wyższe. Samo więc porównanie dochodów na mieszkańca nie mówi nam, kto jest bogatszy, a kto biedniejszy.
Czytaj w LEX: Przedsięwzięcia, które mogą być realizowane w ramach funduszu sołeckiego >
Wśród gmin wiejskich jest sporo takich, które nie potrzebują wsparcia, bo są bogate. Tak samo wśród dużych miast są takie, które wcale nie należą do zamożnych i wsparcia potrzebują na równi z wieloma gminami wiejskimi.
Czytaj w LEX: Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego >
W raporcie jest mowa, a nawet przestroga przed klientelizmem politycznym w relacjach samorząd – władza centralna. Czy mamy z nim obecnie do czynienia?
W klientelizmie politycznym chodzi o to, że większe szanse na pozyskanie środków mają samorządy, które albo „lubimy”, bo są z „naszej opcji”, albo uważamy że opłaca się politycznie je wesprzeć. Analizy, które prowadziłem dotyczące rozdziału środków z Funduszu Dróg Samorządowych w 2019 roku potwierdzają, że takie zjawisko faktycznie istnieje – samorząd z wójtem opozycyjnym w stosunku do rządu miał mniejsze szanse uzyskania wsparcia, niż samorząd z wójtem „zaprzyjaźnionym” z opcją rządzącą.
Były też głosy, że nagle dofinansowanie dostawały samorządy, które nie były wcześniej na listach…
Obserwując złożone wnioski i rezultaty konkursów, analizy wyraźnie wskazywały, że skrzywienie w rozdziale środków, które można identyfikować z klientelizmem, następowało.
Obecnie Rządowy Fundusz Inwestycji Lokalnych budzi wiele wątpliwości samorządowców. Czy tu też mamy do czynienia z klientelizmem?
Z ostatnich doniesień i wypowiedzi samorządowców wynika, że problem klientelizmu politycznego ujawnił się też przy rozdziale Rządowego Funduszu Inwestycji Lokalnych, ale muszę zaznaczyć, że nie prowadziłem na ten temat szczegółowych badań i teza ta wymagałaby weryfikacji.
Jak oceni pan poluzowanie reguły wydatkowej w tym roku i umożliwienie dodatkowych pożyczek na łatanie dziur pocovidowych w przyszłym roku?
Jestem sceptyczny wobec takiego rozwiązania. Wiem, że wiele samorządów oczekiwało tego i samorządowcy są zadowoleni z tej zmiany. Nie zgadzam się z nimi i uważam, że to rozumowanie krótkowzroczne. Możemy powiedzieć, że reguły wydatkowe są niedoskonałe i niezbyt dobrze oddają prawdziwą zdolność kredytową samorządów. Jeśli tak, to powinny być modyfikowanie tak by lepiej opisywać prawdziwą kondycję finansową.
Natomiast samo poluzowanie daje nam oddech w perspektywie kilku lat, kosztem problemów, w które samorządy wpadną za kolejne lata. Rządy wszystkich państw robią podobnie – zadłużają się. Jednak inna jest sytuacja, kiedy dochodzi do zadłużenia na poziomie państwa, które jest suwerenem i ma najróżniejsze instrumenty polityki makroekonomicznej w ręku, co innego, jeśli to następuje to w przypadku samorządu. Trudno oczekiwać, że w momencie kiedy dojdzie do konieczności spłaty zadłużenia, samorządy będą mogły liczyć na to, że ktoś je w tym wyręczy albo wspomoże.
Czytaj w LEX: Dostępność cyfrowa w pytaniach i odpowiedziach >
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.
