Katarzyna Kubicka-Żach: Jakie praktyczne problemy wiążą się z nowelizacją ustawy o utrzymaniu czystości w gminach?
Krzysztof Nowak, dyrektor Wydziału Nadzoru Prawnego Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego w Katowicach: Problemy, jakie mogą powstać w działalności gmin po nowelizacji ustawy o utrzymaniu czystości w gminach związane są z brzmieniem przepisów przejściowych do ustawy z 19 lipca 2019 roku. Chodzi tak naprawdę o odpowiedź na pytanie, kiedy wchodzi w życie w gminach nowy system gospodarki odpadami komunalnymi. Ustawodawca założył w przepisach przejściowych, że gminy mają obowiązek dostosowania uchwał podjętych w starym stanie prawnym w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie nowelizacji. Oznacza to w konsekwencji, że uchwały, które kształtują ten system obowiązują nadal. Mimo tego, że ustawa weszła w życie 6 września tego roku, w gminach mamy wciąż funkcjonujący stary system gospodarowania odpadami.
Czytaj w LEX: Umowa z podmiotem odbierającym odpady komunalne z terenu gminy >
Oprócz zapisu, że zmiana prawa lokalnego ma się odbyć w ciągu 12 miesięcy, w przepisach przejściowych jest też regulacja dotycząca ważności zawartych umów na odbiór i zagospodarowanie odpadów oraz wszczętych przed wejściem w życie nowelizacji postępowań z zakresu zamówień publicznych dotyczących odbioru i zagospodarowania odpadów.
Umowy zawarte przed wejściem w życie ustawy zachowują swoją ważność do końca okresu, na jaki zostały zawarte.
Jakie mogą z tym być związane następstwa?
Może to oznaczać, że na przykład w niektórych gminach „stare” umowy będą obowiązywały jeszcze przez okres dwóch czy trzech lat. Jeśli umowy były zawarte w oparciu o przepisy już nieobowiązujące, to pozostawały one i pozostają nadal w bezpośredniej korelacji ze starym systemem gospodarki odpadami. Myślę tutaj o wciąż obowiązujących uchwałach dotyczących regulaminu czystości i porządku w gminach, wzorów deklaracji, stawek za odpady, zakresu usług świadczonych w ramach pobieranej opłaty itd.
Czytaj w LEX: Punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych - jak je prawidłowo prowadzić >
W poprzednim stanie prawnym można było wprowadzać na przykład limity na niektóre frakcje, np. na odpady zielone, które znikają w nowym systemie i pojawia się w ich miejsce frakcja bioodpadów, które muszą być w całości odbierane przez system PSZOK-ów albo spod domu właściciela nieruchomości.
System się zmienił i rodzi się pytanie, czy to oznacza w konsekwencji, że wiążąca dla gminy np. umowa z wykonawcą na odbiór i zagospodarowanie odpadów pozwala na wprowadzenie nowego systemu gospodarki odpadami przy zachowaniu treści umowy tworzonej na podstawie poprzedniej regulacji ustawowej, która już nie obowiązuje.
Sprawdź w LEX: Czy właściciele nieruchomości mogą z góry zadeklarować nieprzestrzeganie obowiązku prowadzenia selektywnej zbiórki odpadów? >
Jak gmina ma to ocenić?
Pojawiły się wykładnie przepisów przejściowych, zgodnie z którymi może to oznaczać, że zawarta przez gminę umowa wyznacza moment wejścia w życie nowego systemu w tej gminie. Czyli, że system nowy nie wejdzie w życie po upływie 12 miesięcy od wejścia w życie przepisów, a po upływie terminu ważności zawartej z wykonawcą umowy.
Jednym z kluczowych argumentów powoływanych w celu uzasadnienia takiego stanowiska prawnego jest wykładnia autentyczna zawarta w uzasadnieniu do projektu ustawy, a także racjonalność ustawodawcy. Celem nowelizacji nie było przecież wprowadzanie zmian w systemie gospodarki odpadami komunalnymi z dnia na dzień, tylko w sposób płynny, również z uwzględnieniem interesów firm, które związały się z gminami umowami zwartymi na podstawie przepisów ustawy już nieobowiązujących.
Sytuację dodatkowo komplikuje fakt, iż ustawodawca zawarł w przepisach przejściowych przepis odnoszący się do postępowań z zakresu zamówień publicznych, które zostały wszczęte, a nie zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy. Do tych postępowań stosujemy przepisy obowiązujące przed dniem 6 września 2019 r. Postępowania te będą kończyć się zawarciem umowy np. na odbiór i zagospodarowanie.
Czytaj też: Ustawę o utrzymaniu czystości trzeba napisać od nowa>>
Na podstawie których przepisów powinny być zawarte umowy będące następstwem takich postępowań?
Oczywiście tych nieobowiązujących. Może to oznaczać w praktyce, że jeśli postępowanie takie kończy się zawarciem umowy, to będzie ona kształtowała relację wykonawca-gmina również, jeśli została podpisana po wejściu w życie nowelizacji. To w praktyce może spowodować, oczywiście przy przyjęciu stosownej wykładni przepisów przejściowych do ustawy, że nowy system gospodarki odpadami w niektórych gminach wejdzie w życie jeszcze później.
Zmienione przepisy ustawy o czystości i porządku w gminach rodzą również pytanie dotyczące gospodarki odpadami komunalnymi na nieruchomościach niezamieszkałych. Zgodnie z nowymi nie wystarczy już sama uchwała rady o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, ale dodatkowo wymagana jest pisemna zgoda właściciela nieruchomości niezamieszkałej na wejście do takiego systemu.
Inny przykład to skutki przepisu, że właściciele nieruchomości, którzy korzystają z kompostowników, mają obowiązkowe zniżki w opłatach.
Sprawdź w LEX: Zamówienia publiczne z zakresu gospodarki odpadami po zmianach 2019 >
Ustawa może więc w pewnym zakresie wejść w życie wcześniej, niż zaczną obowiązywać uchwały kształtujące system gospodarki odpadami komunalnymi – czyli przed upływem 12 miesięcy, które ustawodawca wyznaczył na ich dostosowanie.
Jest więc spore zamieszanie co do tego, jak i kiedy nowy system gospodarki komunalnymi w gminach wchodzi w życie a w przypadku kluczowych dla systemu uchwał czy gminy mogą zamieszczać w nich klauzule wejścia w życie wykraczający poza okres 12 miesięcy wymagany do ich dostosowania i związany z terminem wiążących gminy umów.
Kto ma na te pytania odpowiedzieć?
Problem dotyczy gmin oraz organów nadzoru – wojewodowie, RIO, ale też samorządowe kolegia odwoławcze. Będą musiały rozpatrywać odwołania od decyzji wójtów, burmistrzów i prezydentów dotyczące chociażby nieuiszczanych przez właścicieli nieruchomości niezamieszkałych opłat, którzy mogą uznać, że nie funkcjonują już w „starym” systemie po 6 września 2019 r.
Organy nadzoru także będą musiały zastosować jakąś wykładnię tych przepisów. Nie jest to łatwe zadanie – przepisy przejściowe zawsze budzą dużo wątpliwości. W tym przypadku chodzi też o to, żeby nie powodować w gminach zamieszania przez odmienną wykładnię tych przepisów przez różne organy nadzoru. To mogłoby doprowadzić do np. niepotrzebnych skutków finansowych dla gmin.
Zobacz procedurę w LEX: Zorganizowanie odbierania i zagospodarowania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości >
W jakich przypadkach mogłoby do tego dojść?
Uchwały bada w innym zakresie wojewoda, w innym RIO, np. uchwały w zakresie wzorów deklaracji czy stawek. One się wzajemnie uzupełniają i rozbieżność stanowisk różnych organów nadzoru może w konsekwencji spowodować, że gminy nie będą wiedziały jak wprowadzać nowy system gospodarki odpadami komunalnymi. To może również rodzić problem z realizacją już zawartych umów na odbiór odpadów komunalnych lub na ich odbiór i zagospodarowanie. Z tego tytułu gminy mogą ponieść nieprzewidziane konsekwencje finansowe i mogą być skazane przez jakiś okres na dopłaty do systemu gospodarki komunalnymi z budżetu. Konsekwencją takiej sytuacji mogą być również spory sądowe z wykonawcami.
Przed nami konieczność rozstrzygnięcia, jaką wykładnię przepisów stosować, żeby wprowadzić w gminach system bezpiecznie, płynnie i bez procesów sądowych z firmami wykonawczymi. Chodzi też o to aby został osiągnięty cel nowej regulacji, tak jak chciał ustawodawca – żeby te przepisy miały pozytywny wpływ na gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Podejmujemy próby uzgodnienia wspólnego stanowiska organów nadzoru, korzystając z różnych form wzajemnych kontaktów. Spotkałem się już w tej sprawie z przedstawicielami RIO i SKO.
Czytaj też: Gminy nie wiedzą, od kiedy obowiązuje nowy system odpadowy>>
A co z nowymi przetargami na odbiór i zagospodarowanie odpadów – czy tam też są problemy?
Nie zajmuję się tą kwestią na co dzień, ale obserwuję, że tam też mogą być problemy. Zasady się zmieniły, a w niektórych gminach zapomniano o treści art. 12 ustawy nowelizującej. Skoro do postępowań wszczętych przed wejściem w życie nowelizacji stosuje się przepisy poprzednie, to a contrario – do postępowań wszczętych po 6 września należy stosować przepisy nowe. Niektóre gminy stoją na stanowisku, że skoro mają rok na dostosowanie uchwał, to mogą w tzw. okresie przejściowym – np. kiedy kończą im się „stare” umowy – prowadzić krótkie postępowania w oparciu o stare przepisy. A nie ma podstaw prawnych do takiego działania. Do postępowań w sprawie zamówienia publicznego wszczętych pod dniu 6 września 2019 r. należy stosować już przepisy nowe.
Zobacz procedurę w LEX: Zawarcie umowy na odbieranie lub odbieranie i zagospodarowanie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości >
Nasuwa się taka myśl, że skoro jest tyle problemów, czy nie ma rozwiązania prostszego, np. zmiany czy doprecyzowania przepisów?
Gminy ani organy nadzoru nie mają wpływu na rozwiązania legislacyjne. Każdy kto stosuje prawo, musi dokonać jego wykładni, problem polega jednak na tym, żeby w tak ważnej działalności jak zagospodarowanie odpadów wszystko odbywało się płynnie i spokojnie. Lektura przepisów przejściowych wskazuje, że wdrożenie nowego systemu gospodarki odpadami komunalnymi w gminach nie będzie proste.
Jak każdy prawnik jestem zwolennikiem poprawnej legislacji, prawo jest przecież tworzone dla podmiotów, które je mają stosować i powinno być czytelne, klarowne. Przepisy nie powinny budzić wątpliwości. Kiedy zmienia się prawo, przepisy przejściowe mają ogromne dla regulacji zachowań podmiotów prawa w różnych stanach faktycznych, które powstały w czasie obowiązywania uchylonych przepisów.
Być może dyskusja wśród ekspertów, czy też w mediach, będzie bodźcem nie tyle do zmiany przepisów, ale choćby do przyjęcia wykładni zgodnej z wolą ustawodawcy wyrażonej w uzasadnieniu do projektu ustawy. To by znacznie ułatwiło działalność gminom. Zmiana przepisów zawsze jest możliwa ale musimy pamiętać o podstawowej zasadzie niedziałania prawa wstecz. Zmiany do ustawy weszły w życie codo zasady w dniu 6 września 2019 r.
W jakim terminie wykładnia może zostać wypracowana?
Trudno powiedzieć. Organy nadzoru działają w ograniczonym zakresie. Badamy uchwały, które są aktami wykonawczymi do zmienionej ustawy, ale trzeba pamiętać, że skutkiem wejścia w życie nowych przepisów mogą być również decyzje administracyjne wójtów, burmistrzów i prezydentów. Być może ich skutki będą rozpatrywane przez sądy administracyjne.
Pewne elementy nowego systemu mogą jednak wejść w życie bez względu na stanowisko organów nadzoru, albo weszły już w życie i rodzą po stronie gmin określone obowiązki. Na przykład w zakresie właścicieli kompostowników i wysokości uiszczanych przez nich opłat. Czasu mamy niewiele. Niektóre gminy już odejmują uchwały. Wojewoda ma tylko 30 dni na zbadanie ich legalności.
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.
