Państwo nie dopłaca do zadań zleconych. Samorządy dokładają miliardy

System finansowania zadań zleconych nie pokrywa ich rzeczywistych kosztów, zmuszając samorządy do dopłacania z własnych budżetów – wynika z raportu NIST. Skala problemu sięga co najmniej 2 mld zł rocznie, a niedoszacowanie dotyczy zwłaszcza wydatków osobowych i administracyjnych. Eksperci mówią wprost o „fikcji finansowej”, w której państwo korzysta z usług JST, nie zapewniając adekwatnych środków.

Zadania zlecone to obowiązki administracji rządowej wykonywane przez samorządy, które powinny być w pełni finansowane z budżetu państwa. Jednak jak wynika z raportu Narodowego Instytutu Samorządu Terytorialnego (NIST) z 2026 r., system nie działa prawidłowo i jest jednym z głównych problemów finansowych JST. Dotacje często nie pokrywają rzeczywistych kosztów, zwłaszcza wydatków na pracowników i administrację.

Maciej Kiełbus, specjalista prawa samorządowego, partner zarządzający w kancelarii prawnej Ziemski&Partners, ocenia, że raport NIST pokazuje to, czego nie widać w sprawozdaniach budżetowych.

W tym obszarze funkcjonujemy w pewnej fikcji prawno-finansowej, nie ma bowiem realnej możliwości wykazania rzeczywistych środków przeznaczonych na realizację zadań zleconych. W efekcie w sprawozdaniach wszystko się zgadza, ale nie odzwierciedla faktycznego poziomu finansowania – wskazuje Maciej Kiełbus. 

Zaznacza, że zarówno raport NIST, jak i wcześniejsze raporty pokontrolne NIK, potwierdzają istnienie poważnego systemowego problemu niedofinansowania zadań zleconych.

Klasyfikacja i ewolucja pojęcia zadań zleconych

Pojęcie zadań zleconych nie jest w polskim systemie prawnym jednolite. Raport NIST wyróżnia dwa ujęcia:

• zadania przekazywane bezpośrednio ustawą,
• zadania „powierzone” na podstawie dobrowolnych porozumień.

W praktyce na poziomie powiatów i województw ustawodawca często unika terminu „zlecone”, wskazując jedynie, że określone sprawy należą do administracji rządowej, ale są wykonywane przez JST.

W 2025 roku dotacje na zadania zlecone wyniosły ok. 33,5 mld zł, z czego 20 mld zł trafiło do gmin. To znacznie mniej niż w latach 2020–2021 (ponad 60 mld zł), głównie z powodu przeniesienia obsługi programu „500+” do ZUS. Mimo spadku, zadania te nadal stanowią ok. 7 proc. całości dochodów budżetowych samorządów.

Struktura wydatków i obszary niedofinansowania

Zakres zadań i ich koszty różnią się w zależności od szczebla samorządu.

• w gminach – dominują zadania z zakresu pomocy społecznej (świadczenia rodzinne stanowią 68 proc. dotacji) oraz zadania związane z rolnictwem (10 proc. - zwrot podatku akcyzowego),
• miasta na prawach powiatu - świadczenia rodzinne (54 proc.) oraz wparcie dla straży pożarnych (ok. 25 proc.),
• w powiatach -  wsparcie staży pożarnych ponad 66 proc. oraz zdania z zakresu pomocy społecznej (13 proc.),
• w województwach - dopłaty do przewozów autobusowych (49 proc.) i staże medyczne (40 proc.).

Z badań NIST wynika, że stopień niedofinansowania jest silnie związany z rodzajem zadania. W świadczeniach rodzinnych jest stosunkowo niewielki (mediana dla gmin ok. 1,7 proc.), ale średni poziom niedofinansowania zadań administracyjnych (obejmujących USC, ewidencję ludności i działalność gospodarczą) wynosi blisko 60 proc. W powiatach różnica między wydatkami a otrzymanymi dotacjami dla zespołów orzekania o niepełnosprawności wynosi ok. 5 proc., w gospodarce nieruchomościami Skarbu Państwa nawet 40 proc.

W województwach niedoszacowanie środków na obsługę odszkodowań za szkody łowieckie ma medianę na poziomie 8,4 proc., ale średnia wynosi aż 47,4 proc., co sugeruje występowanie w niektórych regionach przypadków ekstremalnych.

- Nie stwierdzono przy tym jednoznacznego zróżnicowania o charakterze regionalnym. Zróżnicowanie pomiędzy poszczególnymi jednostkami w obrębie województw okazuje się większe niż pomiędzy samymi regionami – podkreślają autorzy raportu.

Ministerstwa mają problem z oszacowaniem kosztów zadań zleconych

Z przeprowadzonej w latach 2024–2025 przez Ministerstwo Finansów inwentaryzacji wynika, że tylko sześć z 18 resortów było w stanie nie tylko wskazać zadania zlecone, ale również podjąć próbę oszacowania ich czasochłonności i kosztów. Inne w szczególny sposób wykazały brak umiejętności lub wiedzy niezbędnej do oszacowania kosztów. Na przykład Ministerstwo Obrony Narodowej nie wskazało pierwotnie m.in. zadań związanych z przygotowaniem i przeprowadzaniem kwalifikacji wojskowej. Ministerstwa argumentowały, że ustandaryzowanie kosztów jest bardzo trudne ze względu na zmieniające się warunki rynkowe oraz specyfikę lokalną poszczególnych województw.

Ministrem, który zleca JST największą liczbę zadań z zakresu administracji rządowej, jest Minister Rozwoju i Technologii – łącznie 73 zadania, spośród których najwięcej (ponad 60) dotyczy spraw z zakresu prawa budowlanego, np. wydawania pozwoleń na budowę, czy prawa geodezyjnego i kartograficznego, np. prowadzenia ewidencji gruntów i budynków.

Na kolejnych miejscach pod względem liczby zlecanych zadań JST znajdują się:

• Minister Klimatu i Środowiska – 36 zadań (m.in. z zakresu gospodarki odpadami, prawa geologicznego i górniczego oraz przyznawania dodatków osłonowych i węglowych);
• Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji – 27 zadań (m.in. z zakresu aktów stanu cywilnego, dowodów osobistych oraz ewidencji ludności).
• Minister Infrastruktury – 26 zadań (m.in. z zakresu transportu i nadzoru nad egzaminami na prawo jazdy, kontroli ośrodków szkolenia kierowców oraz inwestycji drogowych);
• Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi – 25 zadań (m.in. z zakresu gospodarki rybackiej, ochrony zwierząt oraz scalania i wymiany gruntów);
• Minister Sportu i Turystyki – 25 zadań (m.in. z zakresu usług hotelarskich oraz turystycznych, np. nadawania uprawnień przewodnikom).
• Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej – 25 zadań (m.in. z zakresu pomocy społecznej, świadczeń rodzinnych oraz wspierania pieczy zastępczej).

Koszty osobowe jako rdzeń deficytu

Zdaniem samorządowców koszty osobowe to najbardziej niedoszacowana kategoria wydatków. Raport NIST wskazuje, że państwo zdaje się finansować „etat” jako abstrakcyjną kategorię księgową, podczas gdy samorząd musi utrzymać realne środowisko pracy, uwzględniając koszty zaplecza: informatykę, lokal, korespondencję czy media. System dotacyjny systematycznie pomija te „koszty pośrednie”, co prowadzi do zjawiska „cichego subsydiowania” państwa przez samorządy, a to bezpośrednio ogranicza ich zdolności rozwojowe.

Zasadą jest, że Skarb Państwa powinien pokrywać wszystkie koszty, których samorząd nie poniósłby, gdyby nie realizacja zadań zleconych. Najprostsze do ustalenia są koszty wynagrodzeń pracowników bezpośrednio realizujących te zadania – wyjaśnia mec. Maciej Kiełbus.

Schody zaczynają się kiedy przy stanowiskach łączonych, gdy - szczególnie w małych urzędach - pracownik realizuje zarówno zadania własne, jak i zlecone. Wówczas konieczne jest odpowiednie przypisanie części wynagrodzenia do zadań zleconych, co już samo w sobie jest wyzwaniem. Najbardziej problematyczne pozostają koszty pośrednie.

To prawdziwy „krąg piekielny”. Gdyby nie realizacja zadań zleconych, urząd mógłby funkcjonować przy mniejszym zatrudnieniu np. z mniejszą ilością pracowników księgowo-kadrowych czy radców prawnych. Być może potrzebne byłyby mniejsze zasoby IT, mniej sprzętu czy mniejsza powierzchnia biurowa. Zwłaszcza że część samorządów wynajmuje dodatkowe biura, bo nie mieści się w posiadanych zasobach. Ustalenie tych kosztów jest najtrudniejsze, ale możliwe. Wydatki na te cele także mogą być dochodzone od Skarbu Państwa – wskazuje mec. Kiełbus.

Jak podkreśla, wyliczenie pełnych kosztów wymaga szczegółowej analizy wieloletniej, uwzględniania wielu zmiennych, np. nagrody jubileuszowe czy odprawy emerytalne, które również powinny być pokrywane z dotacji celowych. Dlatego rzetelne oszacowanie niedofinansowania jest procesem złożonym.

Wnioski i rekomendacje systemowe

Wstępny, prawdopodobnie zaniżony szacunek luki finansowej w zadaniach zleconych wynosi 2,132 mld zł rocznie. Aby uzdrowić system, raport NIST wskazuje, że aby naprawić system konieczne jest:  

• pełne pokrycie kosztów operacyjnych, w tym kosztów pracy, w oparciu o rzetelną wycenę, a nie tylko formalne przypisanie środków;
• uwzględnienie kosztów pośrednich obejmujących  wydatki na infrastrukturę informatyczną, lokalową i korespondencję;
• wprowadzenie mechanizmu regularnej waloryzacji w oparciu o wzrost kosztów pracy i inflację, aby zapobiec narastaniu luki finansowej przy niezmienionym zakresie zadań;
• opracowanie ujednoliconych standardów wyceny zadań w porozumieniu ze środowiskiem samorządowym oraz monitorowanie relacji kosztów faktycznych do dotacji.

Maciej Kiełbus dodaje, że organizacje reprezentujące JST powinny wywierać nieustającą presję na rząd celem zwiększenia dotacji na realizację zadań zleconych oraz ucywilizowania zasad ich przekazywania.

Trzeba jednak mieć świadomość realiów. Trudna sytuacja budżetowa państwa powoduje, że jest to również systemowy mechanizm poszukiwania oszczędności kosztem samorządów. Rząd ma świadomość, że samorządy i tak będą realizować zadania zlecone, nawet jeśli nie otrzymają pełnego finansowania. Wójt, burmistrz czy prezydent miasta nie może przecież powiedzieć mieszkańcom, że ogranicza realizację zadań tylko dlatego, że nie dostał wystarczających środków z budżetu państwa. Zdecydowana większość mieszkańców nie jest w stanie odróżnić zadań własnych i zadań zleconych – zaznacza mec. Kiełbus.

Przeczytaj także: Wojna na Bliskim Wschodzie uderza w gminy

Samorządy dochodzą roszczeń w sądzie

Samorządy coraz częściej szukają sprawiedliwości w sądach powszechnych, opierając się na art. 49 ust. 5 i 6 ustawy o dochodach JST.  Przeprowadzona przez NIST analiza 41 spraw cywilnych z lat 2011–2025 wykazała wysoką skuteczność tej drogi – JST wygrały w pierwszej instancji aż 33 sprawy. Sądy zasądziły łącznie blisko 40 mln zł na rzecz samorządów, najczęściej w sporach dotyczących gospodarki nieruchomościami oraz urzędów stanu cywilnego.

Eksperci NIST podkreślają, że mimo sukcesów, ochrona sądowa ma charakter ex post i nie rozwiązuje problemów z bieżącą płynnością finansową. Ponadto mniejsze jednostki, o skromniejszych zasobach kadrowych i finansowych, rzadziej decydują się na kosztowne i wieloletnie spory z administracją rządową.

Maciej Kiełbus podkreśla, że raport NIST jasno pokazuje, że samorządy powinny precyzyjnie policzyć, ile w ciągu ostatnich sześciu lat dołożyły do realizacji zadań zleconych, a tym samym nie wykorzystały tych pieniędzy na realizację zadań własnych, czyli zaspokajania potrzeb mieszkańców zgodnie z decyzjami lokalnych organów stanowiących. I na tej podstawie powinny zdecydować, czy wchodzą w trudny i wieloletni spór sądowy o odzyskanie należnych środków wraz z odsetkami. Jak wskazuje ekspert, praktyka pokazuje, że takie działania mogą być skuteczne.

Nasze doświadczenia ze spraw prowadzonych dla miast na prawach powiatu, województw oraz gmin – zarówno dużych, jak i małych pokazują, że warto podjąć ten wysiłek i dochodzić roszczeń. Trzeba jednak mieć świadomość, że to maraton, a nie sprint. Są to spory wieloletnie, choć relatywnie dobrze oprocentowane – zaznacza Maciej Kiełbus.

Przypomina, że obecnie toczy się spór prawny przed Sądem Najwyższym.

Nasza skarga kasacyjna została już przyjęta do rozpoznania. Sąd Najwyższy odpowie na pytanie, czy odsetki powinny być liczone w sposób bardziej, czy mniej korzystny dla samorządów. Niezależnie od wyniku, mówimy jednak o istotnych kwotach - odsetki często osiągają poziom zbliżony do wartości roszczenia głównego – podkreśla adwokat.

Radca prawny Rafał Kolano, którego kancelaria ma na koncie wygrane takie procesy, podkreśla, że w sporach sądowych kluczowe znaczenie ma więc nie tylko samo wykazanie niedoboru środków, ale przede wszystkim bardzo precyzyjne udokumentowanie wszystkich wydatków oraz wykazanie związku pomiędzy poniesionymi kosztami a realizacją zadania zleconego. Z jego doświadczenia wynika, że skuteczność takich postępowań znacząco wzrasta, gdy JST już na etapie wykonywania zadania prowadzą jednolitą ewidencję kosztów i przygotowują materiał dowodowy pod potencjalny spór sądowy. Istotnym elementem jest również współpraca kilku samorządów, ponieważ wspólne działania wzmacniają argumentację i ograniczają koszty postępowań.

W praktyce sądy coraz częściej dostrzegają problem systemowego niedofinansowania zadań zleconych, jednak o powodzeniu sprawy nadal decyduje jakość przygotowanej dokumentacji i konsekwencja w dochodzeniu roszczeń – podkreśla Rafał Kolano.