Autorzy reprezentują przedsiębiorców w sporach z PFR. Artykuł jest polemiką z tekstem "Prawnicy PFR o sporach z firmami: tezy sądów o braku legitymacji są jednostkowe".
Kluczowe pytanie nie brzmi "czy subwencja mogła być udzielona na podstawie umowy cywilnoprawnej?" (to jest oczywiste), lecz "czy PFR powinien podlegać zasadzie legalizmu?". Jeżeli uznamy, że tak, kolejnym krokiem powinno być zbadanie, czy fundusz miał ustawowe umocowanie, aby w umowie przypisać sobie kompetencje do dochodzenia zwrotu udzielonej pomocy publicznej.
Czy PFR może działać poza zasadą legalizmu
Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej i podmioty wykonujące zadania publiczne mogą działać wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Zasada ta stanowi fundament państwa prawa i nie może być pomijana – nawet w imię doraźnego interesu spółki Skarbu Państwa. PFR, realizując program rządowy i dysponując środkami publicznymi, niewątpliwie wykonywał zadania o charakterze publicznym powierzone mu przez Radę Ministrów. Z kolei sama Rada Ministrów, będąc związana zasadą legalizmu, nie może przekazywać kompetencji w sposób dorozumiany. Skoro więc takie upoważnienie nie zostało wyrażone wprost, nie sposób przyjąć, iż PFR posiada prawo windykacji udzielonej pomocy publicznej. Oznacza to również, że sam fundusz zobowiązany jest działać wyłącznie w granicach prawa.
Przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby do wniosku, że do realizacji programu rządowego niepotrzebne byłyby żadne przepisy rangi ustawowej, a wystarczyłaby uchwała Rady Ministrów czy umowa pomiędzy właściwym ministrem a PFR. Na tej podstawie PFR mógłby w sposób dowolny kreować dokumenty programowe i stosunki między stronami. Problem w tym, że stanowiłoby to obejście art. 7 Konstytucji RP oraz zasad dotyczących pomocy publicznej, wynikających z prawa UE. Jak wskazał niejednokrotnie Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (tak wyroki: z 16.11.2002 r., Francja/Komisja, C482/99 czy z 9.11.2017 r. C-656/15 P): „Prawo Unii nie zezwala na obejście zasad dotyczących pomocy państwa poprzez sam fakt tworzenia niezależnych instytucji zobowiązanych do rozdzielania pomocy.” Jest to także stanowisko Komisji Europejskiej wyrażone w „Zawiadomieniu w sprawie pojęcia pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej”.
Podejście prezentowane przez autorów artykułu, z którego wynika, że sam fakt, iż pomoc publiczna w ramach Tarczy była udzielana przez spółkę Skarbu Państwa, pozwala na wyłączenie stosowania Konstytucji, jest nie do pogodzenia z prawem Unii Europejskiej. Jego adaptacja do polskiego porządku prawnego stanowiłaby niebezpieczny precedens, stwarzając pokusę do podejmowania podobnych działań w przyszłości. Mogłoby też prowadzić do podważenia całego programu Tarczy przez TSUE czy Komisję Europejską.
Artykuł 21a ustawy o SIR, na który powołuje się PFR, nie przyznaje mu kompetencji do dochodzenia zwrotu pomocy publicznej, co jest zgodne z treścią decyzji Komisji Europejskiej zatwierdzającej program. Przepis ten pozwala jedynie powierzyć realizację programu rządowego, ale nie przewiduje uprawnień do windykacji środków.
Sami autorzy przyznają, de facto że PFR nie posiada umocowania ustawowego – wywodząc rzekome uprawnienie z dokumentów programowych i uchwały Rady Ministrów, które nie są źródłami prawa powszechnie obowiązującego. W ten sposób fundusz domniemywa swoje kompetencje, czego zasada legalizmu wprost zakazuje.
Niedopuszczalne domniemywanie kompetencji
Na fakt związania PFR zasadami wynikającym z Konstytucji coraz częściej zwracają uwagę sądy, nawet w tych sprawach, w których nie zakwestionowana została legitymacja PFR (np. SO w Warszawie ws.: XXVI GC 579/24 czy XXVI GC 524/24, I C 774/23, XXIV C 374/24, czy SO w Gliwicach ws. III Ca 224/25).
Trudno w tym kontekście zaakceptować, że PFR może samodzielnie „wykreować” uprawnienie do windykacji i wprowadzić je do umów z beneficjentami. Nawet przy szerokim rozumieniu art. 353 (1) k.c. nie można w drodze umowy cywilnoprawnej kreować kompetencji o charakterze publicznoprawnym.
Swoboda umów kończy się tam, gdzie w grę wchodzi wykonywanie zadań państwa. W takich przypadkach stosunki cywilnoprawne są ograniczone przepisami prawa publicznego, a normy kompetencyjne należy interpretować ściśle – bez możliwości ich rozszerzania lub wyprowadzania przez analogię. Potwierdził to m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25.04.2023 r. (III OSK 7569/21).
Argument, że PFR nie został wyposażony w kompetencje władcze - jaki w ślad za orzeczeniami NSA przytaczają autorzy - nie przesądza o tym, że nagle w rękach funduszu pomoc publiczna stała się przedmiotem wyłącznie prawa cywilnego. Wręcz przeciwnie, w sposób oczywisty działa on na niekorzyść PFR, gdyż windykacja pomocy publicznej jest aktem władczym wobec obywatela, co podkreślił m.in. SO w Warszawie ws. XXVI GC 41/25.
Jak słusznie zauważył Sąd Okręgowy w Warszawie ws. XX GC 1225/24 – umowa łącząca strony nie była typową umową cywilnoprawną, lecz umową o udzielenie pomocy publicznej. Co istotne, stwierdzenie to w pełni pokrywa się ze stanowiskiem samego PFR opublikowanym przez fundusz w odpowiedzi na raport z kontroli NIK. Następnie zostało ono usunięte ze strony internetowej PFR, gdy jego treść zaczęła komplikować obronę przed zarzutem braku legitymacji…
Wbrew twierdzeniom autorów artykułu, sąd nie "pomieszał trybów" zwrotu pomocy publicznej. Odwołał się on do ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej nie dlatego, że błędnie rozumiał charakter umowy, lecz dlatego, że to sam ustawodawca – posiadający zgodnie z prawem UE w tym aspekcie szeroką swobodę - nie stworzył przepisów umożliwiających PFR dochodzenie zwrotu środków.
Właśnie to zaniechanie ustawodawcy zmusiło sąd do poszukiwania ogólnych zasad na jakich mogłaby odbywać się windykacja. Nie jest też tak, że to wyrok sądu sprawia, że możemy mieć sytuację, w której nie istniałby podmiot uprawniony do dochodzenia zwrotu subwencji. To sąd z uwagi na luki w ustawie, wykazując się troską zarówno o porządek prawny RP, jak i środki publiczne, wskazał PFR właściwą drogę postępowania w celu windykacji środków publicznych.
Cena promocyjna: 77.4 zł
|Cena regularna: 129 zł
|Najniższa cena w ostatnich 30 dniach: 129 zł
Zaniechania ustawodawcy nie mogą być konwalidowane przez sądy
Nie można dopuścić, aby brak działania ustawodawcy lub niedbalstwo instytucji publicznej były naprawiane przez sądy w imię ochrony majątku spółki Skarbu Państwa. Dbałość o środki publiczne nie może odbywać się kosztem zasad konstytucyjnych, gdyż może mieć to znacznie poważniejsze konsekwencje.
PFR zanim pozwał przedsiębiorców na masową skalę, miał wystarczająco dużo czasu, by zweryfikować swoje kompetencje i wystąpić o ich uregulowanie. Naprawienie tej luki to wyłączna domena ustawodawcy. Biorąc jednak pod uwagę całokształt działań PFR przy windykacji środków z Tarczy, jak np. świadome wprowadzanie beneficjentów w błąd, żądanie zwrotu subwencji bez uzasadnienia, czy przerzucanie ryzyk związanych z interpretacją regulaminu na przedsiębiorców, można mieć poważne wątpliwości, czy byłaby to pożądana decyzja.
Przykład programu KPO doskonale pokazuje, że właściwe uregulowanie zwrotu pomocy publicznej jest możliwe. W ustawie z 28.04.2022 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2021–2027 (art. 6, 8 ust. 2 pkt 10 i 9) szczegółowo określono zasady: udzielania, zarządzania, monitorowania i zwrotu pomocy publicznej. Wyraźnie przy tym zaznaczono, iż są to osobne kompetencje (art. 6). Dzięki temu PARP może skutecznie regulować kwestie zwrotu środków w umowach.
Błędne odwołanie do orzeczenia TSUE
Nietrafione jest też powołanie się przez PFR na wyrok TSUE w sprawie Esti Pagar (C-349/17). Wyrok ten dotyczy obowiązku organów krajowych do odzyskania z własnej inicjatywy bezprawnie przyznanej pomocy, w ramach kompetencji przewidzianych w prawie krajowym.
Tymczasem program Tarczy Finansowej został zatwierdzony przez KE w decyzji SA.56996 z 27 kwietnia 2020 r. , a więc pomoc udzielona została zgodnie z przepisami – nie ma więc tu mowy o pomocy bezprawnej.
Ponadto jeżeli PFR uznaje się za organ krajowy, to musi przyznać, że obowiązuje go zasada legalizmu.
Konkluzja
Spór o legitymację czynną PFR nie ma charakteru teoretycznego, a dotyczy podstawowych zasad państwa prawa. Jeżeli ustawodawca nie przyznał funduszowi kompetencji do dochodzenia zwrotu pomocy publicznej, PFR nie może ich samodzielnie „domniemywać” ani wprowadzać do umów.
Uznanie, że podmiot w stu procentach zależny od Rady Ministrów, który otrzymał zadanie realizacji rządowego programu, byłby uprawniony do samodzielnego doprecyzowywania i uzupełniania swoich kompetencji, mogłoby stanowić silną pokusę do wypychania zadań publicznych właśnie do spółek Skarbu Państwa. Takie działania w dobie dyskusji o praworządności zupełnie niepotrzebnie prowadziłyby do dalszej erozji ochrony praw obywateli i pogłębiania braku zaufania do państwa.
Sąd trafnie dostrzegł ten problem i prawidłowo oparł swoje rozstrzygnięcie na zasadzie legalizmu. Pozostaje mieć nadzieję, że Sąd Najwyższy, rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną od wyroku ws. V Ca 575/25 potwierdzi ten kierunek – że nawet spółka Skarbu Państwa, działając w imieniu państwa, nie może działać ponad prawem.
Autorzy:
Łukasz Chacia, adwokat, wspólnik w kancelarii Karaś Chacia i Wspólnicy
Damian Duchnik, adwokat z kancelarii Karaś Chacia i Wspólnicy
Czytaj także: Brak legitymacji PFR, czyli nowa broń pełnomocników w sporach o subwencje
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.
