Rząd wpisał właśnie do wykazu swoich prac legislacyjnych projekt nowelizacji ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 725, dalej „ustawa z 2001 r.”), a jednym z jego celów ma być uporządkowanie najmu komunalnego. Chodzi zwłaszcza o ograniczenie tzw. dziedziczenia najmu, a więc wstępowania osób najbliższych w stosunek najmu po zmarłym najemcy. Opcja taka ma być wyłączona dla osób o wysokich dochodach, oraz dla tych, którzy są właścicielami innych nieruchomości, w których mogą zamieszkać. Planowane zmiany należy ocenić jako słuszne.

Istotne tło historyczne i społeczne

Regulacja instytucji wstąpienia w stosunek najmu znajduje się w art. 691 kodeksu cywilnego. W razie śmierci najemcy lokalu mieszkalnego w stosunek najmu wstępują: małżonek niebędący współnajemcą lokalu, dzieci najemcy i jego współmałżonka, inne osoby, wobec których najemca był obowiązany do świadczeń alimentacyjnych oraz osoba, która pozostawała faktycznie we wspólnym pożyciu z najemcą. Warunkiem wstąpienia w stosunek najmu jest to, aby uprawnione osoby stale zamieszkiwały z najemcą w tym lokalu do chwili jego śmierci. Natomiast, w przypadku gdy nie ma osób bliskich stale zamieszkujących z najemcą w chwili jego śmierci, wówczas stosunek najmu lokalu mieszkalnego wygasa.

 

Sprawdź również książkę: Ochrona praw lokatorów. Dodatki mieszkaniowe. Komentarz. Wzory pozwów >>


Ta regulacja - potocznie nazywana „dziedziczeniem” najmu - pozwala osobom bliskim zachować lokal mieszkalny pomimo śmierci głównego najemcy. Wprowadzenie tej regulacji do kodeksu cywilnego było wyrazem realizacji zasady trwałości stosunku najmu, którą przyjęto w czasach PRL, gdy brakowało mieszkań, a najem stanowił podstawowy sposób zaspakajania potrzeb mieszkaniowych. Po II wojnie światowej w miastach wprowadzono publiczną gospodarkę najmem i administracyjny system przydziału lokali, który objął prywatne kamienice. Własność nieruchomości pozostawiono ich dotychczasowym właścicielom, pozwalając im - za zgodą władz - zamieszkiwać wraz z rodziną tylko w jednym z lokali. W pozostałych mieszkaniach kwaterowano lokatorów za podstawie skierowań, bez zgody właściciela tej kamienicy. Standardem było zasiedlanie dużych mieszkań przez więcej niż jedną rodzinę, gdyż brakowało dostatecznej liczby lokali. Podstawą prawną dla zamieszkania w określonym lokalu była decyzja administracyjna o kwaterunku, która skutkowała nawiązaniem stosunku najmu bez zgody właściciela kamienicy. 

Kwaterunek został zlikwidowany na mocy ustawy z 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, która to ustawa przywróciła stosunkowi najmu formę cywilnoprawną. Jednakże najmy nawiązane uprzednio na podstawie decyzji administracyjnych trwały nadal, wprowadzono przepis, na mocy którego miały one być traktowane jak najmy umowne zawarte na czas nieokreślony. Przez to - w powiązaniu z regulacją przepisu art. 691 k.c. - do dzisiaj są w Polsce najemcy lokali mieszkalnych wywodzący swe prawa z kwaterunku, gdyż taką decyzję otrzymali ich dziadkowie lub rodzice. Problem ten dotyczy nie tylko zasobu gminnego, ale również prywatnych właścicieli kamienic, które zostały objęte po wojnie publiczną gospodarką mieszkaniową.

Jak spokojnie mieszkasz, to jesteś nietykalny

Jakie są tego konsekwencje? Pierwsza z nich to zajmowanie lokalu mieszkalnego przez określonych najemców bez umowy najmu, nierzadko wbrew woli właściciela tego lokalu. Ustawa z 2001 r. ustanawia restrykcyjne podstawy dla wypowiedzenia umowy najmu, dlatego w przypadku, gdy lokator płaci czynsz i nie dewastuje lokalu, właściciel nie ma możliwości dokonania skutecznego wypowiedzenia najmu. Następuje więc petryfikacja stanu prawnego, w którym właściciel nieruchomości jest zmuszony do znoszenia tego, że jego lokal jest zajmowany przez lokatorów, którzy nie zawierali umowy najmu na rynkowych warunkach, ale wstąpili w stosunek najmu, którego źródłem była decyzja o kwaterunku. Stan taki zaprzecza zasadzie wolności kontraktowania, jest reliktem minionych czasów.

Druga kwestia to wysokość czynszu. Osoby będące następcami prawnymi lokatorów z kwaterunku objęte są regulacją ustawy z 2001 r. w przedmiocie zakazu podwyższania czynszu powyżej 3 proc. wartości odtworzeniowej lokalu, chyba że ma miejsce uzasadniony przypadek, przede wszystkim polegający na czynieniu przez właściciela nakładów na trwałe ulepszenie lokalu. Oznacza to, że właściciel nie może podnieść czynszu powyżej określonego odgórnie progu. Na skutek działania tej regulacji właściciel lokalu najczęściej otrzymuje czynsz znacznie niższy niż rynkowy. W praktyce, choć formalnie zniesiono czynsz regulowany, to w odniesieniu do takich lokali on nadal funkcjonuje. System ten chroni prawa lokatora, kosztem praw właściciela lokalu, nie pozostawiając pola dla zbadania rzeczywistej sytuacji majątkowej stron tej relacji.

 

Olbrzymie pole do nadużyć

W swojej praktyce zawodowej spotkałam się kilkakrotnie z przypadkami rażącego wykorzystywania sytuacji „dziedziczenia” najmu przez osoby, które mogły zaspokoić swe potrzeby mieszkaniowe w inny sposób. Pierwszy to przypadek mężczyzny, który wszedł w prawa najmu lokalu po swej matce, chociaż jeszcze za życia matki wraz z żoną wybudował dom i tam się przeprowadził. Nie zwolnił on mieszkania po matce, traktując jako rodzaj magazynu. Płacił on regularnie czynsz najmu - rzecz jasna bardzo niski - uniemożliwiając dokonanie wypowiedzenia.

Drugi przypadek dotyczył mężczyzny, który jako dziecko mieszkał z rodzicami w mieszkaniu na podstawie kwaterunku. Opuścił je, gdy podjął studia w innym mieście, lecz nigdy się nie wymeldował. Gdy ojciec zmarł, opiekował się matką, pomieszkując w jej mieszkaniu, poniósł także nakłady na remont tego lokalu bez zgody właścicielki kamienicy. Równolegle rozwijał działalność gospodarczą, wybudował duży dom oraz nabył inne nieruchomości w tej miejscowości, w których prowadził biznes na dużą skalę. Po śmierci matki wstąpił w prawa najemcy, ale w mieszkaniu tym spędzał zaledwie kilka dni w miesiącu, głównie w weekendy, ze względu na jego położenie w rejonie starówki. Płacił on regularnie czynsz oraz żądał nawet zgody na zameldowanie swej córki, która nigdy w tym lokalu nie mieszkała.

Te dwa przypadki doskonale obrazują absurd sytuacji, w której brakuje mieszkań na wynajem dla osób potrzebujących, a na skutek wejścia w prawa najemcy osób o wysokim statusie materialnym utrzymywany jest stan najmu mieszkań, które kiedyś były objęte decyzjami o kwaterunku. Przepisy powinny przewidywać, że takie mieszkania należą się wyłącznie osobom o niskich dochodach, podobnie jak lokale z zasobu gminnego, oraz że w przypadku, gdy najemca jest właścicielem innej nieruchomości, w której może zamieszkać, to stanowi to podstawę wypowiedzenia takiego stosunku najmu. Przepisy powinny pozwalać właścicielom na weryfikację stanu majątkowego najemcy w przypadku kontynuacji stosunku najmu nawiązanego na podstawie decyzji o kwaterunku oraz ustalenie, czy nie przysługuje mu inny lokal, podobnie jak w zasobie gminnym. Fakt używania lokalu mieszkalnego do innego celu niż mieszkaniowy także powinien być podstawą wypowiedzenia umowy najmu. Najem mieszkania z niskim czynszem powinien być opcją jedynie dla osób tego potrzebujących, o niskich dochodach oraz niebędących właścicielami nieruchomości mieszkalnych.

Konieczne systemowe rozwiązania

Opisana problematyka lokali prywatnych, które nie mogą być oferowane na wolnym rynku, gdyż zajmowane są przez lokatorów, dla których źródłem stosunku prawnego jest decyzja o kwaterunku, powinna zostać systemowo rozwiązana. W Polsce brakuje lokali socjalnych, a to sprawia, że nawet w przypadku uzyskania wyroku eksmisyjnego wynajmujący nie odzyskuje swojego lokalu, gdyż nadal zamieszkują w nim lokatorzy oczekujący na ofertę lokalu socjalnego od gminy. Średni okres takiego oczekiwania wynosi od trzech lat do nawet dekady. W tym czasie ma miejsce sytuacja, w której zasób prywatny pełni funkcję, jaką powinien pełnić zasób publiczny, gdyż to ustawowym zadaniem własnym gminy jest tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Wobec braku lokali socjalnych ich rolę tymczasowo pełni zasób prywatny, ze szkodą dla właścicieli tych nieruchomości, gdyż otrzymują oni nadal niski czynsz oraz nie mogą swobodnie dysponować swoimi lokalami.

Skoro ma zostać uporządkowany temat najmu lokali z zasobu komunalnego, to warto zakończyć także proceder kontynuowania najmu lokalu mieszkalnego nawiązanego w okresie PRL na podstawie decyzji w prywatnych kamienicach. Minęło już trzydzieści lat od zniesienia systemu kwaterunków, a więc najwyższy czas na zaproponowanie realnego rozwiązania dla właścicieli lokali, którzy nadal mają w swoich mieszkaniach lokatorów wywodzących swoje prawo najmu z decyzji administracyjnej.

Aleksandra Sikorska-Lewandowska, radca prawny w toruńskiej kancelarii Melete, profesor Uniwersytetu Mikołaja Kopernika

 

-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.