Zarządca drogi zbuduje, deweloper sfinansuje

W projekcie nowelizacji przepisów dotyczących spółdzielni mieszkaniowych znalazła się poprawka porządkująca kwestię przebudowy dróg przy nowych inwestycjach. Co do zasady, deweloperzy będą płacić za inwestycje drogowe związane z ich budowami, a przebudową układu komunikacyjnego zajmą się zarządcy dróg. Ma być szybciej i wygodniej, mieszkańcy nowych bloków nie będą korzystać latami z prowizorycznych dojazdów i chodników.

Chodzi o planowaną nową ustawę o uregulowaniu praw do gruntów zabudowanych przez spółdzielnie mieszkaniowe, o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw, do której założenia opublikowało kilka dni temu Ministerstwo Rozwoju i Technologii (numer RCL – UD335). Procedowanie projektu jest przewidziane na pierwszy kwartał przyszłego roku. Oprócz przepisów wprost dotyczących spółdzielni mieszkaniowych (pisaliśmy o nich w tekście spółdzielnie lokale użytkowanie wieczyste), w projekcie znajdą się propozycje nowego brzmienia art. 16 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 320) dotyczącego tzw. umów partycypacyjnych. Zgodnie z obecnym brzmieniem tego przepisu budowa lub przebudowa dróg publicznych spowodowana inwestycją niedrogową należy do inwestora tego przedsięwzięcia.

Kontrowersje co do wykonawcy

Skąd pomysł, aby zmieniać ten przepis? -O ile pierwotne brzmienie art. 16 wskazywało, że „realizacja oraz koszty budowy lub modernizacji dróg, spowodowane inwestycją niedrogową, należą do inwestora tego przedsięwzięcia”, o tyle nowelizacja tego przepisu z 2003 r., która co do zasady miała doprecyzować metodę formalizacji obowiązku inwestora, usunęła przepis dotyczący kosztów budowy lub przebudowy dróg – czytamy w uzasadnieniu projektu. Nie zawsze więc wiadomo, kto ma co robić i kto za to zapłaci – w praktyce przepisy odsyłają w tej mierze do umów zawieranych pomiędzy inwestorami a zarządcami dróg (najczęściej gminnych, miejskich bądź powiatowych), opisanych jedynie bardzo ogólnie w art. 16 ust. 2-4 ustawy o drogach publicznych. Przez to pojawiają się problemy z wyegzekwowaniem od inwestorów - najczęściej deweloperów - przebudowy układu drogowego bądź zapewnienia jego odpowiedniego standardu. Chodzi np. o urządzenie drogi publicznej, zmianę jej parametrów technicznych, dostosowanie do zwiększonego natężenia ruchu itp. Niekiedy inwestor, po otrzymaniu pozwolenia na budowę, traci deklarowane początkowo gorliwie, zainteresowanie zawarciem umowy z zarządcą drogi i dojazd do inwestycji robi samowolnie w niższym standardzie albo prowizorycznie. Sąd Najwyższy orzeka w takich przypadkach, że wykonanie ciążącego na inwestorze inwestycji niedrogowej obowiązku budowy (przebudowy), bez zawarcia umowy, nie może być wymuszone na drodze sądowej, przez domaganie się nakazania wybudowania (przebudowy) drogi albo zobowiązania inwestora do złożenia stosownego oświadczenia woli (czyli na podstawie art. 64 kodeksu cywilnego i art. 1047 par. 1 kodeksu postępowania cywilnego). Sprawa rozstrzygnięta na niekorzyść zarządcy drogi wyrokiem z 25 listopada 2020 r. (V CSK 23/19) dotyczyła właśnie przedłużającej się w latach 2011-2020 inwestycji deweloperskiej – dojazdu do nowego osiedla - która ostatecznie powstała, ale nie spełniała kryteriów wymaganych od drogi publicznej.

Niekiedy tylko od determinacji samorządów zależy, czy uda im się od inwestora wyegzekwować przebudowę – stawiają warunek zawarcia umowy partycypacyjnej przy uzgodnieniach niezbędnych np. do wydania „wuzetki” lub pozwolenia na budowę, uzależniają też uzyskanie pozwolenia na użytkowanie od ukończenia budowy lub przebudowy drogi. Część samorządów – aby uniknąć tych niejasności - wprowadza nawet wewnętrzne regulacje dotyczące umów partycypacyjnych. Tak jest w Poznaniu, gdzie zarządzeniem prezydenta miasta nr 103/2024/P opisano całą ścieżkę składania wniosków, uzgadniania i zawierania umów partycypacyjnych (zarówno dla inwestorów budujących w oparciu o „wuzetki”, jak i tych, których tereny są objęte miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego). Wewnętrzne regulacje w tej kwestii ma też Warszawa.

Sprawdź również książkę: Drogi publiczne. Komentarz >>

Dwie rozbieżne interpretacje

Projektodawca podkreśla, że obecnie funkcjonują dwie interpretacje dotyczące ewentualnego przejęcia budowy infrastruktury dojazdowej (i koniecznej przebudowy układu komunikacyjnego) przez zarządcę drogi i pokrywania kosztów tego przedsięwzięcia przez dewelopera. -Jedna zdecydowanie wskazuje, że umowa między zarządcą drogi a inwestorem inwestycji niedrogowej może dotyczyć wyłącznie kwestii samodzielnej realizacji przez inwestora jego ustawowego zobowiązania (por. wyrok Sądu Najwyższego z 24 lutego 2021 r., III CSKP 62/21), natomiast druga linia orzecznicza wskazuje, że przepis nie jest skonstruowany na tyle precyzyjnie, żeby wykluczać inne formy realizacji zobowiązania przez inwestora inwestycji nie drogowej – czytamy w uzasadnieniu. Część zarządców dróg zresztą już tak robi – preferują umowy partycypacyjne, w których kładą nacisk na bardziej „życiowe” finansowanie przebudowy przez deweloperów, a robotami budowlanymi zajmują się sami.

Zdaniem MRiT obecny stan prawny może być przeszkodą do korzystania z mechanizmów partycypacji inwestorów w realizacji przedsięwzięć niedrogowych. -W praktyce zdarzają się zatem sytuacje, w których inwestor z niezależnych od niego przyczyn nie jest w stanie zrealizować przebudowy istniejącej drogi bądź np. dostosowanie układu drogowego dla potrzeb inwestycji niedrogowej wymaga rozbudowy drogi poza pas istniejącej drogi publicznej. Do takich sytuacji dochodzi, np. gdy planowana przez inwestora przebudowa drogi koliduje z planowaną inwestycją drogową zarządcy drogi. W takich przypadkach oddzielne realizowanie tych przedsięwzięć przez inwestora i zarządcę drogi byłoby niecelowe i nieekonomiczne – tłumaczy resort w uzasadnieniu projektu.

Elastyczne rozwiązanie na przyszłość

Jakie rozwiązanie proponuje się w projekcie nowego brzmienia art. 16 ustawy o drogach publicznych? Będzie to rozszerzenie katalogu działań, dla których możliwe będzie zobowiązanie inwestora inwestycji niedrogowej do przekazania środków finansowych zarządcy drogi. Czyli inwestor – najczęściej deweloper, ale też np. społeczna inicjatywa mieszkaniowa (SIM), spółdzielnia, a nawet osoba fizyczna – zapłaci zarządy drogi za realizację inwestycji drogowej przez tego ostatniego. Nie będzie to jednak wariant obowiązkowy, nadal bowiem szczegóły – jak dotąd w takich przypadkach – określi odpowiednia umowa pomiędzy inwestorem a zarządcą drogi. Niewykluczone, że niektórzy deweloperzy będą chcieli sami przebudować układ komunikacyjny wokół swojego osiedla. -Tym samym inwestor niedrogowy będzie mógł zarówno wykonać roboty budowlane polegające na budowie lub przebudowie drogi we własnym zakresie, jak i przekazać zarządcy drogi środki finansowe – czytamy w uzasadnieniu. Propozycja zmiany odchodzi więc od pierwszej linii orzeczniczej, zawartej w wyroku z 2021 r., a skłania się do bardziej elastycznej, drugiej wykładni. Przerzucenie obowiązków inwestycyjnych – w tym załatwienie wszelkich pozwoleń, uzgodnień itp. - na barki zarządcy drogi, w reguły doświadczonego w tych sprawach, może też skrócić i usprawnić proces inwestycyjny.

To samo będzie dotyczyło budowy, przebudowy bądź przenoszenia związanych z tymi drogami publicznymi tzw. kanałów technologicznych. Chodzi o elementy obudowy studni kablowych oraz inne obiekty lub urządzenia służące umieszczeniu lub eksploatacji urządzeń infrastruktury technicznej lub linii telekomunikacyjnych wraz z zasilaniem oraz linie elektroenergetyczne. 

Drogi wewnętrzne bez zmian

Problem przebudowy to jedno, istotne są również kwestie własnościowe dróg dojazdowych do posesji. Ani MRiT ani resort infrastruktury nie planują – jak na razie – zmian w przepisach dotyczących przejmowania przez gminy i miasta długich, wąskich i będących współwłasnością mieszkańców dróg wewnętrznych do posesji jednorodzinnych (tzw. sięgaczy). -Resort nie znajduje uzasadnienia dla rozszerzenia zakresu specustawy drogowej na drogi wewnętrzne. Ministerstwo nie prowadzi analiz dotyczących przejmowania przez gminy dróg wewnętrznych – ucina temat wiceminister infrastruktury Stanisław Bukowiec, odpowiadając na interpelacje nr 13222 posła Tomasza Rzymkowskiego w tej sprawie i podkreślając, że obecne przepisy zawarte m.in. w ustawie z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 311) oraz w ustawie z 13 lipca 2023 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących regulacji stanu prawnego niektórych dróg ogólnodostępnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1722) są wystarczające, trzeba z nich jedynie aktywnie korzystać.

-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.